Курсовая работа: Административно-территориальное устройство России. Административно-территориальное устройство рф

Основные формы государственного устройства в современном мире:

Унитарное (простое) государство,

Федерация,

Конфедерация.

Унитарное государство – это государство, состоящее из административно – территориальных единиц, не обладающих собственной государственностью. Имеет единую конституцию, правовую систему, единую систему высшей власти и управления, единое гражданство. РБ – унитарное государство. (Франция, Швеция, Дания, Турция, Эстония и др.)

Федерация – это сложное союзное государство, состоящее из государственных образований, обладающих определенной политической самостоятельностью, т.е. субъектов федерации. В РФ 89 субъектов - областей, краев, автономных республик. (США, Канада, Мексика)

Конфедерация – это союз юридически и политически самостоятельных государств, минимум два, для осуществления конкретных совместных целей. Неустойчивая форма государственности, либо эволюционирует в федерацию, либо распадается. (США).

Территориальная организация государства характеризует соотношение целого и частей, центральных и региональных органов власти. Различают две основные формы территориального устройства государства: унитарную и федеративную . Унитарное государство представляет собой единую, политически однородную организацию, состоящую из административно-территориальных единиц, не обладающих собственной государственностью. Оно имеет единую конституцию и гражданство. Все государственные, в том числе судебные, органы составляют единую систему, действуют на основе единых правовых норм. Унитарные государства сформировались преимущественно в странах с мононациональным населением, хотя некоторые из них, например, Испания, имеют в своем составе национальные образования, пользующиеся автономией, компетенция которой определяются центральной властью.

Унитарные государства бывают централизованными (Великобритания, Швеция, Дания и др.) и децентрализованными (Франция, Италия, Испания).

Централизованные государства могут предоставлять достаточно широкую самостоятельность (самоуправление) местным, низовым органам управления. В децентрализованных унитарных государствах крупные регионы пользуются широкой автономией и даже располагают собственными парламентами, правительствами, структурами и самостоятельно решают переданные им в ведение вопросы, как правило, в области образования, коммунального хозяйства, охраны общественного порядка и т.п.

Главное отличие федерации от унитарного государства состоит в том, что источником власти, субъектами государственного суверенитета, выступают в ней как крупные территориальные образования (штаты, земли, кантоны), так и весь народ, состоящий из равноправных граждан (в унитарном же государстве существует лишь один субъект суверенитета - народ).

Федерация - это устойчивый союз государств, самостоятельных в пределах распределенных между ними и центром компетенций, имеющих собственные законодательные, исполнительные и судебные органы и, как правило, конституцию, а часто и двойное гражданство. По своему замыслу федеральный принцип государственного устройства призван обеспечить:

Свободное объединение и равноправное взаимодействие общностей, обладающих значительными этническими, историко-культурными, религиозными, лингвистическими и другими особенностями;

Создать оптимальные возможности для выражения региональных и других интересов меньшинств;

Для постепенной подготовки оппозиции к выполнению общесоюзных правительственных функций;

Приблизить власть и управление к гражданам.

Федерация строится на основе распределения функций между ее субъектами и центром, зафиксированного в союзной Конституции, которая может быть изменена только с согласия субъектов федерации. При этом одна часть вопросов является исключительной компетенцией союзных органов, другая - субъектов федерации, третья - совместной компетенцией союза и ею членов. Уважение союзным руководством и всеми субъектами федерации прав и полномочий друг друга контролирует независимый суд, а также обычно двухпалатный парламент. Участники федерации - соучастники общегосударственного суверенитета и фактически не обладают индивидуальным суверенитетом и правом одностороннего выхода из союзного государства, что обеспечивает жизнеспособность этого типа государственного устройства.

Этого нельзя сказать о конфедерации - постоянном союзе самостоятельных государств для осуществления конкретных совместных целей. Ее члены полностью сохраняют государственный суверенитет и передают в компетенцию союза решение ограниченного числа вопросов, чаще всего в области обороны, внешней политики, транспорта и связи, денежной системы. Эта форма государственного объединения непрочна, и обычно, либо постепенно преобразуется в федерацию, либо распадается. На территории бывшего СССР была сделана попытка создать Содружество Независимых Государств (СНГ) - союз суверенных государств, координирующих свою деятельность в различных сферах. Такая форма государственных образований не может быть устойчивой и эффективной, поскольку не обеспечивает единство деятельности содружества, не создает властных гарантий выполнения ими своих обязательств. Опыт развития Европейского Союза свидетельствует, что долговременное объединение и сближение государств возможно на пути экономической интеграции и постепенной реализации федеративных принципов. Формы территориального устройства и формы правления влияют на строение законодательной и исполнительной властей государства.

Целый ряд близких по смыслу и значению понятий помогает описать формально-политическую структуру любой страны. Это и «административно-территориальное устройство», и «административно-территориальная организация», и «административно-территориальное деление» (АТД).

деление страны и как оно происходит?

Как правило, АТД представляет собой понятие с достаточно широкой смысловой нагрузкой. Административное деление может подразумеваться как карта страны, состоящая их отдельных субъектов. Политико-географический план государства - самое распространенное воплощение АТД, которое, помимо этого, может восприниматься как процесс непосредственного деления территории страны на отдельные единицы. Процедура районирования и осуществление АТД во многом схожи, однако основным различием между ними является то, что административно-территориальные единицы (АТЕ - главный элемент структуры АТД) устанавливаются только государственными органами. Закрепление границ каждого субъекта осуществляется на официальном уровне и подтверждается соответствующими нормативно-правовыми актами.

