Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов представляет собой сложную и многопла­новую проблему. Решение ее сопряжено с регулированием вза­имоотношений человека и природы, подчинением их определен­ной системе законоположений, инструкций и правил. В нашей стране такая система установлена в законодательном поряд­ке.

Правовая охрана природы представляет собой сово­купность установленных государством правовых норм и воз­никающих в результате их реализации правоотношений, на­правленных на выполнение мероприятий по сохранению есте­ственной среды, рациональному использованию природных ре­сурсов, оздоровлению окружающей человека жизненной среды в интересах настоящего и будущих поколений. Это система госу­дарственных мероприятий, закрепленных в праве и направлен­ных на сохранение, восстановление и улучшение благоприятных условий, необходимых для жизни людей и развития материаль­ного производства.

В систему правовой охраны природы России входят четыре группы юридических мероприятий:

Правовое регулирование отношений по использованию, со­
хранению и возобновлению природных ресурсов.

Организация воспитания и обучения кадров, финансиро­вание и материально-техническое обеспечение природоохранных
действий.

Государственный и общественный контроль за выполне­нием требований охраны природы.

Юридическая ответственность правонарушителей.

В соответствии с экологическим законодательством объек­том правовой охраны выступает природная среда - объектив­ная, существующая вне человека и независимо от его сознания реальность, служащая местом обитания, условием и средством его существования.

Имеется большое количество законоположений, определяю­щих правовое регулирование природоохранных отношений. Со­вокупность природоохранных норм и правовых актов, объеди­ненных общностью объекта, предметов, принципов и целей пра­вовой охраны, в России образует природоохранное (экологиче­ское) законодательство.

Источниками экологического права признаются норматив­но-правовые акты, в которых содержатся правовые нормы, ре­гулирующие экологические отношения. К ним относятся зако­ны, указы, постановления и распоряжения, нормативные акты министерств и ведомств, законы и нормативно-правовые акты субъектов Федерации. Наконец, в числе источников экологиче­ского права большое место занимают международно-правовые акты, регулирующие внутренние экологические отношения на основе примата международного права.

Историю развития экологического законодательства России определили два обстоятельства. Возникнув в 1917-1918 гг. как российское законодательство, оно длительное время развивалось в составе законодательства СССР и было лишено своей самосто­ятельности и оригинальности. Еще в 80-х гг. экологическое за­конодательство развивалось в рамках земельного законодатель­ства.

Следует выделить основные шесть периодов экологиче­ского законодательства:

1918-1922 гг. - возникновение и становление законода­тельных актов об охране и использовании природных ресур­сов

1922-1957 гг. - активное развитие союзного законодатель­ства природоресурсного направления;

1953-1963 гг. - принятие во всех республиках бывшего СССР законов об охране природы (например, закон РСФСР об охране природы был принят в I960 г.);

1968-1980 гг. - проведение кодификации союзного и рес­публиканского законодательства о земле, недрах, водах, лесах, животном мире, атмосферном воздухе. Принятие по этим объ­ектам соответствующих Основ законодательства Союза ССР и союзных республик, кодексов в союзных республиках;

1985-1990 гг. - попытка перестроить общественные отно­шения в охране природы и рациональном использовании при­родных ресурсов, разработать закон об охране природы в СССР и создать специальные органы управления в СССР и республи­ках;

С 1991 г. и до настоящего времени - суверенизация России, распад Союза ССР, пересмотр законодательства Российской Фе­дерации, в том числе экологического, принятие Закона об охра­не окружающей природной среды (1991 г.), Земельного кодекса (1991 г.), Закона РФ о недрах (1992 г.), Основ лесного законода­тельства (1993 г.) и других актов экологического направления.

Новая кодификация экологического законодательства проходила на основе преемственности законотворчества, с уче­том недостатков прежней системы правового регулирования: на­пример, резко сократилось число порученческих норм, которыми были наполнены нормы Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, недрах, водах, лесах, законы о жи­вотном мире и атмосферном воздухе. Значительно сократилась декларативная часть принимаемых законов, усилилась детали­зация законодательного материала.

Один из пороков прежней системы экологического законода­тельства состоял в ее ведомственности. Законы определяли лишь общие положения, а относительно деталей регулирования ссы­лались на действующие нормативные акты правительства, ми­нистерств, ведомств. В новом экологическом законодательстве этот диктат подзаконных актов правительства и ведомственных учреждений практически отсутствует.

В результате последней кодификации окончательно сложи­лась система экологического законодательства, в основе кото­рой находятся три основополагающих нормативных акта: Декларация Первого съезда народных депутатов РСФСР о госу­дарственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (1990 г.), Декларация прав и сво­бод человека и гражданина (1991 г.) и Конституция Российской Федерации, принятая в результате всенародного голосования 12.12.1993 г.

Система экологического законодательства, руководствующа­яся идеями основополагающих конституционных актов, включа­ет в себя две подсистемы: природоохранное и природоресурсное законодательство.

В природоохранное законодательство входит Закон РФ «Об охране окружающей природной среды» и другие законодатель­ные акты комплексного правового регулирования.

В подсистему природоресурсного законодательства входят: Земельный кодекс РСФСР, Закон РФ о недрах, Основы лесно­го законодательства РФ, Водный кодекс РСФСР, Закон РСФСР об охране и использовании животного мира (1982 г.), а также другие законодательные и нормативные акты.

В принятой 12 декабря 1993 г. Конституции РФ отраже­ны основные положения экологической стратегии государства и главные направления укрепления экологического правопорядка. Вслед за Федеративным договором Конституция РФ вводит в на­учный оборот определение экологической деятельности человека в сфере взаимодействия общества и природы: при­родопользование, охрана окружающей среды, обеспечение эко­логической безопасности.

Центральное место среди экологических норм Конституции РФ занимает ст. 9, ч. 1, где указывается, что земля и другие при­родные ресурсы в Российской Федерации используются и охра­няются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В Конституции РФ есть две очень важные нормы, одна из которых (ст. 42) закрепляет право каждого человека на благо­приятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причи­ненного его здоровью или имуществу, а другая провозглашает право граждан и юридических лиц на частную собственность на землю и другие природные ресурсы (ст, 9, ч. 2). Первая касает­ся биологических начал человека, вторая - его материальных основ существования.

Конституция РФ также оформляет организационно-право

вые взаимоотношения Федерации и субъектов Федерации. Так, согласно ст. 72, пользование, владение и распоряжение землей, недрами, водным и другими природными ресурсами, природо­пользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологи­ческой безопасности являются совместной компетенцией Феде­рации и субъектов Федерации.

По предмету своего ведения Российская Федерация прини­мает федеральные законы, которые являются обязательными на территории всей страны. Субъекты Федерации имеют право на собственное регулирование экологических отношений, включая принятие законов и иных нормативных актов. Конституция РФ закрепляет общее правило: законы и иные правовые акты субъ­ектов Федерации не должны противоречить федеральным зако­нам. Положение Конституции РФ конкретизируется в источни­ках экологического права.

19 декабря 1991 г. был принят Закон «Об охране окружаю­щей природной среды», который заполнил пробел российского экологического законодательства и определил следующие пути разрешения противоречий, возникших между экологией и эконо­микой:

Во-первых, этот Закон является главным законодательным актом, предметом регулирования которого служат природо­охранные отношения. Регулируя эти отношения, он преследует цель решения трех задач: сохранение природной среды, преду­преждение и устранение вредного влияния хозяйственной дея­тельности на природу и здоровье человека, оздоровление и улуч­шение качества окружающей природной среды.

Закон возглавляет систему экологического законодатель­ства, т. е. в вопросах охраны природной среды нормы других законов не должны противоречить данному законодательству.

Во-вторых, основное направление Закона состоит в обеспече­нии научно обоснованного сочетания экологических и экономи­ческих интересов с приоритетом охраны здоровья и естествен­ных прав человека на здоровую, чистую окружающую среду. В качестве такого обоснования выступают предельно допустимые нормы воздействия хозяйственной деятельности на природную среду. Превышение этих норм является экологическим правона­рушением.

В-третьих, в отличие от отраслевых законов (например, Основ земельного законодательства) Закон формулирует требования, обращенные к источникам вредного воздействия на при­родную среду, т. е. к предприятиям, учреждениям и организа­циям, оказывающим вредное воздействие на природную среду.

В-четвертых, центральная тема Закона - человек, охрана его жизни, здоровья от неблагоприятного воздействия окружа­ющей среды. В Законе человек рассматривается и как субъект воздействия на природную среду, несущий ответственность за свою деятельность, и как объект такого воздействия, наделен­ный гарантиями на возмещение причиненного вреда.

В-пятых, нормы Закона закрепляют механизм его исполне­ния, который состоит из системы, включающей экономическое стимулирование хозяйственника в охране природной среды и меры административно-правового воздействия на нарушителей эколого-правовых предписаний.

Закон закрепляет экономический механизм охраны окружа­ющей среды, а также обязательность государственной экологи­ческой экспертизы, государственного экологического контроля, его правомочия по приостановлению, ограничению, прекраще­нию деятельности экологически вредных производств, меры ад­министративной и уголовной ответственности за экологические правонарушения, возмещение вреда природной среде и здоровью человека, экологическое образование и воспитание.

Эффективность этого механизма зависит от уровня органи­зационной деятельности органов надзора и контроля по охране природной среды, от материально-технического и финансового обеспечения природоохранных мероприятий, от исполнитель­ской дисциплины, а также состояния экологической культуры в обществе.

Охрана здоровья и обеспечение благополучия человека - ко­нечная цель охраны окружающей природной среды. Поэтому в законодательных актах, направленных на охрану здоровья гра­ждан, экологические требования занимают ведущее место. В этом смысле источником экологического права служит Закон РСФСР о санитарно-эпидемиологическом благополучии населе­ния (1991 г.).

Он регулирует санитарные отношения, связанные с охраной здоровья от неблагоприятного воздействия внешней среды - производственной, бытовой, природной. Экологические требо­вания, выраженные в статьях Закона, одновременно являются и источниками экологического права. Например, на охрану здоровья и окружающей природной среды направлены нормы ст. 18 Закона о захоронении, переработке, обезвреживании и утилиза­ции производственных и бытовых отходов и т. д.

