Местные органы государственной власти и местного самоуправления. Местное самоуправление как уровень публичной власти

Местное самоуправление – это одна из форм осуществления власти народом. Являясь институтом гражданского общества местное самоуправление выступает как способ формирования публичной власти на местах и одновременно как форма участия граждан в управлении государством.

Местное самоуправление как форма осуществления власти возникла еще в глубокой древности4. В наиболее полной степени местное самоуправление развивается в условиях демократии. Именно при демократическом политическом режиме местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения непосредственно и через своих представителей.

Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных законом, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим в конечном счете устойчивость и демократический характер всей системы властных структур.

Правовую основу местного самоуправления составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, принятые на сходах граждан и местных референдумах решения, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления обладают особой природой. Согласно Конституции Российской Федерации они не входят в систему государственных органов. Взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления основываются на правовых принципах, закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральным

4 Автономов А. С. У истоков гражданского общества и местного самоуправления: Очерки. М., 2002.

законодательством и законодательством субъекта Федерации о местном самоуправлении.

Хотя органы местного самоуправления и не входят в систему государственных органов, но они находятся в системе государственновластных отношений. Будучи организационно отделенными от государственной власти, органы местного самоуправления функционально связаны с ней. Органы государственной власти создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. Государство устанавливает общие правовые принципы организации и деятельности местного самоуправления, разграничив предметы ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления.

К полномочиям федеральных органов государственной власти относится определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Перечень вопросов по совместному ведению – это вопросы, которые требуют единства правового регулирования на всей территории страны и могут привести к нарушению экономического либо политического пространства страны.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления наделены объемом собственных полномочий, которые очерчены рамками права. Свои полномочия они осуществляют самостоятельно, по своему усмотрению в пределах полномочий, установленных законом. Собственные полномочия – это их собственная политическая ответственность перед избирателями, перед гражданами.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом. Основания и порядок решения вопросов об ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением определяются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством о местном самоуправлении.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, конституции (устава) субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также ненадлежащего исполнения отдельных государственных полномочий.

Органы государственной власти могут делегировать определенные вопросы (часть своих полномочий) органам местного самоуправления. Уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных государственных полномочий. Вопрос ответственности за выполнение соответствующих делегированных функций решается в каждом конкретном случае отдельно.

По своей природе в федеративном государстве муниципалитеты в различных субъектах Федерации имеют свои особенности, связанные с историческими и иными местными традициями. Структура, принципы образования и деятельности муниципальных образований устанавливаются федеральным законодательством. А законодательство субъекта Федерации более подробно регулирует порядок образования и деятельности органов местного самоуправления.

Субъекты Федерации самостоятельно решают вопросы о способах формирования органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления избираются всем населением непосредственно или же органы местного самоуправления формируются за счет выборных должностных лиц малых городов и поселков, которые входят в состав района.

Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления строятся следующим образом: во-первых, органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность в строго установленных законом пределах их компетенции; во-вторых, контроль за законностью решений органов местного самоуправления осуществляется органами судебной власти и органами прокуратуры; в-третьих, в соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться некоторыми государственными полномочиями.

Деятельность органов местного самоуправления по реализации делегированных им государственных полномочий подконтрольна органам государственной власти. Органы государственной власти в этом случае осуществляют прямой контроль за целесообразностью принимаемых органами местного самоуправления решений.

Законодательство о местном самоуправлении четко закрепляет полномочия органов местного самоуправления, порядок их формирования, их ответственность и способы обеспечения их ресурсов.

Функции местного самоуправления, которые необходимы для обеспечения жизнедеятельности населенных пунктов, это – жилищнокоммунальное хозяйство, благоустройство территорий, организация электро-,

тепло-, газо-, водоснабжения жителей, организация транспортного обслуживания населения, охрана общественного порядка, организация и содержание образовательных учреждений для предоставления дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, организация и содержание медицинских учреждений для оказания скорой медицинской помощи и другие вопросы местного значения.