Как формируются административно-территориальные единицы?

Административная территориальная единица в стране чаще всего считается регионом. Между тем административно-территориальное деление обладает объемной системой, которая функционирует исключительно по иерархическому принципу. Как «матрешка», система АТД представляет собой наличие нескольких управленческих ступеней. На каждом уровне присутствует свое политико-административное устройство.

Совокупность территориальных единиц первого, второго, третьего порядка и т.д., упорядоченная системой АТД, характерна для всех современных государств. Подразделение на различные уровни во все времена могло быть периодическим, сменяясь степенью сложности и разработанности. Стабильное постоянное административно-территориальное деление является характерной чертой только современного государства. Между тем под постоянством можно рассматривать распределение территорий страны практически без остатка на официальном уровне на отдельные, не зависящие друг от друга сегменты (регионы). Власть, как правило, в каждом из них, чаще всего олицетворяет государство, но нередко каждая административная территориальная единица обладает правом самоуправления или автономии.

Историческое влияние на образование системы АТД

Деление государства на определенные сегменты - явление, имеющее достаточно древние корни и многовековую историю. Самым ярким примером АТД можно назвать раздел на провинции Римской империи. Что касается периода феодализма, то здесь, наоборот, постоянные междоусобицы препятствовали формированию постоянных единиц. Такая модель подразумевала характерное разделение на города, где властвовали феодалы-земледельцы.

Будучи правителем и хозяином земель в одном лице, представитель наивысшего класса становился автоматически собственником территорий и управляющим АТЕ.

Что влияет на районирования государства?

В отличие от средневекового уклада государства, сегодня систему административного деления используют практически все современные развитые державы. Переход от феодализма к централизованной власти стал явным требованием кардинального пересмотра методов определения территорий.

Статус административно-территориальных единиц во многом определяется особенностями региональной структуры. Поскольку данная система, как уже говорилось, образуется на протяжении длительного времени и является следствием сложнейших эволюционных процессов, административная территориальная единица может формироваться путем наложения друг на друга различных по происхождению градаций.

В частности, в России каждая региональный округ представляет собой совмещение структур:

• этнокультурной;
• исторической;
• социально-политической;
• экономической;
• природно-географической.

Этнос как один из факторов образования территориальных границ регионов

Для формирования системы в виде отдельной единицы АТД немаловажную роль играют этнокультурные факторы. На территории российского государства данный принцип являлся одним из основополагающих. Характерной чертой формирования этнокультурных районов является то, что образуются они независимо от воли державных деятелей, их желаний. Каждое звено в системе АТД, основанное по данному принципу, обладает идентичностью, представляя собой явно выраженную ячейку региональной структуры.

Однако, не желая возникновения сепаратистских настроений и одновременно не выполняя требования государство с многонациональным населением зачастую ограничивает себя от подобных проблем, устанавливая ареал проживания конкретного этнического круга граждан.

Другой причиной становления регионов с населением определенной национальности можно назвать невозможность установления четкой границы, разделяющей те или иные ареалы проживания этносов.

Как история повлияла на определение отдельных АТЕ?

Следующей предпосылкой для формирования территориальных единиц является административное деление, основанное на исторических факторах. В пределах одного государства нередко регионы бывают сложенными еще несколько столетий назад, сохраняя которые жители и власти государства, как бы отдают дань общенациональным традициям. Как называется территориальная административная единица, территории которой четко обозначены вследствие развития устойчивых структур, догадаться несложно. Такие районы именуют историческими. Считается, что административно-территориальная единица государства может носить данное название, если ее границы оставались неизменными около на протяжении последних 2-3 столетий.

Стоит отметить, что факторы исторического отношения конкретных географических районов при осуществлении АТД нетрудно проследить в Старого света. И если границы стран средневековой эпохи могли не оставаться статичными, то структуры отдельных регионов оставались стабильными, переходя к другим правителям в первоначальном виде. Современная Европа, как считает большинство историков, основана из компактных сегментов, определенных конкретными территориальными ячейками еще при феодальной

Другие факторы административно-территориального деления страны

Социально-политические и экономические факторы воздействуют на территориальное устройство страны не меньше, чем вышеуказанные причины. Принципы расселения основаны на так называемых узловых районах. Крупная административно-территориальная единица всегда являлась зоной преимущественного тяготения жителей страны. Система «центр-периферия» формируется, как правило, исходя их географических ориентаций населенных пунктов и устойчивой взаимосвязи между другими узловыми районами.

Факторы демографического характера, которыми являются социально-политические и экономические принципы АТД, несложно заметить при формировании регионов в государствах с менее выраженной этнокультурной и исторической структурой. Чаще всего такими странами являются молодые державы унитарного устройства. Примерами таких государств могут стать страны центрально-восточной Европы.

Административная территориальная единица может быть сформирована в результате влияния на процесс АТД природно-географических объектов. Например, ярким примером могут стать островные или горные районы государств.

Особенности административно-территориального устройства в России

АТД Российской Федерации является важнейшей составляющей региональной организации страны. Вся система управления государством, распределения и расстановки властных органов, структур самоуправления и общественных объединений основана на политико-административном разделении. Сегодня территориальное устройство России во многом обусловлено безграничными просторами государства, а также широчайшим разнообразием всех влияющих на формирование АТЕ факторов: демографических, экономических, природных, этнокультурных.