Другим источником экологического права служат Основы законодательства РФ об охране здоровья (август 1993 г.). В целом они относятся к источникам административного права, так как регулируют административные отношения. Однако в них есть нормы, обеспечивающие экологические права граждан. Так, ст. 28 закрепляет права граждан на охрану здоровья в эко­логически неблагополучных районах.

Эти два больших закона комплексной подсистемы экологиче­ского законодательства составляют основу для охраны окружа­ющей природной среды и обеспечения экологического законода­тельства.

Большую роль в обеспечении экологического права играют акты природоресурсного законодательства России, основным из которых является Земельный кодекс РСФСР, принятый Вер­ховным Советом РСФСР в 1991 г. Земельный кодекс 1991 г. принципиально отличается от первого, принятого в России в 1922 г., и второго (1970 г.). Это кодекс периода перехода от ад­министративного метода регулирования земельных отношений к гражданско-правовым. Он построен на отмене исключительно­сти государственной собственности на землю и другие природ­ные ресурсы и провозглашении приоритета частной собственно­сти на землю. Земля стала объектом гражданского оборота - купли-продажи, наследования, залога, аренды и т. д. Данное обстоятельство в корне изменило содержание земельных право­отношений и методов их регулирования.

Все нормы Земельного кодекса разделяются на четыре груп­пы. Первая группа - нормы, регулирующие земельно-граждан­ские отношения; вторая группа - земельно-административ­ные нормы, регулирующие управленческие отношения в обла­сти использования, распределения и перераспределения земель, их учета по количеству и качеству; третья группа - земель­ные отношения, связанные с использованием земель и выпол­нением прав и обязанностей землепользователями; и, наконец, четвертая группа - земельно-экологические нормы, регламен­тирующие охрану земель в качестве природного фактора и за­щиту окружающей природной среды от вредного воздействия использования земель.

В этой части Земельный кодекс нужно рассматривать как источник экологического права.

Конституция РФ внесла ряд существенных изменений в ста­тьи Земельного кодекса, регламентирующих куплю-продажу земель и совершение других земельных сделок. Поэтому Ука­зом Президента РФ «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ» из 127 статей кодекса 48 были отменены. Принято решение о под­готовке нового Земельного кодекса, который учитывал бы эти изменения.

Отход от административного метода регулирования харак­терен и для других актов природоресурсного законодательства. Вместе с тем в ряде законов наблюдается тенденция к укрепле­нию административно-правового метода регулирования за счет сокращения норм экологической защиты.

Так произошло и с Законом РФ о недрах, принятым в 1992 г. Цель правового регулирования использования недр как объекта государственной собственности состоит, согласно содержанию закона, в решении трех проблем: установление строгой системы лицензирования на использование недр; введение оплаты за ис­пользование недр; распределение доли доходов, получаемых от использования недр, добычи ископаемых, захоронения вредных веществ.

Несмотря на то, что недра являются природным объектом, составной частью окружающей природной среды, охраняемой государством, в Закон не включены нормы собственно эколого-правового содержания. Следовательно, говорить о Законе о недрах как об источнике экологического права можно только в самом общем виде.

Правовые нормы по охране природы и рациональному приро­допользованию содержатся также и в других актах природоре­сурсного законодательства России. К ним относятся Основы лес­ного законодательства, Водный кодекс РСФСР, Закон РСФСР об охране и использовании животного мира и др. В них содержатся и административные, и эколого-правовые нормы. Некоторые из них устарели и требуют доработки с учетом рыночных отноше­ний, так как были приняты правительством России в условиях социалистических отношений.

Круг экологических вопросов, по которым могут издавать­ся указы и распоряжения Президента РФ, практически не огра

ничей. В их числе следует назвать указ от 4 февраля 1994 г. о государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития или указ от 27 декабря 1993 г. о приведении земельного законода­тельства Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ.

На основании и во исполнение Конституции РФ, федераль­ных законов, нормативных указов Президента РФ Правитель­ство РФ издает постановления и распоряжения, отвечая также за их исполнение. Постановление Правительства также является нормативно-правовым актом. В соответствии со ст. 114 Консти­туции РФ Правительство обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социального обеспече­ния, экологии.

Постановления правительства по вопросам экологии можно разбить на три группы.

К первой группе относятся те, которые принимаются во ис­полнение закона для конкретизации отдельных положений. На­пример, постановление Правительства РФ от 20 июня 1993 г. об утверждении Положения о государственной экологической экс­пертизе.

Вторая группа постановлений предназначена для определе­ния компетенции органов управления и контроля. Например, По­ложение о министерстве охраны окружающей природной среды и природных ресурсов, утвержденное постановлением Прави­тельства РФ от 22 февраля 1993 г.

Третья группа постановлений Правительства РФ включает нормативно-правовые акты дальнейшего правового регулирова­ния экологических отношений. Таким актом следует считать постановление Правительства от 4 ноября 1993 г. о создании российской системы предупреждения и действий в чрезвычай­ных ситуациях.

Природоохранительные министерства и ведомства наделя­ются правом издавать нормативные акты в рамках своей компе­тенции. Они предназначены для обязательного исполнения дру­гими министерствами и ведомствами, физическими и юридиче­скими лицами. Так, Минприроды России издает нормативные приказы, инструкции и положения по вопросам охраны окружа­ющей среды и использования природных ресурсов. Госкомсан-

эпиднадзор РФ наделен правом утверждения санитарных норм и правил по вопросам охраны окружающей среды - воздуха, водных источников, почв - от загрязнения.

Немаловажную роль играют нормативные правила - сани­тарные, строительные, технико-экономические, технологические и т. д. К ним относятся нормативы качества окружающей сре­ды: нормы допустимой радиации, уровня шума, вибрации, и т. д. Эти нормативы представляют собой технические правила и в этом виде они не рассматриваются как источники права. Закон об окружающей природной среде (ст. 25, 27 и др.) устанавлива­ет юридическую обязанность их исполнения, что и придает та­ким нормам юридический характер. Ведомственные норматив­ные акты могут быть отменены Правительством РФ, если они противоречат закону. Акты вступают в силу только после реги­страции в министерстве юстиции и публикации в газете «Рос­сийские вести». Согласно Конституции РФ субъекты Федерации также вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к их ведению. Нормотворческой деятельностью вправе заниматься представительные и исполни­тельные органы власти республик, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Сфера компетенции субъектов Федерации определяется от­раслевыми законодательными актами: по землепользованию - Земельным кодексом, по недрам - Законом о недрах, водополь­зованию - Водным кодексом, по использованию животного ми­ра - Законом о животном мире, по окружающей природной среде - Законом об охране окружающей природной среды. В основе такого разделения правового регулирования лежит от­ношение к природным ресурсам. Порядок отнесения природных ресурсов к федеральным или иным регулируется указом Пре­зидента РФ о федеральных ресурсах. Конституция РФ (ст. 76) устанавливает твердое правило: законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. В случае наличия про­тиворечия между нормативными актами субъектов Федерации и статьями федеральных законов первые подлежат отмене ука­зом Президента РФ или постановлением Правительства РФ. По­мимо специальных нормативно-правовых актов экологического содержания в последние годы широко используется экологизация нормативных актов, регулирующих экономическую, хозяйственную и административную деятельности предприятий. Под экологизацией понимают внедрение экологических требова­ний в нормативно-правовые акты неэкологического содержания. Необходимость такого процесса объясняется тем, что экологиче­ские законы не всегда могут напрямую касаться хозяйствующих субъектов, занятых в различной сфере производства.

Так, Закон РФ о защите прав потребителей (ст. 7) дает пра­во потребителю требовать, чтобы товары были безопасны для его жизни. Он также дает право органам управления на при­остановление реализации товаров, если создается угроза здоро­вью граждан, либо состоянию окружающей среды. В законах о местном самоуправлении, о налогообложении юридических лиц отражены различные льготы за снижение выбросов, использова­ние чистых технологий и т. д.

Подводя итоги рассмотрения данной темы, следует отме­тить, что развитие нашего общества, научно-технический про­гресс создают новые экологические проблемы, связанные с охра­ной окружающей природной среды и рациональным использова­нием ее ресурсов. Меняется техника, технология, условия жизни человека, требующие новых законов по охране природы. Поэто­му развитие эколого-правовых норм - процесс непрерывный и неизбежный.

9.3. Правовое обеспечение экологического контроля

Система природоохранного законодательства в России имеет четыре уровня: законы, правительственные нормативные акты, нормативные акты министерств и ведомств, норма­тивные решения органов местного самоуправления. Вершиной этой пирамиды является Конституция, в которой декларируют­ся права человека на благоприятную окружающую среду, отра­жаются положения об охране природы и рациональном исполь­зовании природных ресурсов.

Ключевым экологическим законом России является Закон «Об охране окружающей природной среды», вступивший в дей­ствие 3 марта 1992 года. В его 15 разделах отражены основ­ные вопросы взаимодействия человека с природой на территории Российской Федерации. Из 94 статей Закона главные его положе­ния явились основой для других нормативных природоохранных актов.

Задачи, принципы и основные объекты охра­ны окружающей природной среды сформулированы в I разде­ле Закона. Впервые четко выражен приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных условий для жизни, труда и отдыха населения при осуществлении любой деятельности, оказывающей воздействие на природу. Согласно этому разделу Закона объектами охраны являются естествен­ные экологические системы, озоновый слой атмосферы, а также Земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосфер­ный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микро­организмы, генетический фонд, природные ландшафты. Особой охране подлежат заповедники, заказники, национальные природ­ные парки, памятники природы, редкие растения и животные.

Компетенция государственных органов в экологической области определена в нескольких статьях 1-го раздела Закона. Эти статьи являются основой для построения системы управле­ния охраной природы в России.

Право граждан на здоровую и благоприятную окружающую среду закреплено во 2-ом разделе Закона. Каждый гражданин России имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, которое обеспечи­вается планированием, управлением, нормированием и госкон­тролем качества среды, страхованием граждан, возмещением им ущерба здоровью, нанесенному за счет загрязнения природ­ной среды или иных вредных воздействий. Каждый гражданин имеет право участвовать в общественных экологических объеди­нениях и движениях, которые имеют государственные гарантии предоставленных им прав в области охраны среды.