Формами осуществления населением местного самоуправления являются местный референдум и муниципальные выборы. Для непосредственного решения населением вопросов местного значения может проводиться местный референдум. Муниципальные выборы проводятся с целью избрания выборных лиц местного самоуправления на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

К органам местного самоуправления относятся: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие), избирательная комиссия муниципального образования, иные коллегиальные и единоличные органы местного самоуправления, избираемые населением и (или) формируемые представительным органом муниципального образования, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции принимают муниципальные нормативные правовые акты по вопросам местного значения. Система муниципальных правовых актов включает в себя:

а) устав муниципального образования;

б) оформленные в виде актов решения, принятые на местном

референдуме, решения, принятые на сходе граждан, решения представительного органа муниципального образования;

в) распоряжения и приказы главы муниципального образования, распоряжения и приказы главы местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде актов решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество и средства местных бюджетов.

Вопросы для самопроверки

1. Что такое государственный аппарат? 2. Основные правовые принципы организации и деятельности органов государственной власти.

3. В чем особенность государственной службы в Российской Федерации?

4. Место и роль органов законодательной власти в государственном аппарате.

5. Судебная власть в системе государственных органов. 6. Система исполнительных органов в Российской Федерации. 7. Назовите функции контрольно-надзорных органов. 8. Назовите принципы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Еще по теме 4.4. Органы государственной власти и местное самоуправление:

1. § 8. Местные органы государственной власти и местное самоуправление
2. § 9. Местные органы государственной власти, государственного управления и общественного самоуправления
3. 4.5. Арбитражный суд и иные органы государственной власти, органы местного самоуправления
4. Вопрос 6. Органы государственной власти и местного самоуправления
5. Правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации А. А. Заматаев, начальник юридического отдела Управления по вопросам местного самоуправления Администрации Президента Российской Федерации
6. 4. Прокурор, государственные органы и органы местного самоуправления в исполнительном производстве
7. Глава вторая РЕГИОНАЛЬНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
8. Глава 1 4 ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО КОЛЛЕКТИВА: ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ
9. 16.2. Процессуальные особенности рассмотрения и разрешения дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
10. 5.3.4. Дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
11. § 3. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
12. § 4. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
13. 3. ОСПАРИВАНИЕ РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ, ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
14. ГЛАВА 36 Законодательные функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления
15. 16.3. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право -

Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В круг вопросов местного значения входят те, что затрагивают проблемы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Иными словами, круг дел, решение которых способствует установлению на территории данного муниципального образования условий для нормальной жизни жителей. Проблемы, с которыми Вы сталкиваетесь каждый день: незапланированное отключение горячей и холодной воды, незакрытый люк перед подъездом дома, отсутствие детской площадки, трещина в стене дома, горы мусора на улице - все эти и многие другие каждодневные вопросы решаются на уровне местного самоуправления. Обычно, перечень вопросов местного значения приводится в Уставе муниципального образования.

Полномочия местного самоуправления включают вопросы, не отнесенные к компетенции государственных органов. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Это означает, что по предметам своего ведения органы местного самоуправления уполномочены принимать решения самостоятельно без оглядки на губернатора (главы субъекта РФ).

2. Что такое муниципальное образование?

В состав Российской Федерации входят субъекты РФ: республики, края, области, города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург, автономная область и автономные округа. Местное самоуправление осуществляется на территории отдельного поселения городского, сельского несколько поселений, объединенных общей территорией, части поселения. Таким образом, вертикаль власти в России включает в себя три ступени: федеральную, субъекта РФ и местную. Однако надо учитывать, что на уровне федерации и субъекта РФ осуществляется власть государственная , а на уровне муниципального образования - местная . Здесь есть принципиальное различие. Обязательным атрибутами муниципального образования являются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

3. Что такое Устав муниципального образования? Где можно ознакомиться с текстом Устава?

Устав - это местная Конституция, важнейшее условие создания и функционирования муниципального образования. Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. А принимают его представительные органы местного самоуправления или население непосредственно.

С Уставом муниципального образования можно ознакомиться в любой городской или районной библиотеке, представительном органе местного самоуправления (Городском Совете, районном Совете). А ознакомиться с ним просто необходимо, если Вам небезразличны Ваши права и свободы.

4. Что такое органы местного самоуправления?

Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения (см. п. 1) Они не входят в систему органов государственной власти.

Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Так, в городе Пионерском представительный орган местного самоуправления - городской Совет, возглавляемый главой местного самоуправления (мэром) и состоящий из 9 депутатов, в муниципальном образовании «Гурьевский район» - районный Совет депутатов, в который входит 19 депутатов.

5. Для чего дано право на местное самоуправление и как его можно реализовать?

Конституцией РФ в статьей 3 установлено, что единственным источников власти является многонациональный народ России. Эту власть народ может осуществлять непосредственно, либо через органы государственной власти или органы местного самоуправления. То есть, если народ наделен властными полномочиями, то их непременно нужно реализовывать, если, конечно, народ заинтересован в том, чтобы его права неукоснительно соблюдались на всех уровнях.

В законодательстве Российской Федерации выделяются два способа реализации права граждан на местное самоуправление.

Первый - охватывает формы прямого волеизъявления, к которым относятся:

Участие в выборах органов местного самоуправления и должностных лиц - главы администрации, мэра;

Участие граждан в местных референдумах;

Участие граждан в собраниях (сходах) граждан;

Обращение граждан в органы местного самоуправления;

Самоорганизация граждан путем использования форм территориального общественного самоуправления;

Иные формы, предусмотренные законами Калининградской области (народная правотворческая инициатива, митинги, опросы граждан и др.).

Второй способ реализации права граждан на местное самоуправление - это опосредованное участие - через выборные и иные органы местного самоуправления. Эти органы обязаны учитывать общественное мнение, обобщать предложения и жалобы граждан, давать ответы на обращения граждан, проводить встречи с общественностью, выступать с отчетами. Если органы местного самоуправления игнорируют эти обязанности, то может быть поставлен вопрос об утрате доверия депутатам, главе администрации (мэру), об отзыве, об административной, дисциплинарной ответственности.

6. Зачем нужны представительные органы местного самоуправления, и что они делают?

Если не вдаваться в юридические подробности, то предназначение представительного органа можно охарактеризовать таким образом: он реализует законодательную инициативу и принимает решения по важным для каждого жителя поселения вопросам местного значения. Решения этого органа обязательны для исполнения на территории всего муниципального образования. Более того, представительный орган осуществляет контроль за деятельностью иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Именно представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы, а также льготы по ним.

7. Кто такой глава муниципального образования?

Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

В Калининградской области в каждом из 22 муниципальных образований такая должность установлена. Наименование и компетенция глав муниципальных образований устанавливаются уставами.

Так, в городе Пионерском, это -глава местного самоуправления - мэр; в Гурьевском районе - глава района. В уставах этих муниципальных образований записано, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом местного самоуправления, он возглавляет местный исполнительный орган и осуществляет контроль за реализацией принятых представительным органом решений.

8. Какие вопросы решает глава местного самоуправления?

Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Глава оказывает содействие представительному органу, предоставляет информационную помощь депутатам местного представительного органа. Более того, глава наделен законодательной инициативой. Он подписывает решения представительного органа. Глава осуществляет разработку программ и планов развития города или района, а также проектов местного бюджета. Он также осуществляет представительские функции в отношениях с государственными органами, органами местного самоуправления других муниципальных образований, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями, в том числе и зарубежными.

Глава местного самоуправления города Пионерского осуществляет полномочия городского Совета в случае досрочного прекращения деятельности Совета до первого заседания вновь избранного городского Совета.

Глава местного самоуправления города Пионерского имеет право отлагательного вето на решения городского Совета в течение 15 дней с момента принятия решения. Вето может быть преодолено 2/3 голосов избранного состава депутатов городского Совета.

Глава Гурьевского района согласно Уставу обладает широкими полномочиями по отношению к районному Совету депутатов.

Надо отметить, что должность главы муниципального образования - одна из ключевых в системе местного самоуправления. В период реформы местного самоуправления необходим авторитетный выборный руководитель, который мог бы объединить и возглавить деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

9. Можете ли Вы контролировать работу представительного и исполнительного органов местного самоуправления?