Принципы территориального деления в России

Административно-территориальные единицы России в полной мере соответствуют федеративному государственному устройству. Кроме того, АТД в РФ осуществляется по еще одному направлению - муниципальному.

Кроме административно-территориального деления, необходимого для упорядоченной реализации функций органов державного управления, система районирования страны подразумевает разделение на сегменты для удобного осуществления местного самоуправления.

Специфика АТД в некоторых областях и столице

В России данные подходы к соотношению управленческого деления и распределения муниципалитетов могут выражаться:

1. Совмещением двух методов регионального формирования (подразумевается, что границы муниципалитетов будут совпадать с рубежами административных районов). Например, по такой схеме определено АТД в Челябинской области.
2. Полным юридическим несовпадением двух разновидностей способов территориального деления (границы муниципалитетов и административных единиц могут меняться). Например, в Свердловской области АТД произведено по данному принципу.

Помимо данных вариантов разделения территорий, в отдельных субъектах РФ могут быть предусмотрены отдельные дополнительные уровни. В частности, столица российского государства поделена методом муниципального определения районов (146 внутригородских территорий и 12 административных округов.

За последнее десятилетие Россия прошла большой и сложный путь от тоталитаризма к демократической общественно-политической системе. В стране формируются гражданское общество, основанное на свободе народа, и новое государство, признающее приоритет прав человека. Едва ли не самым динамичным в этих процессах является развитие конституционного права как важного условия для произведения глубоких реформ в экономике и политической системе и в то же время одной из гарантий против возврата страны к прошлому.

Современное конституционное право – это отрасль права, которая закрепляет основные принципы демократии и организации власти. Именно это порождает острую борьбу различных политических сил вокруг Конституции, законов, судебных решений и других правовых актов, составляющих источники конституционного права. Разобраться в этой борьбе – значит понять, кто ведёт страну по пути прогресса, а кто тянет назад.

Данная работа представляет собой попытку рассмотреть проблемные вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Эта тема незаслуженно забыта в свете ажиотажа по поводу проблем федерализма. В работе проведен анализ действующего законодательства.

1.Понятие административно-территориального устройства

Элементом территориальной организации Российской Федерации, дополняющим её федеративное устройство, является административно-территориальное устройство субъектов Федерации.

Административно-территориальное устройство (деление) - разделение территории унитарного государства или территории субъектов федеративного государства на определённые части: области, провинции, губернии, департаменты и т.п., в соответствии с которым строится и функционирует система местных органов государства. Административно-территориальное устройство обычно отражает естественноисторические, национальные и социально-экономические особенности данного государства. Административно-территориальное устройство может быть двухзвенным (например, США), трёхзвенным (Великобритания, Франция), четырёхзвенным (ФРГ). В самых малых государствах (например, Мальта, Бахрейн) Административно-территориального устройства вообще не существует. В Российской Федерации Административно-территориальное устройство определяется субъектами Российской Федерации самостоятельно.1

Современная территориальная организация России включает 1863 административных района, 650 городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения, 318 городских районов и округов, свыше 400 городов районного подчинения, 2000 посёлков городского типа, 24200 сельсоветов и волостей (данные на 2003 год).

Стоит заметить, что термин "Административно-территориальное деление" не в полной мере характеризует и внутреннее устройство субъектов Федерации. Во-первых, в составе некоторых из них находятся другие субъекты - автономные округа. Во-вторых, местное самоуправление отделено от государственной власти и соответственно территориальное размещение муниципалитетов может и не совпадать с "нарезкой" административно-территориальных единиц. В связи с этим представляется более предпочтительным при характеристике внутреннего устройства субъектов РФ использовать термин "территориальное устройство"2.

Административно-территориальное устройство как система административно-территориальных единиц (административно-территориальная единица - структурная часть (элемент) административно-территориального устройства. Административно-территориальные единицы не обладают политической самостоятельностью и находятся в определённом соподчинении между собой. В Российской Федерации наиболее распространёнными видами административно-территориальными единицами являются: район, район в городе, город районного подчинения, город областного (краевого и т.д.) подчинения3) выступает основой иерархии органов государства, местного самоуправления. Административно-территориальные единицы служат пространственной сферой деятельности названных органов. Как только та или иная часть субъекта Федерации оформляется в административно-территориальную единицу, она приобретает возможность иметь органы власти, быть носителем прав, обязанностей, выступать в качестве субъекта права. При этом субъектом права является не просто поселение или сельская территория, а именно административно-территориальная единица. Последняя также обеспечивает участие граждан в управлении государственными и общественными делами, использование природных и материальных ресурсов, удовлетворение социально-экономических, политических и духовных потребностей населения.

Всякая часть территории, будучи признанной административно-территориальной единицей, неизбежно получает и организационное оформление. Оно проявляется в ряде обязательных признаков: наличие ограниченной определёнными пределами территории; право населения данной территории образовывать свой орган публичной власти; компактность и непрерывность территории; обеспечение наиболее оптимальной организации управления народно-хозяйственной жизнью; экономическая целостность территориального образования; обеспечение повседневного участия граждан в решении государственных и общественных дел и др.4

Как сложная система административно-территориальное устройство включает в качестве составных частей:

а) административно-территориальное деление (членение территории субъекта Федерации по политическому признаку);

б) ведомственно-территориальное деление (разделение территории субъекта Федерации на зоны действия или влияния по производственному признаку);

в) национально-территориальное деление (выделение) административно-территориальных единиц по национальному признаку (районы, сельсоветы, волости и т.д.);

г) отношения подчинённости между разными административно-территориальными единицами.