Экономический механизм охраны среды (IIIраз­дел) - основной в Законе «Об охране окружающей природной среды». В нем раскрывается принцип платности за природо­пользование и загрязнение среды. Размеры оплат отличаются в несколько раз для разрешенных (в пределах лимитов) объемов природопользования (или загрязнение) и сверхлимитных. При нанесении ущерба среде плата не освобождает природопользо-вателя от обязанности восстановления нарушенного объекта.

Важное место в экономическом механизме охраны среды име­ет ст. 18, которая устанавливает, что любой природопользователь обязан заключить договор с исполнительным органом власти на предполагаемую хозяйственную или иную деятельность. Договор заключается на основе экологической экспер­тизы и лицензии (разрешения) на комплексное природопользо­вание. Договор устанавливает порядок использования ресурсов, права и обязанности природопользователя, ответственность сто­рон, размеры платежей, порядок компенсаций ущерба, организа­цию санитарно-защитных зон и пр. Лицензия, выдаваемая специ­ально уполномоченными государственными органами, устана­вливает лимиты на использование природных ресурсов и загряз­нения среды, фиксирует экологические требования. Несмотря на некоторую неопределенность в порядке введения договоров на природопользование, во взаимодействии ветвей власти и госу­дарственных органов надзора при их использовании, эта статья Закона может играть решающую роль в переходе природополь-зователей к малоотходным и ресурсосберегающим технологиям, к бережному отношению к природе.

Средства, получаемые за природопользование, согласно За­кону, аккумулируются на счетах внебюджетных экологических фондов и реализуются на природоохранные цели в следующей пропорции: 10 процентов перечисляются в федеральный фонд, 30 - в областной (краевой, республиканский), а 60 - определя­ют местный (городской, районный) фонд. Такое положение кри­тикуют отдельные руководители Министерства финансов Рос­сийской Федерации, которые полагают, что логичнее все отчи­сления аккумулировать в бюджете, на специальных расчетных счетах. Однако не столь важно, где хранить средства, важно - как их расходовать. По мнению большинства специалистов по вопросам охраны окружающей природной среды, более логич­ным является сохранение установленных Законом экологических фондов при условии их использования только по назначению, на решение наиболее приоритетных задач, гласно.

Нормирование качества окружающей среды и порядок государственной экологической экспертизы, установленные в разделах IV и V, позволяют обеспечить государственное воздействие на природопользовате-лей. Уровни предельно допустимых воздействий на окружаю­щую среду по всем их видам должны утверждаться специаль­но уполномоченными органами РФ в области охраны среды и санитарно-эпидемиологического надзора. Эти же органы могут выдавать предписания на ограничение, приостановление и пре­кращение деятельности природопользователя при нарушении им

установленных экологических нормативов. Это, безусловно важ­ный рычаг воздействия на природопользователей, введение ко­торого в жизнь диктуется отсутствием должного набора нор­мативных актов, определяющих порядок применения санкций к нарушителям.

Перед заключением договора на природопользование долж­на проводиться государственная экспертиза, выводы которой обязательны как при заключении договора и определении его условий, так и при применении экономических и иных санкций к природопользователю. В Законе предусматривается и обще­ственная экологическая экспертиза, выводы которой становят­ся юридически обязательными, если они утверждены органами госэкспертизы.

Экологические требования к предприятиям, сооружениям и иным о б ъ е к т а м сформулированы в VI-VII разделах Закона. Они обязательны как при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в строй, так и при эксплуатации объектов. Эти требования учитывают при составлении договоров на природопользование, при отработ­ке ведомственных нормативных документов, в том числе строи­тельных норм и правил (СНиП), норм технологического проек­тирования (НТП, ВСН), ведомственных норм технологического проектирования (ВНТП) и др. Только после приведения этих до­кументов в соответствие с положениями Закона можно говорить об единой комплексной программе экологизации хозяйственной деятельности. В ряде СНиПов вопросы экологии полностью от­сутствовали (2.01-82 «Строительная климатология и геофизи­ка», 3.05.05-84 «Технологическое оборудование и технологиче­ские трубопроводы» и др.). В некоторых они сформулированы так, что не имеют юридической силы. Например: «По возможно­сти следует давать оценку предполагаемого воздействия объекта строительства на окружающую среду». 1

Порядок действий в чрезвычайных экологи­ческих ситуациях и на особо охраняемых при­родных территориях узаконен в VIII-IX разделах. Зоны чрезвычайной экологической ситуации, экологического бедствия устанавливают высшие органы власти РФ по представлению специально уполномоченных государственных органов. По их же

представлению образуются и государственные природные запо­ведники, заказники, национальные парки, на чьих территориях запрещается хозяйственная и иная деятельность, противореча­щая целям их создания.

Особо выделены в Законе курортные и лечебно-оздорови­тельные зоны, в которых введены округа санитарной охраны и которые рассматриваются как особо охраняемые территории вокруг городов и поселков. Статус же зеленых городов (поселков)

­ "СН 225-79. «Инструкция по инженерным изысканиям для промышлен­ного строительства».

Законом не оговаривается, но их защитная роль от всех видов за грязнений атмосферы общеизвестна (исследованиями, проводившимися в 68 городах и поселках Московской области, устано­влена зависимость между площадью зеленых насаждений, при­ходящихся на одного человека, и средней продолжительностью жизни). Поэтому разработка положений о содержании зеленых насаждений с учетом местных условий в соответствии со ста­тьями Закона, безусловно, необходима.

Экологический контроль согласно Закону (раздел X) является системным и состоит из государственного, производ­ственного и общественного. Государственный контроль дол­жен осуществляться как органами власти, так и специально уполномоченными органами. Оптимальным решением являет­ся скоординированный контроль представителями обоих орга­нов.

Экологическому воспитанию, образованию, научным исследованиям отведено достаточно много места в разделе XI Закона. Например, ст. 75 Закона преду­сматривается: «Руководители министерств и ведомств, пред­приятий, учреждений и организаций, иные должностные лица и специалисты, связанные с деятельностью, оказывающей вред­ное влияние на окружающую природную среду и здоровье чело­века..., обязаны иметь необходимую экологическую подготовку, которая учитывается при назначении на должность, аттестации и переаттестации работников. Лица, не имеющие необходимой подготовки, не допускаются к выполнению работ, требующих соответствующих знаний».

Неподготовленные должностные лица и руководители не только не смогут обеспечить сохранение природной среды в сфере своей деятельности, но и грамотно отстаивать интере­сы организаций перед надзорными и санитарно-экологическими органами (службами) и пр.

Порядок разрешения споров в области охраны окру­жающей среды устанавливается в XII разделе Закона.

Ответственность за экологические нарушения (раздел XIII) подразделена на дисциплинарную, администра­тивную, материальную и уголовную - для физических и юридических лиц; административную и гражданско-право­вую - для учреждений, предприятий и организаций. Порядок возмещения вреда, причиненного экологическим правона­рушением, предписан XIV разделом Закона. Несмотря на юри­дическую четкость положений Закона об экологических право­нарушениях, они, к сожалению, пока не привели к коренному улучшению защиты среды от посягательства на нее. Требуют­ся многочисленные подзаконные и нормативные акты. Нужны их исполнители. Экологическим нарушениям должна быть по­священа отдельная глава Уголовного Кодекса РФ, в которой необходимо сформулировать общие и частные нормы по этим правонарушениям, установить виды ответственности.

Отдельный раздел Закона (раздел XV) посвящен между­народному сотрудничеству в области охраны среды.

Закон об охране природной окружающей среды России да­ет основания для создания цельной системы природоохранного законодательства. В сочетании с другими законами, приняты­ми за последние годы: «О санитарно-эпидемиологическом бла­гополучии населения» (1991 г.), «Основами законодательства об охране труда» (1993 г.), «О недрах» (1993 г.), это создает основы природоохранного законодательства.

9.4. Органы управления, контроля и надзора по охране природы, их функции

Исключительно важную роль в реализации основ природо­охранного законодательства играют органы управления, контро­ля и надзора в области охраны окружающей природной среды России. Действующей структурой органов управления охраны окружающей природной среды предусматриваются две катего­рии: органы общей и специальной компетенции.

К государственным органам общей компетенции относятся: Президент, Федеральное собрание, Государственная Дума, Пра­вительство, представительные и исполнительные органы власти

объектов Федерации, муниципальные органы. Наряду с охраной окружающей природной среды эти органы ведают и другими во­просами, входящими в круг их компетенции.

К государственным органам специальной компетенции от­носятся те, которые предназначены выполнять только природо­охранные функции.

В соответствии с постановлением Правительства РФ № 279 от 5.04.93 г. Министерству охраны окружающей среды и природ­ных ресурсов РФ отводились как природоохранные функции, так и функции рационального использования и охраны видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны. Одна­ко последние функции были чисто символическими. Названное министерство не имело практических и юридических прав для их реализации. Все сводилось к таинственному слову «координа­ция», правовое содержание которого в России не зафиксировано ни в одном документе. Этот термин обретает конкретный смысл только через расшифровывающие его документы, но их не было в положении о Минприроды России. Не было, соответственно, и подразделений, осуществляющих данную функцию. Фактиче­ски координация выполнялась правительственной комиссией по охране окружающей среды и природопользованию.

В октябре 1996 года была утверждена новая структура орга­нов управления и контроля за охраной окружающей природной среды на федеральном уровне. Природоохранные функции были распределены между двумя органами: Государственным комите­том РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология) и Ми­нистерством природных ресурсов, созданными на основе упразд­ненного Минприроды. Все природоохранные функции перешли к Госкомэкологии. На Министерство природных ресурсов воз­лагается осуществление функций рационального использования и охраны видов природных ресурсов, применяемых в экономике России.

Экологическая политика Российской Федерации в области охраны окружающей среды и рационального использования при­родных ресурсов на современном этапе должна базировать­ся на программных документах, принятых в 1992 г. на Кон­ференции ООН в Рио-де-Жанейро, а также на указе Прези­дента РФ «Об утверждении концепции перехода Российской Федерации к устойчивому экономическому развитию» (апрель 1996 г.).

