Местное самоуправление: истоки проблем и суть реформы. Реферат: Реформы местного самоуправления в России

Местное самоуправление - это такая организация действий в государстве, при которой население занимается вопросами местного значения, исходя из своих интересов. Существование правового демократического государства невозможно при отсутствии реформ местного самоуправления.

В становлении Российского государства немалую роль сыграли реформы, которые коснулись местных органов.

В статье подробно разберем ключевые реформы органов местного самоуправления в России, их специфику и значимость.

Реформы эпохи Петра Великого

Предпосылки реформ:

• Во время Великого Посольства Петр I воочию увидел европейскую систему органов администрации и взял ее за основу будущих изменений.
• Старая система сдерживала развитие экономики.
• Необходимо было укрепление вертикалей власти, чтобы предотвратить бунты.
• Шла Северная война со Швецией, и нужно было снабжать армию за счет налогов.

Петр Великий создал 2 основные реформы местного самоуправления: губернскую и городскую.

Губернская реформа Петра I

Первый этап губернской реформы начался в 1708 году и делил государство на губернии. Это было сделано для того, чтобы налоги с каждой губернии могли содержать армию и флот.

Второй этап начался после войны - 7 декабря 1718 года было утверждено создание провинций, которые делились на дистрикты.

Петр I назначал губернаторов, которые полностью управляли губерниями. Администрация и воеводы назначались Сенатом, а подчинялись коллегиям. Воевода был главой провинции.

Городская реформа Петра I

• Население городских посадов в крупных городах подчинялось магистратам, в мелких - ратушам.
• Магистрат ведал полицией, судом, управлял городским хозяйством.
• Магистраты и ратуши находились в подчинении у Главного магистрата и Камер-коллегий.
• Магистрат не отменял избираемых властей, а был выше них.

Сложившаяся система была достаточно устойчивой, изменения в нее вносились редко.

Общество до реформы Александра II

Вторым реформатором в сфере местного самоуправления был Александр II.

После поражения в Крымской войне стало очевидно, что Россия значительно отстает от стран Запада почти во всех сферах: в экономике, в военной подготовке, в политике и в социальном строе государства. Все эти факторы влияли не только на мощь империи, но и на жизнь всех слоев населения. Политологи и ученые того времени прекрасно понимали несовершенство устоев самодержавного управления. Общество было не просто неоднородным, а была огромная пропасть между низшими и высшими слоями.

Класс дворянства делился на богатых представителей, средних и бедных. У более чем 90 % дворян не было в подчинении крепостных крестьян. Обычно дворяне работали на государственных должностях и были напрямую зависимы от государства. Те, кто имел в собственности большие участки земли, соответственно, владели и множеством крепостных крестьян в подчинении. Поэтому даже среди дворян сложилось очень неоднозначное отношение к отмене крепостного права.

Крепостные крестьяне не имели никаких гражданских прав, их жизнь была самой настоящей рабской жизнью. Крепостные крестьяне делились на 2 группы:

• Оброчные крестьяне - состояли в сельской общине, платили повинность своему помещику, при этом могли наниматься в качестве рабочей силы в городах. Основная масса оброчных крестьян была сконцентрирована в центральной России.
• Барщинные крестьяне - их так назвали потому, как они трудились на помещичьих землях и платили барщину. Такая система была распространена на юге России.

Предпосылки реформы

В XIX веке произошло событие, которое оставило глубокий след в истории Российского государства, крепостное право было отменено. Об этом и пойдет речь.

К середине XIX века возник диссонанс между развитием крепостного права и формированием капиталистического строя. Эти два фактора никак не могли сосуществовать, поэтому нужно было было что-то менять в социальном укладе.

1. Промышленность росла быстрыми темпами, технологии производства становились сложнее. Крепостные крестьяне в качестве рабочих на станках были совершенно неприменимы, порой они их ломали специально.
2. Возникла потребность в постоянной рабочей силе на заводах, при этом рабочие должны были быть квалифицированными.
3. После Крымской войны для всего мира и для самой России стала очевидна отсталость страны от стран Запада. Российская самодержавная власть подверглась резкой критике со стороны европейских политологов.

Ввиду этих обстоятельств Александр II не хотел проводить реформу самостоятельно, а решил пойти по западному пути - создать специальный комитет.

В 1857 году был создан Секретный комитет (население страны не знало о его существовании). 20 ноября того же года был создан респрикт, который утвердил Александр II, в нем от каждой губернии выбирали комитеты дворян, которые должны были принимать участие в создании реформы.

В ходе обсуждений выявилась основная проблема: отпустить крестьян без земли или выделить надел? Дворяне, которые не имели земель во владении, хотели освободить крестьян с землей, помещики же были категорически против этого. Компромисс был следующий: освободить крестьян с малым количеством земли за денежный выкуп.

Реформа 1861 года об отмене крепостного права была проведена, затем для дальнейшего совершенствования государства необходимо было провести реформы местного самоуправления.

Реорганизация системы государственного управления

Отмена крепостного права вызвала потребность в проведении следующих реформ:

• земская реформа;
• городская реформа;
• реформа судопроизводства;
• реформа армии и флота;
• реформа в сфере образования.

Эти реформы проводились не все сразу, а последовательно.

Земская реформа Александра II

В 1864 году была проведена первая земская реформа местного самоуправления. 1 января было издано и утверждено царем "Положение о губернских и уездных земских учреждениях".