Административно-территориальные единицы участвуют в выполнении целого комплекса властных функций. Среди них: контроль центра над местами, сбор налогов и управление объектами государственной собственности, размещение органов власти, организация почтовой, пограничной, санитарной, пожарной служб, развитие местного самоуправления, обеспечение выборов. Выполнение этих функций требует строгой иерархии административно-территориальных единиц, пропорции между ними в численности населения и экономическом потенциале.

Следует особо подчеркнуть, что административно-территориальное деление - способ оптимальной организации территории, средство управления политическими и иными процессами. Удачное проведение административных границ содействует достижению целей управления, нормальной жизнедеятельности людей.5

2.Административно-территориальные преобразования.

Административно-территориальный процесс.

Органы государственной власти субъектов Федерации самостоятельно решают вопросы административно-территориального устройства. Порядок образования, изменения и упразднения административно-территориальных единиц, критерии отнесения населённых пунктов к городским и сельским поселениям, а также иные вопросы административно-территориального устройства области регулируются законодательством субъекта Федерации.

Решения по вопросам административно-территориального устройства, как правило, принимаются законодательным (представительным) органом субъекта Федерации с учётом мнения населения соответствующих органов местного самоуправления.

Например, в Уставе (Основном законе) Челябинской области сказано, что административно-территориальное устройство должно осуществляться с учётом экономических, социальных, географических, исторических и иных условий и обеспечивать участие граждан в управлении государственными и общественными делами, эффективное использование природных и материальных ресурсов, удовлетворение социально-экономических, политических и духовных потребностей населения.6

Статья 3. Закона Свердловской области "Об административно-территориальном устройстве Свердловской области" гласит, что административно-территориальное устройство Свердловской области осуществляется на основе:

а) самостоятельного, в пределах собственного ведения, определения административно-территориального устройства области";

б) целостности территории области;

в) оптимизации системы государственного управления и сбалансированного развития территорий;

г) создания благоприятных экономических, финансовых и организационных условий для осуществления местного самоуправления;

д) содействия рациональному использованию природных ресурсов и социально-экономического потенциала территорий, развитию социальной инфраструктуры и системы коммуникаций;

е) учёта мнения населения, исторически сложившейся системы его проживания, производственных, экономических, социальных связей, сложившегося уровня интеграции территорий;

ж) создания условий для защиты интересов этнических групп в местах компактного проживания.

Административно-территориальный процесс - это установленный органами государственной власти субъекта Федерации порядок совершения административно-территориальных действий, имеющий несколько стадий: а) возбуждение административно-территориального дела; б) подготовка материалов; в) подготовка проекта правового акта по делу; г) рассмотрение и принятие правового акта; д) оформление документов и исполнение реального административно-территориального образования.

Применительно к отдельным видам административно-территориальных преобразований этот процесс регламентируется отдельно.

Субъект Федерации может предусматривать территории со специальным статусом управления.

К примеру, в законе Челябинской области " Об административно-территориальном устройстве" закреплено, что территории со специальным статусом управления представляют собой часть территории области, города, района, города с территориальным районом, выделенной в целях рационального и эффективного управления и осуществления хозяйственной деятельности.

Территориями со специальным статусом могут быть: административные, экологические, санитарные, школьные, транспортные, коммунальные и иные округа управления; агломерации, пригородные зоны; горные округа; военные и временные администрации; территории деятельности специальных органов контроля и надзора; экономические зоны; территории экономико-производственных комплексов; территории объектов закрытого типа и др.

По всем предлагаемым преобразованиям в области административно-территориального устройства в обязательном порядке выявляется мнение населения, которого оно непосредственно касается, путём сбора подписей под петициями, проведения собраний (сходов), конференций, референдумов.7

Так, этому посвящена статья 11 закона Свердловской области "Об административно-территориальном устройстве Свердловской области", которая гласит, что решения по вопросам административно-территориального устройства Свердловской области принимаются Законодательным Собранием Свердловской области с учётом решений представительных органов местного самоуправления, отражающих мнение населения по данным вопросам (пункт 1) и, что мнение населения выявляется органами местного самоуправления путём проведения местных референдумов, собраний (сходов), конференций жителей, опросов, сбора подписей и иными законными способами (пункт 2).

Для обеспечения полного и своевременного учёта территориальных образований, населённых пунктов и всех административно-территориальных преобразований органы субъектов Федерации ведут кадастр (реестр), содержащий официальные сведения о правовом положении административно-территориальных единиц, населённых пунктов, муниципальных образований и поселений, не имеющих такого статуса. Кадастр (реестр) включает также данные учёта и регистрации всех преобразований в административно-территориальном устройстве.