В соответствии с законодательством, органы местного самоуправления подотчетны населению муниципального образования. Население наделяется правом отозвать депутата представительного органа или выразить недоверие главе образования. Эти процедуры регулируются законами Калининградской области об отзыве депутатов представительного органа и главы муниципального образования. В этих случаях полномочия депутата и главы прекращаются досрочно.

Статья 12 Конституции РФ закрепляет, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление - это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ, самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Принцип разграничения государственной власти и местного самоуправления имеет следующие основные характеристики:

1) правовая природа местного самоуправления. Конституция РФ говорит о признании местного самоуправления, а не о его установлении;

2) местное самоуправление - форма осуществления власти народа. В отличие от государственной власти, субъектом которой выступает весь народ, субъектом власти в местном самоуправлении является население муниципального образования;

3) местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции РФ);

4) отграничение системы органов государственной власти и органов местного самоуправления. Конституция РФ закрепляет, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Полномочия местного самоуправления ограничены сферой местных бюджетов, управления муниципальной собственностью, строительства, жилищного хозяйства, коммунального, бытового и торгового обслуживания населения, транспорта и связи, социальной защиты населения, охраны общественного порядка;

5) самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий означает, что, осуществляя свои права, они не подотчетны органам государственной власти, не подчиняются им;

6) между системой государственной власти и местным самоуправлением существует тесная связь. Во-первых, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с обязательной передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ), и, во-вторых, государство санкционирует (возводит в ранг источников права) акты органов местного самоуправления, принятые в пределах их предметов ведения.

Тема 5. Власть народа и механизм ее осуществления в России

1. Понятие референдума.

2. Виды референдумов.

3. Стадии референдума.

Понятие референдума

Референдум - это форма непосредственного волеизъявления граждан, выражающаяся в голосовании по наиболее значимым вопросам общегосударственного, регионального или местного масштаба.

Основными признаками референдума являются:

1) референдум - это форма непосредственного осуществления народом своей власти, позволяющая выявлять волю народа в своем «чистом» виде, не опосредованном представительством депутатов;

3) законопроекты, принятые на референдуме, как правило, могут изменяться (отменяться) только путем принятия нового решения на референдум;

4) решение, принятое на референдуме, не нуждается в утверждении каким-либо другим органом и вступает в силу, как правило, с момента официального опубликования результатов референдума.

Виды референдумов

Классификация референдумов осуществляется по разным основаниям.

В зависимости от предмета референдума - выносимого на него вопроса выделяются конституционный, законодательный, международно-правовой и административный референдумы. Предметом конституционного референдума является внесение изменений в конституцию либо принятие нового проекта конституции. Предметом законодательного референдума является принятие законопроекта, внесение изменений или отмена действующих законов. Международно–правовой референдум проводится для решения вопросов, возникающих в межгосударственных отношениях. Предметом такого референдума может быть вступление в международные организации, ратификация или денонсация международных договоров, решение вопросов о международно-правовой судьбе территории. Административный референдум проводится по вопросам, не связанным с принятием, изменением или отменой нормативно-правовых актов. Предметом административного референдума может быть изменение административно-территориального деления, досрочного прекращения полномочий должностных лиц, вопросы местного значения (строительство сооружений, прокладка дорог и т. п.). Российское законодательство допускает проведение всех приведенных видов референдума.

По характеру юридической силы решения, принятого на референдуме, различают консультативный и императивный (обязательный) референдумы. Консультативный референдум проводится для выяснения мнения населения по каким-либо вопросам, окончательное решение по которым принимает орган, инициирующий проведение референдума. Решение, принятое на консультативном референдуме, не имеет обязательной силы. Решения императивного референдума обязательны для исполнения всеми органами и лицами на территории, в рамках которой они были приняты. Такие решения не нуждаются в дополнительном утверждении и обычно могут быть изменены (отменены) только таким же референдумным путем. Законодательство Российской Федерации предусматривает проведение только императивного референдума.

Референдумы в зависимости от условий, необходимых для их проведения, делятся на обязательные и факультативные. Обязательный референдум проводится в связи с необходимостью, установленной законом, и является одним из способов принятия какого-либо государственного решения. Российское законодательство не содержит положений об обязательном проведении референдума, но предоставляет право субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в своих правовых актах отразить вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум.