В соответствии с положением в уездах и губерниях создавались:

• органы исполнительной власти - уездные и губернские управы;
• органы распорядительной власти - уездные и губернские земские собрания.

Оба вида органов местного самоуправления избирались сроком на 3 года.

Выборы проводили на основе имущественного ценза. Избирателей делили на три курии:

1. Уездные землевладельцы, которые имели в собственности не меньше 200 десятин земли или недвижимое имущество суммой не меньше 15 тысяч рублей. Эту категорию представляли дворяне-помещики и торговые буржуа.
2. Городские избиратели - купцы трех гильдий, обладатели недвижимости в городе, обладатели торговых или фабричных предприятий.
3. Выборные избиратели от сельских сообществ - по этой курии выборы были многоступенчатыми, не предполагали существования имущественного ценза. Сельский сход отбирал уполномоченных на волостной сход, волостной сход выбирал выборщиков, затем выборщики выбирали гласных уездного земского собрания. Эта курия была создана правительством для того, чтобы в земствах могли присутствовать богатые и надежные из крестьян.

В реформе местного самоуправления 1864 года земства выполняли функции культурно-хозяйственной деятельности: организовывали медицинскую помощь в селе, занимались школами, вели статистические данные, занимались почтовыми работами. Для всех этих работ земства нанимали рабочих, врачей, учителей, воспитателей и других.

Для финансирования этой деятельности существовали земские сборы, которые составляли 1 % с доходов земель и промышленных предприятий.

При большом количестве полномочий деятельность земств была достаточно ограничена: земства не могли вмешиваться в политические дела. Председатели земств были зависимы от распоряжений и приказов губернатора. Губернатор и министр внутренних дел могли вмешиваться в любые вопросы, решаемые земствами, и даже изменять решения председателей.

Несмотря на это, земства в реформе местного самоуправления усилили активность населения в общественных вопросах.

Городская реформа Александра II

Согласно городской реформе местного самоуправления основали распорядительный орган - городскую думу, которая избиралась сроком на 4 года. Городская дума избирала на этот же срок городскую управу. Во главе городской управы стоял городской глава.

Избираться в органы городского самоуправления могли только представители сильного пола от 25 лет, имевшие во владении имущество. Избирателей делили на три курии.

Судебная реформа Александра II

20 ноября 1864 года царем были утверждены новые судебные уставы, именно тогда ввелись совершенно иные принципы судопроизводства. Теперь деятельность суда не зависела от местной администрации, действовал принцип несменяемости судей и следователей, все граждане были равны перед законом, процесс стал гласным.

Суд делился на коронный и мировой. Эта система была скопирована с европейских судов, что ставило российское судопроизводство в один ряд с мировыми судами.

Высшим судебным органом был Сенат, который обладал правом апелляции, его решения были обязательными для Окружной судебной палаты - суда нижней инстанции. Ключевое звено в судопроизводстве - Окружной губернский суд, который занимался процессами на местном уровне.

Мелкие уголовные процессы в городах разбирались в Мировом суде, состоявшем только лишь из судьи.

Судебная реформа решила вопрос с телесными наказаниями: их отменили, исключение составлял лишь Волостной крестьянский суд.

Военная реформа Александра II

Военной реформой занимался Д. А. Милютин, занимавший пост военного министра. Военные нововведения проводились по трем направлениям:

1. Процесс обучения в военных учебных заведениях делился на три ступени: сначала студенты поступали военную гимназию, затем оттуда могли пойти в военное училище, а затем для получения высшего образования в военную академию.
2. Новая система укомплектования армии - территорию страны разделили на 15 военных округов, установили общую воинскую повинность (с 1874 г.), которая касалась мужчин, достигших 20 лет, срок службы был равен 15 годам.
3. Армию перевооружили - поступило нарезное оружие вместо гладкоствольного. Началось укрепление парового флота армии.

Реформа образования Александра II

1. Реформа начального образования. Появилось право открывать начальные учебные заведения как государственным органам, так и частным лицам. Программа обучения включала в себя обучение чтению, арифметике и письму. Также изучалось церковное пение.
2. Реформа среднего образования. В 1864 году утвержден "Устав гимназий и прогимназий". Гимназии были классическими и реальными, срок обучения составлял 7 лет. Классические гимназии изучали гуманитарные науки, а реальные - математические дисциплины. Прогимназии - четырехклассные заведения, их выпускники могли начать обучение в классической гимназии с 5-го класса.
3. Реформа высшего образования. В 1863 году создали Университетский устав, согласно которому в университетах организовали 4 факультета: математический, юридический, исторический и медицинский.

Итоги реформ Александра II

Реформы середины XIX века называют "великими реформами", потому как они затронули все сферы жизни: экономику, местное самоуправление, армию и образовательные институты. Именно Александр II положил основу развития капиталистического общество в России. Суть реформ местного самоуправления была в достижении уровня развития стран Запада.

Изменения в разных сферах не затронули политическую структуру: государственная система не изменилась, принципы управления остались без изменений. Политический режим и форма правления также не подверглись нововведениям.

В результате реформ местного самоуправления социальные отношения все равно остались на уровне феодальной эпохи, это основной диссонанс реформ середины XIX века.

Реформы в Российской Федерации

Реформы местного самоуправления в РФ также имеют место.