Например, статья 13 закона Свердловской области "Об административно-территориальном устройстве Свердловской области" гласит, что административно-территориальные единицы, населённые пункты, а также изменения в административно-территориальном делении Свердловской области подлежат учёту. Для обеспечения полного, своевременного и систематического учёта административно-территориальных единиц, населённых пунктов и изменений административно-территориального деления ведётся Реестр административно-территориальных единиц и населённых пунктов Свердловской области (пункт 1). Правительство Свердловской области обеспечивает регулярное опубликование справочника об административно-территориальном делении Свердловской области (пункт 2). Правительство Свердловской области информирует федеральные органы статистики, геодезии и картографии и другие органы через их представительства в Свердловской области о внесённых изменениях в административно-территорильное деление (пункт3).

Законодательные (представительные) органы субъектов Федерации рассматривают предложения о присвоении наименований географическим объектам или о переименовании географических объектов, в случаях одобрения указанных предложений информируют население соответствующих территорий о необходимых затратах на переименование географических объектов и выявляют мнение населения об указанных предложениях в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Предложения о присвоении наименований географическим объектам или об их переименовании, обосновывающие указанные предложения документы и расчеты затрат на переименование законодательные (представительные) органы субъектов Федерации направляют на экспертизу в специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области наименований географических объектов.

Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области наименований географических объектов рассматривает предложения о присвоении наименований географическим объектам и о переименовании последних в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Переименование субъектов Федерации осуществляется ими самостоятельно.

Присвоение наименований столицам и административным центрам субъектов Федерации или переименование указанных географических объектов осуществляется федеральными законами по представлениям субъектов.8

3.Проблемы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации.

Территория, на которую распространяется суверенитет, является важнейшим государственным атрибутом. В связи с этим очевидно, что оптимизация территориального устройства остаётся критическим фактором обеспечения интеграции государства как фундаментальной политической общности. Процесс "дизайна" административно-территориальной реформы нельзя сводить к техническим вопросам, как это иногда происходит.

Представления о неукоренённости административно-территориального деления и его исключительно инструментальном характере обусловили появление многочисленных проектов изменения административно-территориального деления в независимой Российской Федерации. Как и в период перестройки, большинство из них носили комплексный характер, рассматривая преобразования на субфедеральном и субрегиональном управленческих уровнях в единстве или, вообще игнорируя проблему низовых административных звеньев. Отказ от попыток проведения радикальной реформы на региональном уровне во многом обессмыслил реформу на уровне районов.9

При этом многие из проектов, выдвигавшихся в конце 80 - начале 90-х годов, исходили из принципов территориального устройства, характерных и для советского периода и, следовательно, ориентировались на соответствие административно-территориальных единиц экономическим районам, что подразумевало значительную роль централизованного планирования.

В соответствии с районным делением строилась и строится система территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на низовом уровне, а также система органов, находящихся в двойном подчинении.

Данное территориальное устройство отражает и то обстоятельство, что местная инфраструктура сосредоточивалась в границах территориальных единиц в районном центре, разделяясь в том случае, когда районным центром являлся город регионального подчинения. В силу этого обстоятельства административно-территориальная реформа оказалась бы и чрезвычайно дорогой. Сделанный в начале 90-х годов выбор в пользу радикальных экономических реформ также способствовал сохранению дробного территориального деления.

Мелкие единицы имели меньше ресурсов, соответственно и меньше возможности к сопротивлению. К тому же укрупнение дотационных сельских районов не приводило к созданию недотационного образования, хотя и могло способствовать экономии бюджетных средств.

Важнейшие изменения в территориальной структуре регионов Российской Федерации были связаны со становлением местного самоуправления. С реализацией положений ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" связана чрезвычайно высокая степень разнообразия внутреннего устройства регионов России.

Внешнее разнообразие системам территориального устройства субъектов Федерации придали также переименования административно-территориальных единиц, отражавшие идеологические ориентации элит. В качестве примера можно привести переименование сельсоветов в волости и сельские округа после 1993 года и обратно - волостей в сельсоветы. В отдельных республиках эти процессы ещё раньше коснулись районов, получивших национальные (например, улусы) или двойные названия, например, районы (аймаки).

Таким образом, проблемы реформы территориального устройства в Российской Федерации оказались связанными в первую очередь не с изменением "нарезки" единиц, а с изменением их статуса. По отношению к районам данный вопрос касался того, будут ли в них действовать органы/ подразделения органов государственной власти субъекта Федерации или же органы местного самоуправления; по отношению к городам он был связан и с установлением уровней подчинения (значения).

Мораторий на изменение границ субъектов Федерации не привёл к прекращению требований изменения принадлежности и статуса местных единиц, среди которых: передача в состав региона административно-территориальных единиц других субъектов Федерации; выход из состава региона и создание самостоятельного субъекта Федерации; выход из состава региона с присоединением к другому региону. Требования такого рода выдвигались на массовом уровне в первую очередь в конце 80 - начале 90-х годов, хотя в регионах Северного Кавказа они имеют место и ныне.10

Несмотря на размах таких требований, изменение границ регионов Российской Федерации произошло лишь в двух случаях: передача района Ивановской области в состав Нижегородской и образование Республики Ингушетия как нового субъекта Российской Федерации. Есть примеры уточнения границ между отдельными регионами. В целом нынешнему периоду более присуще их оглашение на уровне элит, и во многих случаях (например, с предложением придать статус города федерального значения Владивостоку) они носят риторический характер.

Значительно реже, чем в 80 - 90-х годах, выдвигаются требования национального определения в форме территориальной автономии. Тем не менее, в тот период произошло создание (воссоздание) национально-территориальных единиц в составе регионов (на уровне районов, сельских администраций или особого, промежуточного уровня), сохраняющихся до настоящего времени.