По территориальной сфере референдумы делятся на общегосударственные, региональные и местные.

Конституция РФ наиболее обще регулирует вопросы, связанные с референдумом. В ст. 3 закрепляется, что референдум наряду с выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Статья 32 Конституции РФ закрепляет право граждан на участие в референдуме как один из компонентов более общего права граждан непосредственно участвовать в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32). Конституция РФ разграничивает предметы ведения Федерации и ее субъектов в части регулирования и защиты прав и свобод человека, к которым относится и право на участие в референдуме. Регулирование этого права находится в ведении Российской Федерации, а защита - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

На референдум Российской Федерации не могут выноситься вопросы:

1) изменения статуса субъектов Российской Федерации;

2) досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а равно о проведении досрочных выборов Президента РФ, Государственной Думы или досрочного формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования);

3) принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства;

4) введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты;

5) принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

6) амнистии и помилования.

Референдум Российской Федерации не может проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории Российской Федерации, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Повторный референдум Российской Федерации не проводится в течение года после официального опубликования результатов референдума Российской Федерации с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса.

Стадии референдума

Процесс подготовки и проведения референдума Российской Федерации (референдумный процесс) включает несколько стадий:

1) выдвижение инициативы проведения референдума и сбор подписей в ее поддержку;

2) назначение референдума;

3) образование участков референдума, формирование комиссий референдума, составление списков участников референдума;

4) проведение агитации;

6) вступление в силу решения, принятого на референдуме.

Субъектами права инициативы проведения референдума Российской Федерации являются:

1) не менее двух миллионов граждан Российской Федерации, имеющих право участвовать в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами Российской Федерации проживают не более 10 процентов из них;

2) Конституционное Собрание в случае, если оно примет решение вынести разработанный им проект новой Конституции РФ на всенародное голосование.

Следующей стадией референдумного процесса является назначение референдума Российской Федерации. Правом назначения референдума Российской Федерации обладает только Президент РФ. В течение 10 дней после поступления ему из ЦИК Российской Федерации документов Президент РФ направляет их с соответствующим запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, который проверяет соблюдение требований, предусмотренных Конституцией РФ, и в течение месяца направляет Президенту РФ соответствующее решение. В случае положительного решения Конституционного Суда Президент РФ назначает референдум в течение 15 дней после поступления к нему решения Конституционного Суда, а в случае отрицательного решения - референдумный процесс прекращается.

Президент РФ издает указ о назначении референдума, в котором определяет дату его проведения. Голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования указа.

Следующим этапом подготовки референдума является образование участков референдума, комиссий по проведению референдума Российской Федерации и составление списков участников референдума.

Списки граждан, имеющих право участвовать в референдуме, составляются соответствующими участковыми комиссиями на основании сведений, представляемых главами местных администраций. Основанием для включения гражданина в список по конкретному участку референдума является факт его проживания на территории данного участка референдума. Гражданин может быть включен в список только на одном участке референдума. Списки граждан представляются для всеобщего ознакомления не позднее чем за 30 дней до дня голосования, после чего граждане могут обращаться с заявлениями о не включении в список, о любой ошибке или неточности в списке.

После принятия решения о назначении референдума Российской Федерации граждане Российской Федерации, а также общественные объединения вправе в любых допускаемых законом формах и законными методами беспрепятственно вести агитацию:

1) за или против проведения референдума Российской Федерации;

2) за или против участия в референдуме Российской Федерации;

3) за или против законопроекта, действующего закона или иного вопроса, выносимого на референдум Российской Федерации.

Агитация заканчивается в ноль часов по местному времени накануне дня, предшествующего дню голосования.

Голосование по законопроекту (закону) или иному вопросу, вынесенному на референдум Российской Федерации, производится с 8 до 20 часов по местному времени в помещениях участковых комиссий по проведению референдума.

Референдум признается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, обладающих правом на участие в референдуме Российской Федерации. Решение, которое выносилось на референдум, считается принятым, если за него в целом по Российской Федерации проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. Если на референдум выносились альтернативные варианты вопросов и ни один из указанных вариантов не получил необходимого числа голосов, то все варианты считаются отклоненными.