Новой Конституции РФ (1993 г.) признано существование местных органов самоуправления на законодательном уровне. Конституция выделила органы местного самоуправления как самостоятельную единицу проведения власти.

6 октября 2003 года принят федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", который установил новые принципы организации управления на местах. Эти реформы местного самоуправления в России действуют по сей день.

К числу основных проблем в организации и деятельности местной власти, которые привели к необходимости подготовки нового Федерального закона 1 Федеральный закон № 131 - ФЗ от 06.10.2003. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. - 2003 г. - № 17., его разработчики отнесли следующие: неопределенность территориальной организации местного самоуправления и удаленность органов местного самоуправления от населения; нечеткость в определении компетенции муниципальных образований и не проработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления; несоответствие ресурсов муниципалитетов реально исполняемым ими обязанностям.

Основной концептуальной идеей нового Федерального закона являлась идея унификации территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах Федерации посредством введения двух уровней организации местной власти. По существу, речь шла о децентрализации сложившихся в субъектах Федерации властных полномочий государственного управления и местного самоуправления районного территориального уровня.

Реализация в Федеральном законе конституционного принципа территориальной организации местной власти в городских и сельских поселениях и на иных территориях привела к необходимости системного уточнения положений действовавшего Федерального закона в редакции 1995 года, а именно пересмотра рамок и пределов реализации принципов автономии местного самоуправления в системе организации публичной власти, таких как принципы компетенционной, организационной, бюджетной и имущественной самостоятельности Местное самоуправление: закон и практика. /В.И. Васильев // Журнал российского права.-2001г.-№8. С.32..

6 октября 2003 года Президент РФ подписал новый Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Анализ перечня вопросов местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов (ст. 14, 15, 16), а также полномочий органов местного самоуправления (ст. 17) в сравнении с перечнем предметов ведения местного самоуправления, содержащихся в ст. 6 Федерального закона в редакции 1995 года, показывает, что компетенция муниципалитетов по решению вопросов местного значения значительно сокращена. Ряд полномочий необоснованно передан на более высокий уровень. Так, на уровень субъектов Федерации переданы полномочия по финансовому обеспечению учебного процесса (включая выплату заработной платы учителям) в общеобразовательных школах (п. 11 ч. 1 ст. 15, п. 13 ч. 1 ст. 16).

В 2001-2006 годах начали формироваться более благоприятные условия для местного самоуправления, среди которых можно отметить: экономическую стабильность и тенденции к росту, пришедшие на смену кризисной ситуации после августа 1998 г.; принятие пакета федеральных законов и других нормативно-правовых актов, открывающих для органов местного самоуправления более широкие возможности по улучшению системы управления (Земельный кодекс, Федеральная целевая программа “Жилище”, программа развития бюджетного федерализма); активизация участия гражданского общества в деятельности местного самоуправления.

Последнее обстоятельство принципиально важно. Гражданское общество довольно долгое время не признавало местное самоуправление “своим” вопросом. К моменту проведения Гражданского Форума в 2002 году многочисленные инициативы на местном уровне (бюджетные слушания, конкурсы социально значимых проектов, общественные палаты и многие другие) изменили ситуацию и получили признание на общенациональном уровне. Вопросы местного самоуправления активно обсуждались на Гражданском форуме, Тольяттинском диалоге и других значимых мероприятиях.

На сегодняшний день вопросы местного самоуправления можно сформулировать так - недостаточно финансов и недостаточно демократии. Причем, прямую ответственность за экономические трудности местного самоуправления несет государство, которое не создало правовой среды, необходимой для того, чтобы ресурсы местного самоуправления были адекватны его задачам. В то же время местное самоуправление справедливо критикуют и за его собственные недостатки - бюрократизм, аппаратное вмешательство в рыночные отношения, слабую связь с населением.

Если субъекты Федерации добились значимых прав и полномочий от федерального центра, то на уровне местного самоуправления все права в отношении бюджета, собственности и системы власти, которые имели местные органы власти до 1993 года, были ликвидированы или оказались под прямым непосредственным контролем со стороны глав исполнительной власти субъектов Федерации. В частности, негативно сказалась на положении органов местного самоуправления передача субъектам Федерации полномочий по установлению системы административно-территориального деления. Действующая Конституция РФ допускает различные варианты построения системы местного самоуправления, поскольку нормативно административно-территориальное деление непосредственно не связано с ней. Вопросы административно-территориального деления даже не упомянуты в Конституции, а потому в соответствии со ст. 73 находятся в исключительном ведении субъектов Федерации. Действовавший до этого административно-территориальный принцип построения системы местного самоуправления практически предполагалось заменить поселенческим. Затем Гражданский кодекс РФ ввел новый термин для обозначения самоуправляющийся единицы, а именно “муниципальное образование”.

В настоящее время российское местное самоуправление находится на пороге важного рубежа в своем развитии.

Во-первых, в декабре 2008 г. отмечено 15-летие действующей Конституции Российской Федерации, заложившей основы новой модели организации местного самоуправления в стране. 15 лет - срок, небольшой в общеисторическом масштабе, но значительный для развития современного нового общественного института. За прошедшее с тех пор время были созданы законодательные основы местного самоуправления (причем принятие федеральных законов в 1995 и 2003 гг. дает почву для сравнительного правового анализа даже в сугубо федеральном разрезе), сформирована его финансово-экономическая база (пусть пока явно недостаточная), накоплен огромный общественно-политический опыт работы муниципальных образований.