Если в регионах Сибири и Дальнего Востока, а также в Карелии национально-территориальные единицы были созданы де-юре в основном как форма автономии коренных народов, то в республиках Северного Кавказа контроль над решением местных вопросов со стороны численно преобладающих в границах административных районов этнических групп поддерживается без придания территории особого статуса. Особый случай представляет здесь Республика Дагестан, устройство которой имеет сходство с федеративным.

Вероятность формирования национально-территориальных единиц находится в обратной зависимости от вероятности их выхода из состава региона. Показатель, что в некоторых субъектах Федерации, где такая опасность существовала, в качестве гарантии учёта этнических интересов было предложено не создание обособленных единиц, а особый характер представительства в региональном законодательном органе. Федеральный законодатель определяет, что местное самоуправление осуществляется с учётом в том числе и национальных традиций, но в целом отдаёт предпочтение экстерриториальным формам автономии этноса.

Укрупнение районов (действительно способное привести к экономии бюджетных средств) имеет значительное число сторонников, есть примеры создания волостей за счёт укрупнения сельсоветов. В целом же создание нового уровня управления между региональным и районным имеет не столько хозяйственно-функциональный, сколько политико-административный смысл.

Очевидно, угрозу для региональной правящей элиты представляла концентрация ресурсов в центре субъекта Федерации, возобновление которых гарантировалось самим центральным статусом. В качестве методов борьбы, связанных с изменением территориального устройства, можно назвать следующие: подчинение города вышестоящему уровню (включение в систему органов государственной власти); создание муниципальных образований в городских районах из подчинения мэра.11

Насколько можно судить, проектировались, но не реализовывались варианты переноса регионального центра, что позволило бы предотвратить дальнейшую концентрацию экономических и административных ресурсов (предложение свердловского губернатора перенести столицу области в Верхотурье).

В последнее время неоднократно говорилось о возможности правовой дифференциации городов различного уровня подчинения (значения). Проблему представляет статус крупнейших городов, в первую очередь столиц регионов. На региональном уровне актуальной проблемой остаётся критерий различия между городами регионального и районного значения, что, как правило, подразумевает наличие либо отсутствие самостоятельного муниципального образования.

В заключение следует отметить, что проблема территориального устройства субъектов Федерации в настоящее время является одной из сторон более широкой проблемы выработки механизмов вертикальной интеграции. Она достаточно сложна, ибо центр во многих случаях выступал и выступает не как единый субъект, а как комплекс ведомственных вертикалей. Расширение сферы регионального контроля над политическими и экономическими ресурсами осуществляется посредством распространения принципа территориальной подчинённости на те объекты (ресурсы), которые находились в ведомственном подчинении. В результате складывались противоречия между правовыми нормами и элементами сложившейся ранее практики государственного управления. Количество ресурсов, которые могут быть задействованы в целях интеграции, значительно сократилось в течение второй половины 80-х – 90-х годов. И неравномерное распределение позволяет говорить о территориальной асимметрии.

При этом необходимо подчеркнуть наличие нескольких измерений асимметрии. В рамках дискуссии по проблеме федеративного устройства выработалось понимание асимметрии как различий в правовом статусе единиц одного территориального уровня. Однако следует учитывать, что формальное равноправие территориальных образований может содействовать углублению деформаций социально-экономического развития. Под этим понимается в первую очередь создание привилегированных территориальных общностей и закрепление структурного неравенства. Симметричность статуса субрегиональных единиц, потенциал многих из которых превышает потенциал субъектов Федерации, в отсутствие адекватных механизмов перераспределения, в том числе и политико-административных ресурсов, лишь способствует этому.

Заключение

В данной работе была сделана попытка проанализировать действующее законодательство Российской Федерации в сфере административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. В настоящее время, когда полным ходом идёт реформирование субъектного состава России, не стоит забывать, что и административно-территориальному устройству субъектов Федерации тоже требует реформирования. Эти процессы должны идти параллельно. Вступление в действие ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который очень тесно связан с проблемой административно-территориального устройства субъектов Федерации, должно ускорить процесс реформирования. При этом необходимо учитывать социально-экономические, политические, национальные особенности территорий, руководствуясь основными принципами и нормами Конституции.

Стабильность территориально-административного устройства - это важнейший признак успешного развития государства как в целом, так и в отдельных сферах его жизнедеятельности. Устойчивость государственной структуры зависит от ее оптимального формирования, которое происходит по ряду критериев: историческому, национальному, географическому, религиозному, экономическому и прочим. В связи с активным развитием капиталистических взаимоотношений на территории бывшего СССР поиск наиболее эффективного устройства РФ является актуальным вопросом и имеет свои особенности.

Особенности становления Российской Федерации

История формирования территориального устройства России отличается от других стран. РФ, следуя из названия, является федерацией. В большинстве случаев формирование федеративного государства происходило путем объединения двух и более ранее независимых субъектов. Путь становления государственности РФ был иной, поскольку Российская Федерация образовалась не объедением, а созданием в составе страны автономных образований.

В результате основополагающим документом формы административно-территориального устройства является не договор, а Конституция. Данный процесс был длительным и имеет прямое влияние на современную ситуацию.