Решение, принятое на общероссийском референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Оно действует на всей территории Российской Федерации и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации.

Осуществление власти на местном уровне, понимаемое как решение местных вопросов, предполагает наличие постоянно действующих органов местного самоуправления, формирующихся на основе демократических процедур и находящихся под контролем населения. Это и есть один из способов осуществления народом принадлежащей ему власти в Российской Федерации.

Базовой нормой Конституции, закрепляющей народовластие в современной России, является ст. 12, в которой местное самоуправление признается как одна из основ конституционного строя и гарантируется государством. Некоторые исследователи оценивают данную норму как свидетельство «осознания» государством «социальной ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти, реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства и ряда других основных прав, позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению Федерации как целого» .

Однако в литературе существует и другая точка зрения: ее суть заключается в том, что природа самоуправления до сих пор неясна, поскольку, согласно ст. 12, «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», и таким образом, конституционная формула статуса местного самоуправления содержит в себе серьезное противоречие, являющееся следствием неадекватного юридического отражения его политической природы.

В этой связи следует согласиться с точкой зрения, утверждающей, что местное самоуправление - это особый социально-политический феномен, одна из разновидностей публичной власти, наряду с государственной и общественной.

И Конституция, и федеральное законодательство последовательно определили сферу деятельности органов местного самоуправления и установили механизмы их взаимоотношений с органами государственной власти. Эти механизмы не предполагают (в обычных ситуациях) ни подчиненного положения органов местного самоуправления по отношению к органам государственной власти, ни возможностей административного воздействия со стороны органов государственной власти на органы местного самоуправления, ни даже (в обычных ситуациях) возможностей вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления. Все это прямо указывает на то, что органы местного самоуправления являются самостоятельной частью аппарата публичной власти, достаточно тесно связанной (в связи с публично-правовым характером реализуемых полномочий) с системой органов государственной власти, но в то же время юридически отделенной от них.

В конституционно-правовой теории сегодня существуют различные мнения по поводу соотношения понятий «политическая власть», «публичная власть», «государственная» и « местная власть». Во многом эти мнения являются отражением прежних советских доктрин, когда государственная власть связывалась с политической властью - властью над обществом, властью, отражающей классовый характер общественных отношений. Термин «публичная власть» практически не использовался в советское время. Государственная власть отождествлялась с политической, публичной, суверенной, официальной, принудительной властью в обществе. В реальности государственная власть рассматривалась как единая политическая власть всего народа. Другой политической власти в государстве быть не могло .

Считалось, что в каждом негосударственном объединении существует своего рода внутриорганизационная власть: внутрипартийная, профсоюзная, комсомольская, внутриколхозная и т.д. За рамки процесса властвования выводилась коммунистическая партия. Постулировалось, что она не участвует в процессе властвования, но ее руководящая деятельность является стержнем власти. При этом ее организаторская работа никоим образом не могла быть отождествлена с властвованием.

В реальности же именно партия осуществляла весь процесс властвования в специфических, как правило, неправовых формах директивного руководства и управления как государственными органами, так и структурами гражданского общества.

Доктрина местного самоуправления основывалась в этот период на марксистско-ленинской концепции общенародного государства и связывалась не столько с децентрализацией и «коммунальным устройством», сколько с организацией государственной власти и управления в масштабе всего общества. Выделялись следующие основные признаки самоуправления:

• а) самоуправление есть наивысшая форма демократического управления в обществе, отражающая высокий уровень производства, организации труда, дисциплины и сознания граждан;
• б) самоуправление означает производность общественных установлений от волеизъявления народа, всеобщее участие всех граждан в управлении;
• в) общие функции управления приобретают деловой характер, происходит переход от управления лицами к управлению вещами и производственными процессами в смысле перехода к общественному регулированию;
• г) доступность функций управления всем гражданам, выполняющим их бесплатно, на общественных началах, по отбытии «урока» производительной работы;
• д) использование социальных норм - саморегуляторов, выражающих осознанное отношение людей к соблюдению принятых правил общежития .