Основные направления экологической политики России сле­дующие:

последовательное решение проблем развития хозяйствен­ного комплекса государства, при котором полностью учиты­ваются экологические и природно-географические условия кон­кретных территорий для обеспечения благосостояния народов,
населяющих эти территории;

последовательное достижение на каждой конкретной тер­ритории надлежащего качества среды обитания, отвечающего
не только принятым сегодня санитарно-гигиеническим нормам,
но и той системе его оценок, которая учитывала бы генетическое
здоровье населения;

восстановление и сохранение биосферного равновесия (на
локальном, региональном и глобальном уровнях) генетического
фонда животного и растительного мира;

рациональное использование всего природоресурсного по­тенциала России.

Реализации перечисленных направлений должно способство­вать формирование эффективной системы органов государствен­ного управления в области экологии и природопользования. Они должны рассматриваться в тесной взаимосвязи и объединяться механизмом управления в единую систему.

По-видимому, наряду с основами природоохранного зако­нодательства, необходим экологический кодекс, который пере­вел бы правовые экологические нормы в ранг моральных ценно­стей и имел бы нравственную направленность и воспитательное значение.

9.5. Задачи и полномочия органов управления Российской Федерации и ее субъектов в области охраны природы

Высшие федеральные, а также республиканские, областные, краевые законодательные органы России согласно Закону РФ «Об охране окружающей природной среды» призваны опреде­лять основные направления государственной природоохранной политики, утверждать экологические программы, устанавли­вать правовые основы и нормы (в пределах своей компетенции).

На правительство возложены задачи реализации экологиче­ской политики и выполнение программ, координации деятель-

ности всех органов в области охраны окружающей среды, обра­зования и использования внебюджетного экологического фонда, установление порядка платы за природопользование, обеспече­ние населения экологической информацией (примером такой ин­формации являются первые в России Государственные доклады (отчеты) о состоянии окружающей природной среды РФ в 1994, 1995, 1996 гг.).

По Конституции РФ природопользование, охрана окружаю­щей природной среды, обеспечение экологической безопасности составляют совместную компетенцию Федерации и субъектов Федерации. Вопросы, входящие в компетенцию названных ор­ганов, можно подразделить на семь комплексных групп:

Определение основных направлений экологической поли­
тики, утверждение экологических программ, установление пра­вовых и экономических основ регулирования охраны окружаю­
щей природной среды и обеспечение экологической безопасности.

Планирование, финансирование и материально-техниче­ское обеспечение экологических программ, координация приро­доохранной деятельности.

Учет и оценка природных ресурсов, прогноз состояния
окружающей среды, ведение кадастра природных ресурсов, осу­ществление мониторинга окружающей среды.

Утверждение нормативов вредных воздействий, платежей
за использование природных ресурсов, за выбросы, сбросы вред­ных веществ, захоронение отходов. Выдача разрешений на при­родопользование, выброс, сброс, захоронение вредных веществ.
Формирование и расходование экологических фондов.

Государственный экологический контроль, государствен­ная экологическая экспертиза, решение об ограничениях, при­остановлении, прекращении деятельности экологически вредных
производств и услуг. Привлечение к административной и уго­ловной ответственности за экологические преступления. Предъ­явление исков в суд, арбитражный суд о взыскании ущерба, при­
чиненного экологическим правонарушителем.

Организация заповедного дела, охрана памятников приро­ды, ведение Красной книги, экологическое воспитание и образо­вание.

Международное сотрудничество.

Указанные в перечне вопросы и задачи призваны решать все управленческие структуры. Разграничение сферы деятельности

их идет по двум направлениям: пространственному и ресурсовому. Согласно первому, представительные и исполнительные органы Федерации осуществляют указанные полномочия в мас­штабе всей территории России. Органы субъектов Федерации реализуют свои полномочия в границах представляемых ими ад­министративно-территориальных образований (областей, краев и т. д.). Так, утверждение основных направлений экологической политики, экологических программ различного уровня, оценка, мониторинг, контроль, охрана заповедных объектов, экологиче­ское воспитание и образование являются предметом деятельно­сти государственных органов и их уровней.

Однако в рамках одного и того же территориального про­странства могут находиться ресурсы разного значения: рес­публиканского, краевого, областного, муниципального ведения или же представляющие исключительную федеральную соб­ственность. Это определяет объем представленных полномо­чий. Например, выдача разрешений на природопользование практически принадлежит всем органам управленческого уров­ня. Однако каждый раз оно распространяется только на те природные ресурсы, которые находятся, соответственно, в ве­дении Федерации, субъектов Федерации или местных орга­нов.

Согласно данному порядку, разрешение на использование зе­мель, недр, вод, лесов, составляющих федеральные ресурсы, вы­дается исполнительным органом Федерации. Такие же права принадлежат областным, краевым органам в отношении при­родных ресурсов, находящихся в их ведении. Местные исполни­тельные органы обладают этим правом применительно к ресур­сам муниципальной собственности. Например, право на выдачу разрешений на отдельные виды лесопользования, водопользова­ния на водоемах местного значения.

Конкретные полномочия раскрываются в отраслевых законо­дательных актах.

Существует также разграничение полномочий в области охраны окружающей природной среды между представительны­ми и исполнительными органами управления. Оно построено на конституционном разделении властей.

Представительные органы решают общие вопросы, не требу­ющие исполнительно-распределительных действий. Так, соглас­но ст. 5 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды»

всего пять вопросов относятся к исключительной компетенции высшего представительного органа:

определение основных направлений экологической поли­тики;

утверждение государственной экологической программы;

определение правовых основ регулирования природоохран­ных отношений;

определение полномочий в области охраны окружающей
природной среды и порядка организации и деятельности органов
управления в данной области;

установление режима в зонах чрезвычайной экологической
ситуации и в зонах экологического бедствия.

Так же определяется компетенция представительных орга­нов республик в составе РФ (областей), городов и районов. К их ведению относится следующее:

Утверждение программ по рациональному использованию
и охране окружающей природной среды;

создание экологических фондов и определение порядка
предоставления земельных участков;

объявление на своей территории природных объектов па­
мятниками природы;

принятие решений об образовании и деятельности приро­доохранных инспекций.

В соответствии с законом о местном самоуправлении город­ские и районные представительные органы власти имеют следу­ющие полномочия:

разрабатывают порядок охраны и использования природ­ных ресурсов;

запрещают проведение на подведомственной им террито­рии мероприятий, которые могут быть неблагоприятными по
своим экологическим последствиям;

выносят решения о прекращении строительства или экс­плуатации объектов в случае нарушения экологических, сани­
тарных или строительных норм на подведомственной террито­рии;

Объявляют природные объекты местного значения па­
мятниками природы, если они имеют экологическую, истори­ческую или научную ценность и определяют режим их охра­ны.

Некоторые полномочия в области охраны окружающей при­родной среды принадлежат сельским и поселковым представи­тельным органам:

установление на подведомственной территории порядка и
условий размещения предприятий, которые не являются муни­ципальной собственностью;

остановка строительства или прекращение эксплуатации
объектов, если выявлены нарушения экологических и санитар­ных норм;

запрещение на подведомственной территории проведения
мероприятий, ведущих к неблагоприятным экологическим по­
следствиям. При этом последние меры могут осуществляться
на основании заключения санэпидемстанции или комитета по
охране окружающей природной среды.

Представительные органы власти всех рангов вправе рассма­тривать и другие вопросы, которые относятся к компетенции исполнительных органов, если на этот счет есть требования на­селения, депутатов или общественных организаций.

В то же время они могут делегировать свои полномочия в области охраны окружающей среды исполнительным органам для решения конкретных вопросов. Например, о приостановле­нии деятельности предприятия, нарушающего экологические и санитарные нормы, или о запрещении проведения мероприятий, которые являются экологически вредными.

Представительные органы могут приостановить решения ис­полнительных органов власти, если они противоречат экологи­ческим требованиям охраны окружающей среды.

В то же время администрация вправе обратиться в суд и обжаловать принятые решения, если она не согласна с мнением представительных органов власти.

9.6. Специальные органы управления по охране природы, их функции

Государственные специально уполномоченные органы по охране окружающей природной среды по объему и характеру своей компетенции подразделяются на четыре вида: ком­плексные, отраслевые, функциональные и территориальные.

Комплексные органы выполняют все задачи или какой-либо блок природоохранных задач. Отраслевые сосредоточивают внимание на охране и использовании отдельных при­родных объектов. Функциональные выполняют одну или несколько родственных функций в отношении всех природных объектов.

К комплексным органам управления относятся:

Государственный комитет Российской Федерации по охра­не окружающей среды (Госкомэкология России);

Государственный комитет санитарно-эпидемиологическо­го надзора Российской Федерации (Госкомсанэпидемнадзор Рос­
сии);

Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвы­чайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бед­ствий (МЧС России);

Федеральная служба России по гидрометеорологии и мо­ниторингу окружающей среды (Росгидромет);

5. Министерство природных ресурсов Российской Федерации.
Отраслевые специально уполномоченные органы включают:

Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и
землеустройству (Роскомзем);

Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз);

Комитет Российской Федерации по рыболовству (Роском-
рыболовство);

Министерство сельского хозяйства и продовольствия Рос­сийской Федерации (Минсельхозпрод России).

К функциональным и территориальным специально упол­номоченным органам относятся:

Федеральный надзор России по ядерной и радиационной
безопасности (Госатомнадзор России);

Федеральный горный и промышленный надзор России
(Госгортехнадзор) ;

Государственный таможенный комитет Российской Феде­
рации (ГТК России);

4. Министерство внутренних дел России (МВД России).
Функции, которые выполняют специальные органы управле­ния охраны окружающей природной среды, следующие:

1. Госкомэкологии России является головным и комплекс­ным органом всей системы специально уполномоченных орга­нов в области охраны окружающей природной среды. Постано­влением Правительства РФ № 1261 от 25 октября 1996 года на Госкомэкологии России возложено осуществление государствен-

ной политики в области охраны окружающей среды, обеспече­ние экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия, межотраслевой координации и функционального регулирования в этой сфере деятельности, а также осуществле­ние государственного экологического контроля, государственной экологической экспертизы и управления государственными при­родными заповедниками и другими особо охраняемыми терри­ториями, находящимися в его ведении.