История формирования структуры государственного управления

Вопрос территориально-административного устройства России имеет глубокие корни. В Киевской Руси земли удельных князей делились на волости, которые являлись сельскими уделами с элементами самоуправления. В начале XIII века появляются уезды, которые были объедением волостей. В Российской империи уезды объединяют в губернии и генерал-губернаторства.

Данная структура Российской империи стала основой для территориально-административного устройства СССР. Особенностью иерархии административного деления Советского Союза было пять уровней (для большинства стран характерно три уровня или в редких случаях - четыре), в результате сложность структуры приводила к конфликтам между различными государственными аппаратами. Данный факт считается одной из причин распада Советского Союза. Отметим, что подобная иерархия уровней в СССР сильно повлияла на формирование административного устройства России.

Современная иерархия государственных структур Российской Федерации

В результате распада СССР произошло изменение статуса большинства административных образований. Данный процесс был отображен в Конституции, что сформировало сегодняшнюю карту территориально-административного устройства России.

Структура административного деления Российской Федерации

В административно-территориальную структуру России входят 88 субъектов. Данные образования имеют одинаковый правовой статус, при этом они отличаются по численности населения, величине территории и экономическому уровню развития. Административная структура РФ имеет наибольшее число субъектов в мире и является избыточной и несбалансированной.

Обязанности и права субъектов РФ

Субъекты Российской Федерации не имеют права заключать международные соглашения. Двусторонние и многосторонние договора федерального руководства и региональных субъектов распределяют между ними полномочия. Равенство всех субъектов РФ обеспечивается:

• территориально-административным устройством России с закрепленными границами, пересмотр которых невозможен без взаимного согласия на федеральном и региональном уровне;
• субъекты имеют свой высший закон;
• наличие законодательного органа у каждого субъекта РФ и возможность ведения законодательной деятельности при условии, что данные законы не противоречат Конституции и распространяются только на территории данного субъекта;
• система исполнительной и судебной власти;
• наличие государственной символики.

Общий список прав и обязанностей субъектов определяет взаимоотношения как с центральными органами власти, так и с прочими регионами страны.

Тенденции развития устройства России

Процессы современной мировой экономики показывают необходимость тесных взаимосвязей между субъектами на региональном и федеральных уровнях. Особенно данный вопрос актуален при решении задач по объектам совместного владения. Для преодоления этих проблем были сформированы экономические зоны, которые учитывают особенности административно-территориальных единиц.

Деятельность экономических зон обуславливается производственным потенциалом регионов, природными, трудовыми ресурсами и прочими особенностями. Деятельность экономических зон направлена на решение следующих задач:

• создание необходимого уровня самодостаточности;
• решение проблем региона;
• создание местных рынков сбыта;
• координация развития субъекта;
• представительство на федеральном уровне.

Однако создание экономических зон не решает всех проблем территориально-административного устройства России. К данным проблемам в первую очередь относятся не проработанность законодательной базы и отсутствие эффективной координации деятельности на федеральном и региональном уровнях.

Создание федеральных округов

С целью повышения координации деятельности государственных структур всех уровней в мае 2000 г. было сформировано семь федеральных округов, которые не являются территориальными субъектами страны и не отменяют деление на экономические районы. Также федеральные округа не влияют на административное устройство России, но нацелены на поддержание государственной иерархии власти. Необходимость подобных мер обусловлена несбалансированностью административной иерархии и ее громоздкостью.

Процедура укрупнения субъектов необходима, но данный процесс очень сложный и способен вызвать ряд национальных, религиозных и социальных конфликтов. Проблемы усложняются проведением муниципальных реформ.

Местное самоуправление в России

Одной из основных проблем изменения формы административно-территориального устройства страны является соотношение структур федерального управления и муниципального самоуправления. Система местного управления на территории России была реализована только в 90-е гг. Соответственно, в процессе реформ возник ряд проблем (отсутствие нормативной базы, экономическая зависимость местных органов власти и прочее). Неоконченная реформа местного самоуправления не дает возможности проведения территориально-административной реорганизации на межрегиональном и федеральном уровнях.

Причины возникновения проблем соотношения структур федерального управления и местного самоуправления

Данные проблемы заключаются в двойственности сути административно-территориального деления любой страны:

1. Деление территории государства с целью наиболее эффективного управления центральной властью: общегосударственные программы, оборона, взимание налогов, использование стратегических ресурсов и прочее. Данное явление было характерно для Российской империи и СССР, что в итоге стало одной из причин их краха.
2. Деление территории государства согласно национальным, религиозным, историческим и прочим признакам. Было характерно для позднего этапа Киевской Руси, когда под угрозой внешнего врага не произошло объединение страны.

В первом случае возникает игнорирование интересов местного населения. Во втором - интересы отдельной группы преобладают над государственными. Баланс между этими крайностями будет являться признаком эффективности территориально-административного устройства России.

Перспективы развития территориального устройства РФ

В наследство от СССР Россия получила громоздкую государственною структуру, необходимость реформирования которой была очевидна. Однако в условиях перехода к рыночным взаимоотношениям и создании системы местного самоуправления, процесс административной реформы не был завершен. Для решения проблем требуется укрупнение субъектов Федерации и необходимо при этом избежать ошибок, совершенных в СССР.

Также не окончено становление системы муниципального управления, в ходе которого возникли культурные, этнические, экономические, религиозные и другие противоречия. Решение данных вопросов требует комплексного подхода: усиление федеративного центра и приобретение экономической независимости регионов.