Очевидно, что указанные признаки характеризуют теоретическую концепцию народного самоуправления. Некоторые из них сейчас полностью показали свою утопичность. Тем не менее, элементы идеи общественного самоуправления, заключенные в ряде этих признаков, содержатся и в современных теоретических работах о местном самоуправлении.

Система публичной власти, складывающаяся в России на основе установлений Конституции РФ 1993 г., выглядит следующим образом (представляет собой триаду):

• 1) субъекты публичной власти;
• 2) объекты публичной власти;
• 3) механизм реализации публичной власти.

В рамках этого подхода выделяются основные субъекты народовластия в Российской Федерации:

• 1) российский народ;
• 2) электорат (избирательный корпус);
• 3) государство и его органы;
• 4) муниципальные образования и органы местного самоуправления; 5) граждане (в личном качестве);
• 6) группы избирателей;
• 7) общественные объединения.

Соответственно, под публичной властью понимается всякая политическая власть, осуществляемая гражданами в коллективных формах. В свою очередь, политическая власть - это полномочия и деятельность по управлению обществом и государством. Политическая власть в значительной степени является государственной властью, т.е. властью, которая обеспечивает управление делами государства и общества через систему государственных органов с участием в этом процессе негосударственных организаций, использующих те или иные средства влияния на государственные органы, а через них - на управление государством и обществом в целом.

Формами реализации публичной власти являются:

• ? непосредственная власть народа, реализуемая через институты прямой демократии - выборы, референдумы, собрания граждан и в других публичных формах;
• ? государственная власть, которая в отличие от иных форм публичной власти обеспечивается монополией возможного принуждения;
• ? местная власть - власть муниципальных (территориальных) сообществ, основанная на конституционном праве граждан на местное самоуправление;
• ? корпоративная власть - власть общественных объединений .

Политическая и публичная власть имеют ряд общих черт. Оба вида власти имеют общий источник в лице многонационального российского народа. Они используют для достижения поставленных целей основополагающие принципы и методы демократии. Для них характерно их фактическое слияние на местном уровне в лице органов местного самоуправления.

Однако между ними существуют и серьезные различия. В частности, признаком публичной власти в отличие от политической власти является непосредственное управление делами общества и государства, право принятия общеобязательных решений и в случае необходимости применения методов принуждения. Следствием этих различий являются неравные возможности для реализации воли их субъектов.

Обе ветви власти существуют в рамках определенной территории (территория государства в целом, субъекта РФ, муниципального образования) по отношению ко всем находящимся на ней лицам. Территория является непременным условием организации и функционирования публичной власти, ее физической основой и пределами.

В то же время территория местного сообщества есть государственная территория, местные жители являются гражданами государства, а муниципальные образования в целом создаются в обязательном порядке: от права на местное самоуправление нельзя отказаться; нельзя и отказать в праве на местное самоуправление.

В обществе местное самоуправление является тем звеном государственно-административных отношений, которое обеспечивает исполнение государственных решений в интересах местного населения. Одновременно местное самоуправление - это автономная деятельность самоорганизующегося населения. Поэтому не менее важный признак муниципалитетов как органов местного самоуправления - относительно децентрализованный характер их организации, причем широкие начала муниципальной демократии существуют не в противовес государству, а являются его продолжением в территориальных общностях.

При обосновании негосударственного характера органов самоуправления приводятся обычно такие аргументы. В системе органов местного самоуправления отсутствует строгая иерархия и соподчиненность. В отличие от органов государственной власти органы местного самоуправления действуют не от имени государства, а от имени местного сообщества.

Содержание муниципальной власти составляет решение вопросов местного значения, под которыми понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Содержание государственной власти составляют вопросы государственного значения, которые закреплены в Конституции РФ. При этом вопросы местного значения решаются с учетом особенностей развития своей территории. Некоторые ученые в этой связи отмечают, что разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправления, а специфику их функций.

Органы местного самоуправления являются уровнем власти, наиболее приближенным к населению. Они обладают более тесной связью с населением, чем федеральные органы. На муниципальном уровне гораздо большее значение имеют формы непосредственного участия населения. У органов местного самоуправления практически отсутствуют политические функции.

Кроме того, органы местного самоуправления не могут самостоятельно определять круг своих полномочий: в отличие от государства как такового местное сообщество не обладает суверенитетом.