Во-вторых, 1 января 2009 г. закончился переходный период реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - Федеральный закон №131-ФЗ), в результате чего все его положения должны вступить в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации (кроме Чечни и Ингушетии).

2009 год знаменует собой новый этап в развитии системы публичной власти в России. В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне - в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования. Неслучайно, ставя в Послании Федеральному Собранию задачи по развитию институтов демократии, повышению уровня и качества народного представительства во власти, Президент России Д.А. Медведев акцентировал те аспекты этой работы, которые непосредственно связаны с низовыми уровнями публичной власти.

Созданные за эти годы (прямо скажем, по указанию «сверху») демократические учреждения должны укорениться во всех социальных слоях. Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, во-вторых, доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению.

Общая направленность проведенной в 2003-2008 гг. муниципальной реформы в принципе соответствовала именно таким задачам.

Ее реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления.

Отход от этой модели предполагал внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта). В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня. То, что эти задачи не удалось реализовать в полном объеме, ни в коем случае нельзя считать провалом реформы. По итогам проведенного исследования можно сделать вывод, что за минувшее пятилетие удалось добиться того, что было достижимо в реальных российских условиях начала нынешнего века.

Заложенная в Федеральном законе №131-ФЗ европейская модель местного самоуправления, столкнувшись с российской реальностью, дала в практическом воплощении набор различных моделей. На реальном воплощении реформы в жизнь и становлении новой системы местного самоуправления, вводимой Федеральным законом №131-ФЗ, сказался целый набор факторов и противоречий.

Концептуальная основа реформы подразумевала автономизацию местного самоуправления от органов государственной власти, что в принципе соответствовало децентрализационному тренду, наблюдающемуся в последние десятилетия в большинстве стран мира.

Однако этот тренд вошел в противоречие с процессами централизации власти в стране. Такая централизация была необходимым процессом, связанным с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти. Однако централизация властной системы потребовала сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации ресурсов влияния на более высоких эшелонах власти (регион, крупный город, сельский район). В регионах ресурсы и властные рычаги оказались по факту сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Местные (прежде всего городские) элиты были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективного управления и включения в процессы модернизации страны, а население практически лишено мотивации активно участвовать в самоуправлении.

Серьезное влияние, создавшее дополнительные проблемы для реализации реформы, оказала сложившаяся культура местного самоуправления, которая во многом была сформирована советской политической традицией. Сохранение традиционного менталитета значительной части населения, региональных и муниципальных руководителей привело к тому, что модель, европейская по форме, дала совершенно иной эффект в реальных российских условиях.

Проблемы четкого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах так и не были решены. В итоге все же появилась (и это важное достижение реформы) двухуровневая система, создался институциональный ограничитель вертикальности власти. Однако появившиеся поселения оказались лишенными реальных ресурсов, вынуждены действовать в условиях явного недостатка финансовых средств, инфраструктурных и кадровых ограничений. То же, только в другом масштабе, можно говорить и о городских округах. Местному самоуправлению приходится бороться со стремлением вышестоящих уровней публичной власти сконцентрировать ресурсы наверху, а ответственность переложить вниз.

Концепция Федерального закона №131-ФЗ тяготела к максимальной унификации правового регулирования в масштабах страны, де-факто оставляя весьма мало места для учета местных особенностей. Необходимость формально четкого разграничения предметов ведения при заведомой не реалистичности его единообразного применения для всех муниципальных образований страны заставляла законодателя принимать нормы с размытыми формулировками. На практике регулирующая роль федерального закона оказалась во многом подменена субъективным усмотрением контролирующих органов. Они предъявляют к муниципальным органам требования, основанные, с одной стороны, на презумпции четкого соблюдения единой федеральной регламентации форм осуществления местного самоуправления, а с другой стороны - на собственном понимании размытых правовых норм, не исключающих двойственного толкования.

Формально Федеральный закон №131-ФЗ устанавливал универсальные правовые нормы и принципы для всех типов муниципальных образований. В реальности же городская проблематика оказалась в тени вопросов организации двухуровневой системы местного самоуправления (преимущественно в сельской местности), тогда как городам, уже имевшим в начале текущего десятилетия сложившиеся системы самоуправления, внимания в законе уделено меньше. Их муниципальный статус был определен по принципу «район + поселение». Демографические (а равно и являющиеся их следствием социально-экономические) процессы носили для форматируемых в 2000-2003 гг. преобразований системы публичной власти скорее фоновый характер.

Таким образом, за рамками внимания внедренного закона оказались не только специфические черты и проблемы городских поселений (например, формирование городских агломераций), а также и более значимые вопросы - оптимизация самоуправления в городах как точках роста и основной ресурсной и кадровой базы модернизационных процессов в стране.

Столь масштабная реформа, тем более проводящаяся в условиях динамично развивающейся экономики, социальных и управленческих практик, заведомо не могла задать незыблемые нормы. Сам по себе процесс корректирования реформы по ходу ее реализации был, очевидно, неизбежен. Однако как масштаб, так и стиль, и содержание поправок, вносившихся в Федеральный закон №131-ФЗ (было принято 36 законов о внесении изменений) вызывали справедливую критику, а порой и упреки законодателям в хаотичности и непродуманности поправок, подыгрывании интересам региональных властей в ущерб муниципалитетам, искажении или сущностном пересмотре принципиальных основ законодательства о местном самоуправлении.