Деятельность Госкомэкологии имеет три особенности. Первая состоит в комплексном выполнении контрольно-инспек­ционных функций. Непосредственно в ведении Госкомэкологии находится лишь контроль за охраной атмосферного воздуха и природно-заповедных объектов. Контроль за охраной других природных объектов ведут отраслевые органы, специально упол­номоченные государством.

Вторая особенность заключается в том, что Госкомэколо­гии не относится к числу хозяйственных комитетов, так как он не ведает управлением использования природных ресурсов в эко­номике страны.

Третья особенность - функция государственного экологи­ческого контроля Госкомэкологии осуществляется отдельно от руководства эксплуатацией природных ресурсов.

В сферу функциональных обязанностей Госкомэкологии вхо­дят:

Координация мероприятий по охране природных объектов,
выполняемых специально уполномоченными органами, а также
всеми другими министерствами и ведомствами, связанными с
использованием природных ресурсов и воздействием на природ­
ную среду;

Регулирование природопользования, т. е. утверждение
норм и правил использования природных ресурсов, правил ве­дения хозяйственной деятельности, связанной с воздействием на
окружающую среду. Эти нормы и правила являются обязатель­ными не только для исполнения любыми природопользователями
независимо от их принадлежности и формы собственности, но и
для всех природоохранных организаций;

Руководство и организация контрольно-инспекционной де­ятельности. Часть этой функции Госкомэкологии выполняет не­
посредственно через свои территориальные органы. Например,
оценка загрязненности атмосферного воздуха, проведение госу-

дарственной экологической экспертизы. Другие функции пору­чаются отраслевым природоохранным органам. Например, охра­на земель, недр, вод, лесов, животного мира осуществляется ве­домствами и организациями, специально уполномоченными госу­дарством. Госкомэкология ведает также единой государственной системой экологического мониторинга;

Разрешительная деятельность, выполняемая Госкомэко­логии и его органами, заключается в выдаче разрешений на выбросы, сбросы вредных веществ, их захоронение, на добыва­ние, сбор, продажу, скупку, обмен, пересылку, хранение, вывоз за границу и ввоз в страну биологических объектов, в том чи­сле относящихся к видам, занесенным в Красную книгу России. Сюда входит также определение нормативов, лимитов, условий природопользования, а также нормативов качества окружающей природной среды;

информационная деятельность, согласно которой Госком­-
экологии обязан обеспечивать своевременную и правдивую ин­
формацию о состоянии окружающей среды и ее изменениях под
воздействием хозяйственного развития. Ежегодно Госкомэколо­гии публикует доклад о состоянии природной среды и использо­вании природных ресурсов России:

руководство охраной природно-заповедного фонда;

организация экологического образования и воспитания;

участие в развитии международного сотрудничества в
области охраны окружающей среды и природных ресурсов.

Свои полномочия Госкомэкологии осуществляет через систе­му территориальных органов в краях, областях, городах и рай­онах, созданных по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления.

2. Министерство природных ресурсов РФ создано постано­влением Правительства России № 1260 24 октября 1996 г. На это министерство возложены задачи в части рационального ис­пользования и охраны видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны. Кроме того, Министерству природных ре­сурсов переданы функции упраздненных Комитета РФ по гео­логии и использованию недр (Роскомнедр) и Комитета РФ по водному хозяйству (Роскомвод).

В связи с этим Министерству природных ресурсов РФ пере­даны два блока функциональных обязанностей: по управлению фондом недр и регулированию водных ресурсов.

В области управления фондом недр Министерство природ­ных ресурсов осуществляет:

регулирование использования и охраны недр;

геологическое изучение недр;

поиск, разведку и разработку полезных ископаемых.

В области регулирования водных отношений Министерство природных ресурсов осуществляет мероприятия в целях охраны и воспроизводства водных ресурсов, восстановления водных объ­ектов для обеспечения населения и народного хозяйства чистой водой, сохранения чистоты и полноводности рек и озер, морей и других водных объектов.

Министерство природных ресурсов ведет учет, регистрацию и паспортизацию водных объектов. Оно выступает заказчиком при сооружении водохозяйственных объектов, организует экс­плуатацию и строительство водохранилищ. На Министерство возложены функции государственного контроля за охраной и использованием вод, которые Министерство выполняет через си­стему территориальных управлений.

3. Госкомсанэпидемнадзор России является головным орга­ном санитарного надзора России. В области охраны окружаю­щей природной среды он выполняет следующие функции:

координирует деятельность министерств и ведомств,
предприятий и организаций в области санитарной охраны при­
родной среды;

разрабатывает и утверждает санитарные нормативы
вредных веществ в окружающей среде, санитарные нормы и
правила, обязательные для всех хозяйствующих субъектов и
граждан;

осуществляет через санитарно-эпидемиологическую служ­бу надзор за соблюдением санитарных нормативов и санитарных
правил по охране атмосферного воздуха, водных источников и
почвы от загрязнения веществами, вредными для здоровья че­ловека;

проводит информационную работу путем создания бан­ка данных о состоянии общественного здоровья и среды оби­тания людей, прогнозирование изменения среды обитания под
влиянием антропогенного воздействия, оповещения населения о
санитарно-эпидемиологической обстановке и мерах, принимае­мых по оздоровлению окружающей среды.

Свою работу Госкомсанэпидемнадзора России выполняет через систему территориальных органов (санэпидемстанций и ин­спекций), расположенных в краях, областях, городах и районах.

4. Росгидромет является головной организацией в осуще­ствлении единой государственной службы мониторинга окружа­ющей среды. На этот орган возложена организация и проведение наблюдений, оценка, прогноз состояния окружающей среды и ее изменений в процессе хозяйственного развития. Объектом его наблюдения являются: атмосфера, почвы, поверхностные воды, суши, морская среда, сельскохозяйственные угодья и культуры, околоземное космическое пространство.

Основная функция Росгидромета - информировать населе­ние и государственные службы о состоянии и изменениях в окру­жающей среде.

Особенностью в деятельности Росгидромета является то, что этот орган не наделен полномочиями предупредительного или карательного характера и не имеет средств реагирования на выявленные правонарушения. Этой деятельностью занимается получатель информации, т. е. соответствующие министерства, ведомства, инспекции, организации, предприятия.

Система службы Росгидромет получает регулярную инфор­мацию от 682 стационарных постов в 248 городах и поселках. Для исследования проб почвы, воды и воздуха имеются хими­ческие, гидробиологические и гидрохимические лаборатории. За трансграничным перемещением загрязняющих веществ на­блюдают три станции. На территории России находятся шесть станций фонового мониторинга, расположенные в биосферных заповедниках РФ. Состояние Мирового океана и экологического пространства изучается с помощью спутников, кораблей, постов наземного наблюдения и системы спутниковой связи.

Среди мероприятий по стабилизации и дальнейшему улучше­нию экологической обстановки в России особое место отводится формированию системы экологического мониторинга, основной задачей которого является информационное обеспечение и под­держка процедур принятия решений в области природоохранной деятельности и экологической безопасности.

В Российской Федерации функционирует несколько ведом­ственных систем мониторинга:

служба наблюдения за загрязнением окружающей среды
Росгидромета;

служба мониторинга лесного фонда Рослесхоза;

служба мониторинга водных ресурсов Министерства при­
родных ресурсов;

служба агрохимических наблюдений и мониторинга за­грязнения сельскохозяйственных земель Роскомзема;

служба санитарно-гигиенического контроля среды обита­ния человека и его здоровья;

Госкомсанэпидемнадзор России;

Контрольно-измерительная служба Госкомэкологии и др.
Мониторинг окружающей среды России входит в систему

глобального мониторинга окружающей природной среды.

5. Министерство по чрезвычайным ситуациям (МЧС) Рос­
сии занимается вопросами обеспечения безопасности людей в
условиях экстремальной ситуации, стихийных бедствий, произ­водственных аварий и катастроф.

Экологическая функция МЧС России состоит в принятии чрезвычайных мер по ликвидации экологических катастроф.

Роскомзем осуществляет учет земель, ведение государ­ственного земельного кадастра, регулирование предоставления
и изъятия земель, государственный контроль за охраной и ис­пользованием земель, руководство землеустроительной службой.
Свои функции Роскомзем осуществляет через территориальные
органы в краях, областях, районах.

Рослесхоз осуществляет охрану, использование, воспроиз­водство и защиту лесов, организацию лесного хозяйства, от­
вод лесосек, выдачу лесорубочных билетов и ордеров, борьбу
с лесными пожарами и нарушителями лесного законодатель­ства, проведение мероприятий по воспроизводству лесных масси­вов.

Роскомрыболовства осуществляет разработку мер по ре­гулированию использования, охране и воспроизводству рыбных
запасов; регулирование рыболовства и правил охраны рыбных
запасов, учет рыбных запасов, установление норм допустимо­
го улова рыбы и других водных животных. Роскомрыболовства
определяет нормативы чистоты вод рыбохозяйственных водое­мов, выдает разрешение на промысловый, спортивно-любитель­ский, научно-исследовательский лов рыбы. Органы Комитета
РФ по рыболовству построены по бассейновому принципу.

Минсельхозпрод России традиционно относится к числу
специально уполномоченных органов. Это министерство выпол­няет три экологические функции, осуществляя:

управление и охрану животных (учет, регулирование, кон­троль охоты);

защиту от проникновения на территорию Российской Фе­дерации болезней животных и растений;

контроль за использованием средств химизации и защиты
растений.

К числу функциональных и территориальных специально уполномоченных органов по охране окружающей природной сре­ды относятся:

Госатомнадзор России, который осуществляет контроль и надзор за производством, транспортировкой, хранением, приме­нением в народном хозяйстве атомной энергии, ядерных мате­риалов, радиоактивных веществ и изделий на их основе с целью безопасности населения и охраны окружающей среды.

Госгортехнадзор - в числе других задач, обусловленных его статусом в области охраны труда, организует и осуществляет государственный горный надзор для обеспечения всеми пользо­вателями недр соблюдения правил использования недр, безопас­ности ведения работ, предупреждения и устранения их вредного воздействия на население, окружающую среду, народное хозяй­ство.

Государственный таможенный контроль (ГТК) России в числе других задач, обусловленных его статусом, выполняет природоохранные функции путем принятия мер по борьбе с не­законным вывозом природного наследия, животных и растений, занесенных в Красную книгу, а также незаконным ввозом и вы­возом товаров, представляющих экологическую опасность для человека и природной среды.