Подытоживая вышесказанное, следует констатировать, что муниципальная власть - это система властеотношений, реализующая функции местного самоуправления и основанная на аппарате принуждения. Муниципальная власть является разновидностью не только социальной, но и публичной власти (власти над обществом), действует в пределах муниципального образования, реализуется от имени местного сообщества органами местного самоуправления и основана на нормах права.

самоуправление община муниципальный

Правовая модель российского местного самоуправления имеет свои особенности, причём эта модель далеко не в полной мере реализуется на практике и, не будучи последовательно конструктивной и логически выдержанной, не может быть отнесена ни к одной из известных западных моделей местного самоуправления, хотя и имеет отдельные черты некоторых из них.

В первом варианте президентского проекта Конституции 1993 года говорилось, что местное самоуправление отделено от государственной власти и действует независимо и самостоятельно, то есть местное самоуправление должно было быть освобождено от каких бы то ни было государственных функций. Но в этом случае местное самоуправление действовало бы по собственным внутренним законам, имея свою изначально определённую, сферу деятельности.

При всём демократическом значении самостоятельности местного самоуправления, эта самостоятельность не может быть абсолютной, поскольку местное самоуправление существует и действует в рамках единого государства, в системе отношений публичной власти.

В самом деле, статус местного самоуправления и его органов определяется актами органов государственной власти - федеральных и субъектов Федерации. Права, которыми закон наделяет органы местного самоуправления, являются одновременно и их обязанностями. Поэтому они должны точно и последовательно выполняться. Правда, ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил правило, по которому муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не относимые к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Однако противореча себе, этот закон, с другой стороны, неоднократно подчёркивает, что местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, другими федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции обязательны. Как и решения органов государственной власти, действия органов местного самоуправления защищаются судебными органами - органами государственной власти. Органы государственной власти при определённых условиях могут распустить представительные органы местного самоуправления.

Всё это привело к замене первоначальной формулы проекта Конституции РФ об отделении местного самоуправления от государственной власти на другую - о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это значит, что местное самоуправление отделено от государственной власти лишь организационно. Агенты государственной власти могут действовать рядом с местным самоуправлением, но не "внутри" его. Органы местного самоуправления не могут назначаться или утверждаться "сверху". Решения органов местного самоуправления не должны согласовываться с какими-либо государственными инстанциями. Вмешиваться в решение этих дел государственным инстанциям не позволено. Недопустимы прямые указания органам местного самоуправления со стороны государственных органов исполнительной власти, в противном случае должна наступать ответственность за нарушение Конституции РФ.

Всё это, однако, не означает функциональной отделённости местного самоуправления от государственной власти. Они действуют в рамках обще-государственной политики, участвуют в осуществлении различных государственных программ, включены в общую правовую систему государства - подчиняются требованиям гражданского, уголовного кодексов, кодексу об административных правонарушениях, соблюдают политические и социально-экономические права граждан и т.д.

Статус органов местного самоуправления можно определить как статус органов власти. Это власть, отличающаяся от государственной власти, поскольку она осуществляется органами, не входящими в систему органов государственной власти, то есть органами, состоящими из лиц, на состав которых государство не имеет влияния. Но это публичная власть, решениям которой подчиняется население соответствующих муниципальных образований. Называть её просто местной властью, как это делается в законах ряда субъектов Федерации, недостаточно. Местная власть может быть и государственной. Однако недостаточно останавливаться и на определении её только как публичной власти. В постановлениях Конституционного Суда для определения власти местного самоуправления используется термин "муниципальная власть", как особая публичная власть. И это, пожалуй, вполне адекватное определение власти местного самоуправления.

При этом нельзя не заметить, что отношения государственной власти к власти местного самоуправления не стоит представлять как идеально налаженные, не имеющие никаких проблем и осложнений.

На федеральном уровне принимались различные программы государственной поддержки местного самоуправления, начиная с 1993 года. На уровне субъектов Федерации разрабатываются свои программы государственной поддержки развития местного самоуправления. Выполнение их всех может существенно продвинуть вперёд дело развития в России важнейшего демократического института.