В этой связи необходима дальнейшая - постепенная, последовательная и продуманная - модернизация существующей системы местного самоуправления. Для этого уже сегодня необходимо определение стратегии и тактики последующих действий.

Учитывая обозначенные выше проблемы и тенденции, необходимыми представляются следующие решения и направления действий.

• 1. Пройдя муниципальную реформу, сегодня необходимо четко определить основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В настоящее время уже утверждена в целом Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Целенаправленное движение вперед вызывает потребность в разработке и нормативном закреплении также и концепции новой российской муниципальной политики.
• 2. Важнейшим фактором развития местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований. Сравнительный анализ показывает довольно четкую корреляцию между степенью муниципальной активности жителей и ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории. Пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления муниципалитетов. Действия в этом направлении - первое и главное условие повышения уровня и качества народного представительства во власти.

Поэтому одним из приоритетов должно стать донесение до людей объективных сведений о возможностях местного самоуправления в рамках самых разных коммуникационных площадок - от образовательных учреждений до средств массовой информации. Необходимо подготовить и реализовать комплекс мер по муниципальному просвещению граждан. Только таким путем можно сформировать в обществе подлинную культуру самоуправления.

3. Именно от муниципальной власти напрямую зависят и возможности инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям. Поэтому и местное самоуправление, и муниципальный класс (люди, профессионально занятые в его осуществлении) нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства. Муниципальные элиты должны быть включены в систему принятия решений на федеральном уровне, возможно - через создание муниципальной секции в Государственном Совете России, представленность в Общественных палатах федерального и регионального уровня, усиление роли объединений муниципальных образований и муниципального сообщества.

Необходимо создать максимально благоприятные условия для работы муниципальных органов, в том числе за счет ограничения избыточного государственного контроля их деятельности.

4. Необходим качественно иной подход к дифференциации политики в отношении различных типов муниципальных образований. Муниципальные образования, являющиеся точками роста (прежде всего города), должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории (прежде всего сельские) - гарантии государственной поддержки. Города должны получить большую свободу маневра, в том числе путем предоставления им права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста. Напротив, в неурбанизированных зонах государство в большей степени должно взять на себя ответственность за строительство и работу крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартов оказания услуг и финансового обеспечения.

Одновременно нужно адаптировать законодательство к многообразию условий местного самоуправления, признавая при этом сложившиеся реалии как данность. В этой связи целесообразно открыть дорогу для совершенствования территориальной организации публичной власти на местах, в частности - регламентировать преобразование муниципальных образований одних типов в другие (например, районов в городские округа и наоборот) при четком закреплении возможных случаев и процедур, чтобы исключить возможность злоупотреблений; предоставить регионам возможность отказа от районного звена местного самоуправления, ставшего по факту элементом государственной системы управления, путем создания в районах территориальных органов государственной власти;

5. В части разграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов местного значения. В тех сферах, где компетенция различных уровней публичной власти тесно переплетена, необходимо четко и недвусмысленно определить полномочия органов власти и самоуправления. Кроме того, муниципальные органы должны быть освобождены от участия в решении несвойственных им административных задач без финансовых гарантий со стороны государства. Возложение на муниципальные образования части функций в таких сферах, как предотвращение терроризма, чрезвычайных ситуаций, мобилизационная подготовка, без должного обеспечения и конкретизации создает недопустимые риски снижения уровня безопасности граждан.

Одновременно имеет смысл усилить гибкость в определении вопросов местного значения путем разделения их на обязательный и факультативный списки. В обязательный должны быть включены только базовые вопросы, являющиеся предметом жизнеобеспечения населения всех муниципалитетов соответствующего типа. Некоторые другие вопросы, потребность в решении которых возникает у муниципального сообщества, могут определяться в качестве вопросов местного значения в уставе муниципального образования.

• 6. Движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. Необходимо исключить бессмысленное циркулирование средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы, с последующим возвращением их в тот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов. Следует рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой. Это позволит в перспективе расширить налогооблагаемую базу не только для местных, но также для федерального и региональных бюджетов.
• 7. Обеспечение баланса свободы муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможно без определения институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления (и шире - форм взаимодействия государственных и муниципальных органов) с четким законодательным регулированием процедур запроса государством и предоставления муниципальными образованиями необходимой информации, перечня форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления.

Этим же целям должно послужить и совершенствование механизмов судебной защиты местного самоуправления, в том числе через упорядочение судебной практики и обучение судейского корпуса по вопросам местного самоуправления.

В России дан старт большой реформе местного самоуправления (МСУ). Депутаты Государственной думы приступают к первому чтению законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». И это лишь первый шаг, направленный на системное преобразование самого института МСУ.

Из-за нежелания углубляться в проблему для большинства журналистов и политиков суть законопроекта ограничилась решением «отменить прямые выборы глав некоторых муниципальных образований - районов и городов». Однако механизм, заложенный в документе, гораздо сложнее; он преследует отнюдь не политические, а хозяйственные задачи. Авторы проекта закона считают необходимым максимально приблизить городскую и районную власть к избирателю и его запросам, а также дать регионам возможность эффективнее управлять развитием малых территорий.