Министерство внутренних дел (МВД) России также отно­сится к государственным органам экологического управления и контроля. Согласно Закону «О милиции», Положению о мини­стерстве и в соответствии с другими нормативными документа­ми, МВД России обеспечивает охрану атмосферного воздуха от вредного воздействия транспортных средств, охраняет природ­ные объекты, ведет борьбу за соблюдение санитарных правил и оказывает содействие в государственной охране природной сре­ды.

Помимо специально уполномоченных органов государства на выполнение функций по охране окружающей природной среды и ее отдельных объектов, среди отраслевых и функциональных

органов исполнительной власти есть такие, которые в процессе выполнения своих специфических задач одновременно решают вопросы охраны природной среды. К ним можно отнести:

Министерство экономики РФ, которое, решая задачи по формированию стратегии социально-экономического развития России, по размещению производительных сил, по разработке основных направлений инвестиционной политики, должно учи­тывать экологические интересы общественного развития. Со­вместно с Госкомэкологии оно обеспечивает развитие экологи­чески чистого производства, внедрение безотходной и малоот­ходной технологии.

Госстандарт России совместно с Госкомэкологии, другими министерствами и ведомствами природоохранного профиля раз­рабатывает и утверждает государственные стандарты по охра­не природы окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов. Он следит за правильностью учета эко­логических требований, предъявляемых к продукции, проводит правовую экспертизу стандартов, в том числе с точки зрения их соответствия природоохранному законодательству.

2. Выбросы в воздушный бассейн – формирование и характеристика выбросов загрязняющих веществ от производственной деятельности Комплекса нп и нхз в атмосферу.

3. Цель разработки, внедрения и совершенствования исм в оао «танеко».

Билет №3

1. Порядок проведения учебно-тренировочных занятий уровня «а» по плас.

2. Действие специфических веществ нефтепереработки на окружающую среду и организм.

3. Анализ и оценка риска. Контроль риска.

Билет №4

1.Порядок про проведения самоподготовки и аттестации по безопасности с использованием программно-информационной системы «Олимп:Окс».

2. Порядок сбора и реализации образовавшихся лома и отходов цветных и (или) черных металлов.

3. Структура документации исм.

Билет №5

1. Основные принципы работы комиссии оао «танеко» - членов комиссий по приёмке законченных строительством объектов

2. Порядок проведения учебных тревог уровня «б» по плас: 1) Под руководством начальника цеха; 2) Под руководством главного инженера (заместителя директора).

3. Охарактеризовать Цикл Шухарта-Деминга (цикл pdca). Привести примеры.

Билет №6

1. Разработка и реализация мероприятий по устранению и предупреждению отступлений от требований промышленной безопасности.

2. Формирование и характеристика сточных вод. Системы канализации Комплеса.

3. Дать опредление термина "запись". Требования, предъявляемые к записям. Привести примеры.

Билет №7

1. Планирование проведения проверок состояния промышленной безопасности на предприятии.

2. Общие правила обращения с отходами.

Билет №8

1. Порядок сбора и обмена информации о состоянии промышленной безопасности между структурными подразделениями.

2. Порядок образования металлолома и оформления учетных документов.

3. 8 Принципов менеджмента качества согласно iso 9001. Назвать и охарактеризовать.

Билет №9

1. Порядок организации расследования и учета аварий и инцидентов

2. Основные природоохранные объекты оао «танеко».

3. Коррекция. Корректирующие и предупреждающие действия. Дать определения. Привести примеры

Билет №10

1. Порядок сбора и обмена информации о состоянии промышленной безопасности между структурными подразделениями.

2. Хранение отходов.

3. Руководство по исм. Назначение документа.

Билет №11

1. Порядок проведения тактико – специальных учений уровня «в».

3. Порядок разработки и внесения изменений в общезаводские инструкции, должностные инструкции, специальные инструкции.

Билет №12

1. .Материальное и моральное стимулирование работников, обеспечивающих промышленную безопасность.

2. Какие отходы разрешается размещать в контейнере опо?

Область применения

Билет №13

1. Производственный контроль по обращению с отходами производства.

2. Порядок технического расследования причин инцидентов. Учет, хранение и анализ материалов расследования инцидентов. Опкпб-п-29

4 Порядок расследования причин инцидентов

5 Учет, хранение и анализ материалов

3. Цель разработки, внедрения и совершенствования исм в оао "танеко". Рм-2012 изм.3

Билет №14

1. Экспертиза промышленной безопасности опкпб-п-27

2. Общие требования охраны окружающей среды и экологической безопасности ооос-п-10

3. Порядок учета, хранения документированных процедур в оао "танеко".Стп сп 01.01

1. Разрешение на проведение огневых работ.Опкпб-ои-30

2. Порядок учета лома и отходов цветных и (или) черных металлов. Ооос-ои-09

3.Политика в области качества Политика в области оЗиБт Политика в области обеспечения экологической безопасности

1. Обязанности и ответственность руководителей и исполнителей огневых работ. Опкпб-ои-30

2. Правила охраны труда и противопожарной безопасности при обращении с отходами. Ооос-п-03

Билет №17

1. Подготовка и аттестация членов насф. Теоретическая и практическая подготовка. Права, обязанности и ответственность членов насф. Опкпб-п-28

2. Учёт движения отходов. Ооос-п-03

3. Управление законодательными и нормативно-правовыми актами в оао "танеко". Анализ применимости законодательных требований в оао "танеко". Стп сп 01.06

1. Подготовительные работы и проведение огневых работ. Опкпб-ои-30

2. Обезвреживание, транспортировка и размещение отходов. Ооос-п-03

3. Представитель от высшего руководства по исм. Обязанности и ответственность. Рм. Руководство по исм

1. Задачи и функции насф. Создание, структура и численность. Техническое оснащение. Размещение и комплектование. Опкпб-п-28

2. Порядок производственного экологического контроля в области управления отходами производства и потребления ооос-п-04

3. Внутренний аудит исм. Цели и порядок проведения. Оформляемые документы. Стп сп 05.01

1. Порядок проведения тактико-специальных учений уровня «в». Опкпб-п-196

2. Меры предотвращения негативного воздействия на окружающую среду на Комплексе нПиНхз. Ооос-п-10

3. Роль, ответственность, полномочия в исм. Задачи и функциональные обязанности работника. Должностная инструкция (билет № 1 вопрос 3)

1. Идентификация опасностей на уровне предприятия – первый и второй уровни стп пп 06.01

2. Ответственность в области нарушения требований природоохранного законодательства ооос-п-10

3. Охарактеризовать Цикл Шухарта-Деминга (цикл pdca). Привести примеры. Iso 9001 "Системы менеджмента качества. Требования"

1. Порядок проведения учебно-тренировочных занятий уровня «а» по плас. Опкпб-п-196

2. Экологические аспекты. Порядок идентификации и оценки. Привести примеры экологических аспектов по структурному подразделению.

Т а б л и ц а 1.1 - Оценка масштаба воздействия

3. Цели в области исм оао "танеко". Руководство по исм, Цели в области исм

2. Основы природоохранного законодательства.

Вопросы охраны окружающей среды и природопользования в Обществе регулируются законодательными, нормативно-правовыми актами РФ, РТ, локальными нормативными актами (общезаводскими инструкциями, положениями, стандартами).

Основным законом, устанавливающим права и обязанности граждан в области охраны окружающей среды, является Конституция РФ. Статьей 42 Конституции закреплено право гражданина РФ на «благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением». Статьей 58 Конституции закреплена обязанность гражданина «сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам».

Основным правовым документом в области охраны окружающей среды является ФЗ РФ «Об охране окружающей среды». Он определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды и регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду, в пределах территории РФ.

Согласно ст.34 этого Закона «размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды». При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Вопросы обеспечения прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду отражены в ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Этот Закон устанавливает права граждан на охрану здоровья, отдых, жилье и полную компенсацию ущерба, причиненного в результате неисполнения норм санитарного законодательства.

В соответствии со ст. 11 данного Закона юридические лица обязаны:

обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, а также продукции производственно - технического назначения при их производстве, транспортировке, хранении, реализации населению;

осуществлять производственный контроль, в том числе посредством проведения лабораторных исследований и испытаний, за соблюдением санитарных правил и проведением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий при выполнении работ и оказании услуг, а также при производстве, транспортировке, хранении и реализации продукции;

своевременно информировать население, органы местного самоуправления, органы, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, об аварийных ситуациях, остановках производства, о нарушениях технологических процессов, создающих угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения.

ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» устанавливает правовые основы охраны атмосферного воздуха и направлен на реализацию конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии.

Водный Кодекс РФ устанавливает правовые основы использования и охраны водных объектов. В том числе он допускает строительство и эксплуатацию промышленных объектов в водоохранных зонах при условии исключения негативного воздействия на водные объекты.

Закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» определяет общие для РФ организационно-правовые нормы защиты населения, земельного, водного и воздушного пространства от чрезвычайных ситуаций, в том числе экологических.

ФЗ «Об отходах производства и потребления» определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую природную среду.

ФЗ "Об экологической экспертизе" является одним из немногих, в котором непосредственно указывается, что предусматриваемый в нем механизм правового регулирования представляет собой средство реализации конституционного права граждан РФ на благоприятную окружающую среду. Экологическая экспертиза - специфический правовой инструмент. Весь ее потенциал направлен на предупреждение экологического и экогенного (т.е. вреда, причиненного здоровью или имуществу человека загрязнением окружающей среды) вреда. При последовательном исполнении положений об экологической экспертизе обеспечивается учет и выполнение экологических требований в процессе подготовки и принятия экологически значимых решений, т.е. до практического осуществления экологически вредной деятельности.

Требования экологической безопасности, предъявляемые к имуществу, включают в себя, прежде всего, проведение государственной экспертизы на стадии проектирования объектов. Порядок осуществления данного вида экспертизы регламентирован Градостроительным кодексом РФ.

«Земельный кодекс Российской Федерации» определяет обязанности собственников земель в части её охраны от внешних воздействий:

«Собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны:

Проводить мероприятия по охране земель, а также обеспечивать защиту земель от загрязнения химическими веществами, захламления отходами производства и потребления и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель;

Ликвидировать последствия загрязнения и захламления земель».