Административно-территориальное устройство государства - это разделение его

территории на определенные части, в соответствии с которыми строится система

местных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такие

части принято называть административно-территориальными единицами.

Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации

базируется на ряде принципов. Важнейшим из них является экономический принцип,

требующий при образовании административно-территориальных единиц учета

особенностей хозяйственного профиля, направления развития хозяйства, количества

населения, состояния путей сообщения.

В условиях многонационального государства важную роль играет национальный принцип административно-территориального устройства. Он предполагает всесторонний учет национального состава населения и его особенностей при создании и изменении административно-территориальных единиц. Успешное решение местными органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач во многом зависит от их близости к населению, позволяющей им лучше удовлетворять повседневные нужды и запросы населения. Поэтому максимальное приближение как государственного аппарата, так и местного самоуправления к населению также становится важным принципом административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Действующая Конституция Российской Федерации не регулирует вопросы административно-территориального устройства. Эти вопросы - область деятельности, главным образом, субъектов Российской Федерации, каждый из которых решает эти вопросы самостоятельно, применительно к своим специфическим условиям.

Эти решения находят отражение в конституциях республик в составе Российской Федерации, а также в уставах других субъектов Российской Федерации. 489.

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации различают базовые и первичные административно-территориальные единицы субъектов Российской Федерации. К первым из них относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения. Ко вторым относятся города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения.

Район - административно-территориальная единица, составляющая часть республики, края, области, автономного округа. В экономическом отношении каждый район представляет собой сложный многоотраслевой организм, включающий сельскохозяйственные предприятия по переработке сельскохозяйственного сырья, коммунально-бытовые предприятия и торгово-закупочные организации. Исключительно важную роль в политической, хозяйственной и культурной жизни страны играют города. По подчиненности, зависящей от значения города, численности его населения, его промышленного и культурного уровня, они подразделяются на следующие основные виды: города республиканского значения; города краевого, областного, окружного значения; города районного значения. Обеспечение нормального функционирования наиболее крупных городов обусловило необходимость деления их на менее крупные административно-территориальные единицы - городские районы. Городские районы являются частью этих городов и представляют собой низовую административно-территориальную единицу. К городским поселениям, являющимся одним из видов административно-территориальных единиц, относятся также поселки.

Они отличаются от городов меньшими размерами территории и численности населения. Поселки делятся на три категории: рабочие, курортные и дачные.

К категории рабочих поселков относятся населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы и другие экономически важные объекты. Курортными поселками являются населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение. К дачным поселкам относятся населенные пункты, основное назначение которых заключается в обслуживании городов в качестве места летнего отдыха.

На территории некоторых субъектов Федерации для компактно проживающих численно небольших групп наииональ-» ностей создаются национальные районы. В Российской Федерации имеются также закрытые административно-территориальные образования. Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов. Закрытое административно-территориальное образование является административно-территориальной единицей. Его территория и границы определяются исходя из особого режима безопасности функционирования объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. "191

2.Государственная Дума: состав, структура, компетенция.

В состав Государственной Думы Федерального Собрания РФ (ГД) входят 450 депутатов, избираемых на 4 года.

Депутаты Государственной Думы избираются по пропорциональной избирательной системе по партийным спискам, при этом к распределению депутатских мандатов допускаются те списки кандидатов, которые набрали не менее 7 % голосов избирателей.

Компетенция ГД: 1. Принятие ФКЗ и ФЗ, законов о конституционных поправках. 2. Дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. 3. Решение вопроса о доверии Правительству РФ. 4. Назначение на должность и освобождение от должности Председателя ЦБ РФ, Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека в РФ. 5. Назначение на должность 5 членов Центральной избирательной комиссии РФ. 6. Объявление амнистии. 7. Выдвижение обвинения против Президента РФ для его отрешения от должности. 8. Обращение в КС РФ (в том числе с запросом об официальном толковании Конституции РФ). По общему правилу заседания ГД являются открытыми, по решению палаты заседание может быть проведено и в закрытом режиме (также возможно закрытое заседание комитета ГД).

Первое заседание ГД (до избрания Председателя ГД) открывает и ведет старейший по возрасту депутат. По общему правилу заседание ГД ведет Председатель ГД либо его заместитель (избираемые ГД из своего состава).

В ГД создается Совет ГД, в состав которого входят руководители депутатских объединений, а также Председатель ГД, его заместители, председатели комитетов ГД. Совет ГД занимается предварительной подготовкой организационных решений по вопросам деятельности палаты.

Для подготовки и предварительного рассмотрения законопроектов, организации парламентских слушаний и решения других вопросов в ходе законотворческой работы в составе ГД формируются комитеты и комиссии.

В ГД из числа депутатов образуются депутатские объединения: фракции (на основе избирательного объединения (избирательного блока), проведшего в ГД свой список кандидатов по общефедеральному избирательному округу) и депутатские группы (не менее 35 депутатов).

ГД работает посессионно (весенняя и осенняя сессии).

Внеочередному рассмотрению на заседании ГД подлежат послания и обращения Президента РФ, срочные законопроекты, внесенные Президентом РФ или Правительством РФ, бюджетные законопроекты, ФЗ, возвращенные на повторное рассмотрение ГД Советом Федерации либо Президентом РФ, а также иные вопросы, если соответствующее постановление будет принято палатой.