Новая повестка дня требует от органов местного самоуправления не только простого исполнения функций по обслуживанию населения, но и большей инициативы, направленной на развитие территорий. Этот тот случай, когда глобальная цель - экономический рост страны - начинается с «малых» инициатив в районе, поселке, городе. Под эти задачи эксперты МСУ ожидают и дальнейших шагов законодателей: бюджетной и налоговой реформ, чтобы наконец наполнить деньгами муниципалитеты; расширения полномочий под обновленную финансовую базу; создания стимулов для развития локальных территорий, межмуниципальных связей, точек роста.

Для продолжения системной реформы МСУ есть все предпосылки. Эта тема стала важнейшим объектом государственной политики еще осенью. Внимание к проблемам «самой близкой к людям власти» президент Владимир Путин привлек в Послании к Федеральному собранию. На ежегодных съездах муниципальных образований он гость нередкий, а поток жалоб муниципалов не иссякает. После осеннего форума терпение президента подошло к концу, и отраслевым экспертам была дана команда фундаментально подойти к проблеме МСУ. И вот результат.

Предсказуемые тирады «о сворачивании демократических процессов в связи с опасением партии “Единая Россия” потерять власть в регионах» дополнились весьма резонными соображениями: последняя реформа МСУ прошла совсем недавно, с 2003 по 2009 год. Так ли велика необходимость нового передела законодательства? Есть все основания полагать, что да. За последние десять лет в основной профильный документ внесли 84 поправки, а это лоскутное одеяло - главный регулятор жизни для сотен тысяч муниципалов. В то же время появились десятки законов в области устройства органов региональной власти, в бюджетной и налоговой сферах, в сфере земельных отношений, которые не только не были никак синхронизированы с системой МСУ, но и просто противоречили базовым принципам ее устройства.

Сегодня местное самоуправление вписано в вертикаль государственной власти, будучи выборным исполнителем государственных функций и лишь в малой степени реализуя запросы населения - своих избирателей. Кстати, в мире больше распространен термин «пирамида власти», основанием которой обычно

Муниципальная реформа - это реформа, которая направлена на изменение системы местного управления в лучшую сторону.

Начало нынешней муниципальной реформе в России было положено вступлением в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который заложил правовые основы следующих основных ее направлений:

• 1. Изменение территориальной организации местного самоуправления, включая новую типологию муниципальных образований, двукратное увеличение их числа и изменение границ, переход к так называемой двухуровневой системе организации.
• 2. Изменение властно-управленческой организации местного самоуправления с определением четкого перечня обязательных органов местного самоуправления и ограниченного набора вариантов организации их системы в муниципальных образованиях разных типов.
• 3. Перераспределение компетенции местного самоуправления и органов государственной власти с установлением полузакрытых перечней вопросов местного значения для каждого типа муниципальных образований.
• 4. Перераспределение собственности (имущественных объектов и комплексов) между государством и местным самоуправлением, а также между муниципальными образованиями разных типов с целью обеспечения решения установленного круга вопросов местного значения.
• 5. Радикальное изменение налогово-финансовой основы местного самоуправления, сократившее число местных налогов до двух и увеличившее долю и формы государственного финансового выравнивания.
• 6. Резкое усиление ответственности местного самоуправления, особенно перед государством.
• 7. Демократизация отношений органов местного самоуправления с населением путем расширения возможностей прямого волеизъявления населения и его участия в решении вопросов местного значения, открытости и прозрачности деятельности местных властей .

Первоочередная задача, которая стояла пред законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", заключалась в том, чтобы устранить некоторые неопределенные аспекты, которые касались разграничения полномочий властей, как местного самоуправления, так и органов государственной власти.

На основании вышедшего закона на территории Российской Федерации была введена единая система, которая отвечала бы за организацию местного самоуправления. Согласно данному закону, на территории Российской Федерации ввелись новые территориальные муниципальные образования такие как, муниципальный район, сельское поселение, городской округ, городское поселение .

В процессе муниципальной реформы условно можно выделить ряд крупных этапов. В ходе первого (1991 - август 1995 года) до принятия Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в т. ч. осуществляется:

слом прежней советской системы Советов, временное функционирование (до осени 1993 года) местных органов власти (Совет - администрация) на основе Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР";

активное использование "указного права" (Указ Президента РФ от 26 октября 1993 года и другие) по прекращению деятельности представительных органов местного самоуправления (Советов) и введения "единоначалия" администрацией;

принятие новой Конституции Российской Федерации, признающей и гарантирующей местное самоуправление, его органов, не входящих "в систему органов государственной власти" (ст.12 Конституции РФ), закрепляющей самоуправление в качестве одной из демократических основ системы управления в России (п.2 ст.3, главы 8 Конституции РФ);

борьба за воссоздание и полноценное функционирование, наряду с местными администрациями, представительных органов самоуправления;

подготовка новых базовых федеральных законодательных актов, организующих и регулирующих деятельность местного самоуправления, и т.д.