Одной из важнейших составных частей природоохранного законодательства является система экологических стандартов. Системе государственных стандартов по охране природы присвоен общий номер 17, который включает несколько групп в соответствии с охраняемыми объектами. Например, 17.1 означает «Охрана природы. Гидросфера», а группа 17.2 - «Охрана природы. Атмосфера» и т. д. Эти стандарты регулируют различные стороны деятельности предприятий по защите водных и воздушных ресурсов, вплоть до требований к аппаратуре для наблюдения за качеством воздуха и воды.

Важнейшими экологическими стандартами являются нормативы качества окружающей среды - предельно допустимые концентрации (ПДК) вредных веществ в природных средах. ПДК утверждается для каждого из наиболее опасных веществ в отдельности и действует на территории всей страны. На основе ПДК предприятиями (в т.ч. и Обществом), осуществляющими выбросы и сбросы в ОС, разрабатываются (с привлечением специализированных организаций) научно-технические нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ) вредных веществ в атмосферу и сбросов (НДС) в водный бассейн. Эти нормативы устанавливаются индивидуально для каждого источника загрязнения с таким расчетом, чтобы совокупное воздействие на окружающую среду всех источников в районе расположения не приводило к превышению ПДК.

На территории Общества нормативными документами, разъясняющими основы природоохранного законодательства, принципы экологического менеджмента, устанавливающими требования к работникам в части охраны окружающей среды являются настоящая инструкция, общезаводские инструкции с кодировкой ОООС, стандарты Общества с идентификационными номерами СП.05.N (N – порядковый номер стандарта), цеховые инструкции по охране окружающей среды с кодировкой ООС.Стандарты СП.05.N, описывают элементы системы экологического менеджмента Общества, регламентируют порядок функционирования СЭМ. Порядок сбора, хранения и размещения отходов определен ОООС-П-03 «Порядок обращения с отходами в ОАО «ТАНЕКО» и инструкцией ОООС-ОИ-09 «По обращению с ломом черных и цветных металлов в подразделениях ОАО «ТАНЕКО».Порядок организации и осуществления производственного экологического контроля в ОАО «ТАНЕКО» определен ОООС-П-04.Общие правила эксплуатации сетей водоснабжения и водоотведения изложены в общезаводских инструкциях ОООС-ОИ-08 и ОООС-ОИ-07. Порядок, контроль и учет сбросов на факел определен в ОООС-ОИ-11. Порядок проведения мер по действиям персонала при объявлении неблагоприятных метеоусловий определен в ПТО-ООС-01.

Согласно закону Российской Федерации об охране окружающей среды (2002) основными принципами охраны окружающей среды являются следующие:

– приоритет охраны жизни и здоровья человека;

– научно-обоснованное сочетание экологических и экономических интересов;

– рациональное и неистощительное использование природных ресурсов;

– платность природопользования;

– соблюдение требований природоохранительного законодательства, неотвратимость ответственности за его нарушение;

– гласность в работе экологических организаций и тесная связь их с общественными объединениями и населением в решении природоохранных задач;

– международное сотрудничество в области охраны окружающей природной среды.

Важнейший природоохранный принцип – научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов – отвечает духу Международной конференции ООН в Рйо-де-Жа-нейро (1992), где был взят курс на модель устойчивого развития общества, на разумное сочетание экологической и экономической составляющих, на сохранение окружающей природной среды наряду, вместе с экономическим ростом.

2. ЧТО ВКЛЮЧАЕТ В СЕБЯ ПРИРОДООХРАННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Основы экологической политики России закреплены в Конституции Российской Федерации; Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды»; указах Президента Российской Федерации «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» (от 4 февраля 1994 г. № 236), «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» (от 1 апреля 1996 г. № 440) и «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» (от 10 декабря 1997 г. № 1300 и от 10 января 2000 г. № 24); планах действий Правительства Российской Федерации в области охраны окружающей среды на 1994–1995 годы и 1996–1997 годы (постановления Правительства Российской Федерации от 18 мая 1994 г. № 496 и от 19 февраля 1996 г. № 155).

Конституционные основы охраны окружающей природной среды закреплены в Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г. Конституция провозглашает право граждан на землю и другие природные ресурсы, закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду (экологическую безопасность) и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью. Она также определяет организационные и контрольные функции высших и местных органов власти по рациональному использованию и охране природных ресурсов, устанавливает обязанности граждан по отношению к природе, охране ее богатств.

Законы и кодексы в области охраны окружающей природной среды составляют природоресурсную правовую основу. В их число входят Законы о земле, недрах, охране атмосферного воздуха, об охране и использовании животного мира и др.

Систему экологического законодательства возглавляет Федеральный Закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. №7 ФЗ. В вопросах охраны природной среды нормы других законов не должны противоречить Конституции России и данному законодательному акту.

Кроме того: Земельный кодекс РФ (2001 г.); Водный кодекс Российской Федерации (1995 г.); Закон РФ об охране окружающей среды (2002), а также в законе «Об охране атмосферного воздуха» (1999); Закон Российской Федерации «О радиационной безопасности населения» (1995); Закон Российской Федерации «О недрах» (1992); Основы лесного законодательства (1977); Закон Российской Федерации «О животном мире» (1995); Закон Российской Федерации «Об отходах производства и потребления» (1998); ЗаконеРФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (1999), «Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья» (1993) и др.

3. ДАЙТЕ ХАРАКТЕРИСТИКУ ЛЕСНЫХ РЕСУРСОВ РОССИИ

Главенствующее значение в природе и в жизни человека имеют леса. Россия богата лесом. Более 1,2 млрд га, или 75% от площади земельных угодий, занимают леса. Ни одна страна в мире не имеет больших запасов древесины.

Общая площадь лесов России составляет сегодня значительную часть всех лесов Земли. Это самые мощные легкие планеты из оставшихся.

Размещение лесов в нашей стране неравномерно, наибольшая часть всей лесопокрытой площади находится в Западной и Восточной Сибири и на Дальнем Востоке. Здесь сосредоточены основные площади сосны обыкновенной, ели, лиственницы, пихты, кедра сибирского, осины. Основные лесные богатства сосредоточены в Восточной Сибири (45 % лесов всей страны) и простираются от Енисея почти до Охотского моря. Этот богатейший лесной край представлен такими ценными древесными породами, как лиственница сибирская и даурская, сосна обыкновенная, кедр сибирский и др.

Леса - важная составная часть окружающей природной среды. Как экологическая система лес выполняет различные функции и одновременно является незаменимым природным ресурсом. Многочисленные исследования как у нас в стране, так и за рубежом подтвердили исключительное значение лесов в сохранении экологического равновесия в природной среде. По мнению специалистов, значение средозащитной функции леса. т. е. сохранность генофонда флоры и фауны, на порядок выше их экономического значения как источника сырья и продуктов.

Влияние лесов на окружающую природную среду исключительно многообразно. Оно проявляется, в частности, в том, что леса:

Являются основным поставщиком кислорода на планете;

Непосредственно влияют на водный режим как на занятых ими, так и на прилегающих территориях и регулируют баланс воды;

Снижают отрицательное воздействие засух и суховеев, сдерживают движение подвижных песков;

Смягчая климат, способствуют повышению урожаев сельскохозяйственных культур;

Поглощают и преобразовывают часть атмосферных химических загрязнений;

Защищают почвы от водной и ветровой эрозии, селей, оползней, разрушения берегов и других неблагоприятных геологических процессов;

Создают нормальные санитарно-гигиенические условия, благотворно влияют на психику человека, имеют огромное рекреационное значение.

Вместе с тем леса являются источником получения древесины и многих других видов ценного сырья. Из древесины производят более 30 тыс. изделий и продуктов, и потребление ее не уменьшается, а, наоборот, увеличивается.

Подчеркнем еще раз, что значение леса беспредельно. Известный русский писатель Л. М. Леонов назвал его Другом с большой буквы. Леса - важное и наиболее эффективное средство поддержания естественного состояния биосферы и незаменимый фактор культурного и социального значения. Позитивная экологическая роль леса отражена в девизе Международного конгресса лесоводов (Индия): «Лес - это вода, вода - урожай, урожай - жизнь».

По своему значению, местоположению и выполняемым функциям все леса подразделяют на три группы:

первая группа - леса, выполняющие защитные экологические функции (водоохранные, полезащитные, санитарно-гигиенические, рекреационные). Эти леса строго охраняются, особенно лесопарки, городские леса, особо ценные лесные массивы, национальные природные парки. В лесах этой группы допускаются только рубки ухода за лесом и санитарные рубки деревьев;

вторая группа - леса, имеющие защитное и ограниченное эксплуатационное значение. Распространены они в районах с высокой плотностью населения и развитой сетью транспортных путей. Сырьевые ресурсы лесов этой группы недостаточны, поэтому, чтобы сохранить их защитные и эксплуатационные функции, требуется строгий режим лесопользования;

третья группа - эксплуатационные леса. Распространены они в многолесных районах и являются основным поставщиком древесины. Заготовка древесины должна осуществляться без изменения естественных биотопов и нарушения естественного экологического равновесия.

Принадлежность леса к той или иной группе определяет режим лесопользования, который должен вестись на строго научной основе с соблюдением основных принципов максимального сбережения природных экосистем и рационального использования лесных ресурсов.

4. ДАЙТЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ БАЛАНСОВЫХ И ЗАБАЛАНСОВЫХ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ

Балансовыми являются полезные ископаемые, использование которых экономически целесообразно и которые удовлетворяют кондициям, устанавливаемым для подсчета запасов в недрах.

Забалансовыми являются такие полезные ископаемые, использование которых при достигнутом техническом уровне экономически нецелесообразно вследствие их малого количества, малой мощности залежей, низкого содержания ценных компонентов, особой сложности условий эксплуатации или необходимости применения очень сложных процессов переработки, но которые в дальнейшем могут явиться объектом промышленного освоения.