В ходе второго этапа (август 1995 года по октябрь 2003 года) в России:

реализуется принятый 28 августа 1995 года Закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации", соответствующий Европейской Хартии местного самоуправления, базирующийся на конституционных принципах и гарантиях местной власти;

получает дальнейшее развитие законодательная база местного самоуправления; вносятся изменения и дополнения в указанный выше закон, в другие законодательные акты, в т. ч., например, в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, Закон об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации, в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР и т.д.; принимаются новые законы: "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" и "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации;

идёт активная работа над законопроектами "Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации" и т.д.;

проводятся выборы в органы местного самоуправления, в т. ч. реализуется Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", содержащий Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах РФ, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан России избирать и быть избранными в эти органы;

в сотрудничестве и борьбе с региональными (республиканскими, краевыми, областными) властями "завоевываются" финансовые, организационные, материальные и иные основы деятельности местных органов самоуправления, их деятельность становится всё более самостоятельной .

В этот период также отрабатывается ряд моделей организации местного самоуправления.

Первая модель предполагает, что глава муниципального образования и представительный орган избираются населением непосредственно. Так же как высшее должностное лицо муниципального образования выступает одновременно и главой местной администрации, представительный орган выполняет функции нормотворчества и контроля. Глава муниципального образования подотчётен представительному органу исключительно в качестве главы местной администрации.

Вторая модель предусматривает, что представительный орган и глава муниципального образования также избираются непосредственно населением. В отличие от первой модели, глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа. Полномочия главы администрации исполняет иное лицо, замещающее эту должность по контракту.

Третья модель - разновидность второй модели. В ней глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава.

В четвёртой модели глава муниципального образования выступает одновременно в трёх лицах: собственно главы - высшего должностного лица муниципального образования, избираемого непосредственно населением; лица, исполняющего полномочия председателя представительного органа; главы местной администрации.

Однако, реализация данных моделей проявила ряд ограничений. К наиболее существенным относятся следующие:

не было установлено чёткой компетенции муниципальных образований ни по уровням местного самоуправления, ни по её содержанию;

органы местного самоуправления произвольно наделялись дополнительными полномочиями в отраслевом законодательстве;

отсутствовало чёткое разграничение полномочий между уровнями публичной власти.

Устранить эти и другие недостатки в работе органов местного самоуправления, в целом муниципальных образований призван третий этап реформы местного самоуправления (октябрь 2003 года по настоящее время), включающий переходный период (2003-2008 годы) и вступление в силу с 1 января 2009 года на всей территории Российской Федерации новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Первоначально планировалось, что переходный период реформирования местного самоуправления, деятельности его органов займёт два года (с 2003 по декабрь 2005), однако жизнь доказала, что это требует в силу ряда причин (в т. ч. финансового характера, отношений собственности и т.д.) больших временных рамок .

В целом, нельзя сказать, чтобы потребность в реформировании местного самоуправления не осознавалась в обществе. Активные дискуссии с привлечением экспертного сообщества, муниципальных лидеров, общественных организаций выявили неудовлетворенность сложившейся системой регулирования в данной сфере. При этом наиболее остро стояли вопросы организации финансирования муниципальных образований, обеспечения хотя бы минимальных гарантий финансовой автономии местного самоуправления.

Тем не менее, вряд ли можно считать, что всеобъемлющие преобразования, предусмотренные муниципальной реформой, имели под собой объективные основы. Требовалась скорее определенная корректировка сложившихся к началу 2000-х годов механизмов функционирования муниципальных образований, а не кардинальная ломка сформировавшейся системы институциональных отношений. Тем не менее, в рамках реформы был выбран иной, радикальный вариант. И объяснение этому нужно искать скорее в области идеологической, чем практической. Фактически в концепции муниципальной реформы нашли отражение не одно, а несколько идеологических подходов.

Во-первых, это политика разграничения полномочий, стремящаяся к четкому разделению непересекающейся компетенции между различными уровнями власти и однозначному определению ответственности того или иного уровня за определенные вопросы. Соответственно, для муниципальных образований разных типов были сформированы перечни вопросов местного значения, в максимальной степени исключающие пересечение и дублирование. Компетенция органов местного самоуправления городских округов включала в себя совокупность вопросов местного значения как муниципальных районов, так и поселений. Существенной переработке подверглись формулировки вопросов местного значения. Основная цель состояла в ликвидации зависимости компетенции органов местного самоуправления от формы собственности на те организации, которые предоставляют услуги в соответствующей сфере. Кроме того, в рамках данной политики был провозглашен принцип: имущество и финансы должны двигаться за полномочиями, муниципальная собственность и доходные источники местных бюджетов должны определяться объемом и характером решаемых ими задач .

Во-вторых, это идеология приближения муниципальной власти к населению. В результате на большей части территории страны были созданы муниципалитеты поселенческого уровня, причем доступность власти должна была обеспечиваться географически - пешая доступность в течение рабочего дня применительно к поселениям и транспортная - применительно к муниципальным районам. Кроме того, были урегулированы механизмы привлечения населения к решению вопросов местного значения, а также контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления через различные формы непосредственной демократии.

В-третьих, это стремление к обеспечению финансовых гарантий органам местного самоуправления. Соответственно, на федеральном уровне были определены местные налоги, а также единые нормативы отчислений от федеральных налогов, закрепляемые за муниципальными образованиями на постоянной основе. Право на закрепление единых нормативов было предоставлено также субъектам Федерации. Для предотвращения негативного влияния федеральных и региональных нефинансируемых мандатов на финансовое состояние муниципальных образований были ужесточены требования к финансированию передаваемых на муниципальный уровень полномочий. Кроме того, были предприняты меры для исключения финансирование муниципальных образований на основе их фактических либо прогнозируемых доходов и расходов. Финансовая помощь должна была выделяться на подушевой основе либо на выравнивание бюджетной обеспеченности .

Наконец, четвертая тенденция, проявившаяся уже на этапе принятия федерального законодательства о муниципальной реформе - это огосударствление института местного самоуправления, его начавшееся встраивание в вертикаль власти. Она проявилась как в большей зарегулированности организации местного самоуправления в целом: вместо обеспечения минимальных требований к формированию и функционированию институтов местного самоуправления, как это было принято ранее, новое законодательство по большинству вопросов либо предлагало единственное решение, либо - закрытый перечень альтернатив; так и в отдельных новациях, включенных в законодательство. В частности, усиливались инструменты ответственности местного самоуправления перед государством. Предусматривалась возможность временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, в том числе введение временной финансовой администрации в случае неплатежеспособности муниципального образования .

Внешне подобная идеологизированность реформы создавала впечатление концептуально стройной, внутренне увязанной системы. Однако совмещаемые в новом законодательстве идеологические подходы не всегда бесконфликтно уживались друг с другом, иногда вступая в прямое противоречие. Так, в законе были предусмотрены различные формы участия населения в решении вопросов местного значения: самообложение, трудовая повинность, что соответствовало идеям самоорганизации населения на поселенческом уровне для обеспечения своей жизнедеятельности. Однако в рамках государственнической логики эти формы были урегулированы настолько жестко, и оказались настолько сложны в администрировании, что их внедрение в соответствии законодательно закрепленным регулированием стало фактически невозможным. В результате на практике они либо вообще не используются, либо применяются вне рамок существующего правового поля .

Одним из базовых противоречий, во многом определивших дальнейшую судьбу реформы, стало противоречие между жестким регулированием территориальных основ местного самоуправления и компетенции муниципальных образований, с одной стороны, и либеральным подходом к финансовым вопросам, направленным на увеличение финансовой автономии муниципалитетов, с другой стороны. Получалось, что государство, своим регулированием однозначно определив территорию и сферу ответственности муниципального образования, и тем самым сведя к минимуму его гибкость в определении собственных доходов и расходов, при этом не брало на себя никаких значимых обязательств по объемам финансирования местных бюджетов, которые, в отличие от механизмов распределения финансовой помощи, фактически не регулировались в законодательстве. В то же время, в условиях усиления государственного регулирования, не мог в полной мере реализоваться и принцип финансовой автономии. Так, не удалось существенно усилить роль местных налогов в доходах муниципальных бюджетов и расширить самостоятельность органов местного самоуправления в их регулировании.

Кроме того, идеологическая жесткость, оторванность от потребностей практики предопределили утопичность ряда ключевых положений нового законодательства. Поэтому уже в текст закона были включены некоторые амортизаторы, смягчающие его базовые положения. Так, наряду с жестким разграничением вопросов местного значения между муниципальными районами и поселениями, была предусмотрена возможность передачи полномочий по решению вопросов местного значения от одного к другому органу местного самоуправления этих муниципальных образований, что позволяет регулировать фактическое распределение обязанностей в каждом конкретном случае в зависимости от местных условий .

Наряду с критерием пешей доступности центра поселения, в законодательстве был также закреплен критерий минимальной численности населения. Поскольку эти подходы в большинстве случаев противоречат друг другу, в ходе проведения территориальных преобразований регионы фактически могли выбирать, на какой из критериев ориентироваться. В целом же необходимо признать, что создаваемая на многих территориях фактически с чистого листа, без учета сложившихся традиций территориальная структура местного самоуправления оказалась одним из наиболее жестких и сложно адаптируемых элементов муниципальной реформы.

Не случайно, как показало дальнейшее развитие ситуации, заложенного в законодательство о местном самоуправлении потенциала адаптивности оказалось явно недостаточно для практической реализации реформы. В дальнейшем эрозия исходной идеологии реформы продолжалась, что, с одной стороны, позволяло приспособить закрепленные в законодательстве механизмы к потребностям практики, но, с другой стороны, уничтожало внутреннюю логику осуществляемых преобразований и во многом обесценивало саму суть проводимых реформ .

Таким образом, подводя итог, необходимо заключить, что ближайшие перспективы развития законодательства о местном самоуправлении и муниципальной реформы в значительной мере связаны с территориальным устройством местного самоуправления, а также с компетенционным статусом органов муниципальной власти, материально-финансовым обеспечением полномочий этих органов, расширением участия в местном самоуправлении его главного субъекта - населения, усилением роли в законодательном регулировании вопросов местной власти субъектов РФ и т.д.

В целом, стоит отметить, что муниципальная реформа - это реформа, которая направлена на изменение системы местного управления в лучшую сторону, первоочередная задача которой заключалась в том, чтобы устранить некоторые неопределенные аспекты, которые касались разграничения полномочий властей, как местного самоуправления, так и органов государственной власти.

При этом, можно сделать вывод о том, что главная цель муниципальной реформы - приблизить власть к населению, упростить механизм предоставления ему муниципальных услуг, сделать их максимально доступными для людей, для чего необходим четко очерченный круг полномочий и их эффективное перераспределение между различными уровнями власти.