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ПЛАНИРОВАНИЯ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ НА СОВРЕМЕННОМ ПРЕДПРИЯТИИ КИСЛОТНЫЕ ОСАДКИ И ИХ ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ЧЕЛОВЕКА Значение окружающей среды для жизнедеятельности человека ОСНОВНЫЕ РЕШЕНИЯ, ПРИНЯТЫЕ НА КОНФЕРЕНЦИИ ООН ПО ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЕ, СОСТОЯЩЕЙ В ИЮНЕ 1992 ГОДА В РИО-ДЕ-ЖАНЕЙРО

Государственная политика защиты окружающей природной среды

Необходимость бережного отношения к природе, ее защиты понимали еще в древние времена. Например, древнегреческий философ Эпикур еще в IV в. до н.э. пришел к выводу: «Не следует насиловать природу, следует повиноваться ей...» - который не утратил своей актуальности и в настоящее время.

Существовала и другая концепция подхода к природе - дающая право беспредельного господства над ней. Некоторые современные исследователи называют основоположником такого подхода Фридриха Энгельса, который считал, что в отличие от животного, только пользующегося внешней природой, «...человек... заставляет ее служить своим целям, господству над ней». Может быть, именно в развитие этого тезиса родился в 1950-х гг. широко известный в нашей стране мичуринско-лысенковский лозунг, оправдывающий насилие над окружающей средой: «Нам нельзя ждать милостей от природы, взять их у нее - наша задача». Вместе с тем мысль о господстве над природой Энгельсом разъясняется так: «...все наше господство над ней состоит в том, что мы, в отличие от всех других существ, умеем познавать ее законы и правильно их применять». В этом заключается большая научная ценность теории и гуманизм Ф. Энгельса как мыслителя.

В настоящее время для защиты среды обитания в каждой стране разрабатывается природоохранное законодательство, в котором присутствует раздел международного права и правовой охраны природы внутри государства, содержащий юридические основы сохранения природных ресурсов и среды существования жизни. Организация Объединенных Наций (ООН) в декларации Конференции по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, июнь 1992 г.) юридически закрепила два основных принципа правового подхода к охране природы.

Государствам следует ввести эффективное законодательство в области охраны окружающей среды. Нормы, связанные с охраной окружающей среды, выдвигаемые задачи и приоритеты должны отражать реальную ситуацию в областях охраны окружающей среды и ее развития, в которой они будут реализовываться.

Государство должно разработать национальное законодательство, касающееся ответственности за загрязнение окружающей среды и нанесение другого экологического ущерба и компенсаций тем, кто пострадал от этого.

Из общих принципов правового подхода к охране природы следует, что все государства должны иметь жесткое и одновременно разумное природоохранное законодательство, однако до сих пор у многих членов ООН такого законодательства нет. Например, в России до сих пор нет закона о возмещении вреда, причиненного здоровью людей неблагоприятными воздействиями окружающей среды, связанными с хозяйственной или другой деятельностью. Академик Н. Моисеев в обобщенной форме сложившуюся ситуацию обрисовал так: «Дальнейшее развитие цивилизации возможно только в условиях согласования стратегии природы и стратегии человека.

В различные исторические периоды развития нашей страны система органов экологического управления, контроля и надзора всегда зависела от формы организации охраны окружающей природной среды. Когда вопросы охраны природной среды решались за счет рационального использования природных ресурсов, управление и контроль осуществлялись множеством организаций. Так, в 1970-е гг. в бывшем СССР управлением и охраной окружающей природной среды занималось 18 различных министерств и ведомств.

Такие природные объекты, как вода и воздух, находились в ведении нескольких ведомств одновременно. При этом, как правило, функции контроля за состоянием природной среды совмещались с функциями эксплуатации и использования природных объектов. Получалось, что министерство или ведомство от имени государства контролировало само себя. Общий координационный орган, который бы объединял природоохранную деятельность, отсутствовал.

Если заглянуть в историю, то природоохранное право впервые появилось в XIII в. Это был эдикт короля Эдуарда, запрещающий использовать каменный уголь для отопления жилищ в Лондоне. В России этому праву положили начало указы Петра I по охране лесов, животного мира и др. Все это были попытки комплексного подхода к защите окружающей среды. Такая же попытка была осуществлена сразу после октября 1917 г. путем издания декретов - «О земле» (1917), «О лесах» (1918); «О недрах Земли» (1920) и кодексов - Земельного (1922), Лесного (1923). Однако и в них принцип «господства» над природой, приоритет «производственной необходимости» доминировали над проблемами окружающей среды.

Отчасти это объяснялось требованиями выживания страны, необходимостью ее интенсивного развития, но такой подход не обеспечивал эффективной природоохранной деятельности и вел к деградации природы. При этом, говоря словами академика Яблокова, «...любые, самые замечательные законодательные акты не могут быть реализованы без поддержки народа. А народ еще недавно ориентировали на то, чтобы взять у природы все возможное и побыстрее». До сих пор такой подход довольно часто остается доминирующим.

Решение экологических задач на современном этапе должно реализовываться как в деятельности специальных государственных органов, так и всего общества. Целью такой деятельности является рациональное использование природных ресурсов, устранение загрязнения среды, экологическое обучение и воспитание всей общественности страны.

Правовая охрана окружающей природной среды заключается в создании, обосновании и применении нормативных актов, которыми определяются как объекты охраны, так и меры по ее обеспечению. Это вопросы экологического права, регулирующего отношения между природой и обществом.

2. Природоохранное законодательство

Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов представляет собой сложную и многоплановую проблему. Решение ее сопряжено с регулированием взаимоотношений человека и природы, подчинением их определенной системе законоположений, инструкций и правил. В нашей стране такая система установлена в законодательном порядке.

Правовая охрана природы представляет собой совокупность установленных государством правовых норм и возникающих в результате их реализации правоотношений, направленных на выполнение мероприятий по сохранению естественной среды, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей человека жизненной среды в интересах настоящего и будущих поколений. Это система государственных мероприятий, закрепленных в праве и направленных на сохранение, восстановление и улучшение условий, необходимых для жизни людей и развития материального производства.

В систему правовой охраны природы России входят четыре группы юридических мероприятий.

Правовое регулирование отношений по использованию, сохранению и возобновлению природных ресурсов.

Организация воспитания и обучения кадров, финансирование и материально-техническое обеспечение природоохранных действий.

Государственный и общественный контроль за выполнением требований охраны природы.

Юридическая ответственность правонарушителей.

В соответствии с экологическим законодательством объектом правовой охраны выступает природная среда - объективная, существующая вне человека и независимо от его сознания реальность, служащая местом обитания, условием и средством его существования.

Имеется большое количество законоположений, определяющих правовое регулирование природоохранных отношений. Совокупность природоохранных норм и правовых актов, объединенных общностью объекта, предметов, принципов и целей правовой охраны, в России образует природоохранное (экологическое) законодательство.

Источниками экологического права признаются нормативно-правовые акты, в которых содержатся правовые нормы, регулирующие правовые отношения. К ним относятся законы, указы, постановления и распоряжения, нормативные акты министерств и ведомств, законы и нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации.

В СССР, а затем в России было шесть периодов развития экологического законодательства.

1918-1922 гг. - возникновение и становление законодательных актов об охране и использовании природных ресурсов.

1922-1957 гг. - активное развитие союзного природоресурсного законодательства.

1953-1963 гг. - принятие во всех республиках бывшего СССР законов об охране природы (например, Закон РСФСР «Об охране природы» был принят в 1960 г.).

1968-1980 гг. - проведение кодификации союзного и республиканского законодательства о земле, недрах, водах, лесах, животном мире, атмосферном воздухе. Принятие по этим объектам соответствующих Основ законодательства СССР и союзных республик, кодексов в союзных республиках.

1985-1990 гг. - попытка перестроить общественные отношения в охране природы и рациональном использовании природных ресурсов, разработать закон об охране природы в СССР и создать специальные органы управления в СССР и республиках.

С 1991 г. и до настоящего времени - суверенизация России, распад СССР, пересмотр законодательства Российской Федерации, в том числе экологического, принятие нового Закона «Об охране окружающей природной среды» (2001), нового Земельного кодекса (2001), нового Кодекса об административных правонарушениях (2001) и других актов экологического направления.

Система экологического законодательства, руководствующаяся идеями основополагающих конституционных актов, включает в себя две подсистемы: природоохранное и природоресурсное законодательство.

В природоохранное законодательство входит Закон «Об охране окружающей природной среды» и другие законодательные акты комплексного правового регулирования.

В подсистему природоресурсного законодательства входят Земельный кодекс РФ, Закон РФ «О недрах», Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, а также другие законодательные и нормативные акты.

Центральное место среди экологических норм Конституции Российской Федерации занимает ст. 9, ч. 1, где указывается, что земля и другие природные ресурсы в Российской Федерации используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В Конституции РФ есть две очень важные нормы, одна из которых (ст. 42) закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу, а другая провозглашает право граждан и юридических лиц на частную собственность на землю и другие природные ресурсы (ст. 9, ч. 2). Первая касается биологических начал человека, вторая - его материальных основ существования.

10 января 2002 г. вступил в силу новый Закон «Об охране окружающей природной среды» вместо утратившего силу Федерального закона «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., который определил в российском экологическом законодательстве следующие пути разрешения противоречий, возникших между экологией и экономикой в новой демократической России.

Другим источником экологического права служат Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья (август 1993 г.). В целом они относятся к источникам административного права, так как регулируют административные отношения. Однако в них есть нормы, обеспечивающие экологические права граждан. Так, ст. 28 закрепляет права граждан на охрану здоровья в экологически неблагополучных районах.

Эти два больших закона комплексной подсистемы экологического законодательства составляют основу для охраны окружающей природной среды и обеспечения экологического законодательства.

Большую роль в обеспечении экологического права играют акты природоресурсного законодательства России, основным из которых является Земельный кодекс РФ, принятый Государственной Думой в октябре 2001 г., который принципиально отличается от своих предшественников - Земельных кодексов 1922, 1970 и 1991 гг.

Вся Россия следила за ходом принятия нового важнейшего Закона Российской Федерации - «Земельного кодекса». Интерес общества к содержанию и процедуре принятия Земельного кодекса, к перипетиям ведущейся вокруг него политической борьбы вызван, прежде всего, тем обстоятельством, что от судьбы российских земель во многом будет зависеть и будущее нашей страны, будущее наших детей и будущее каждого гражданина, независимо от его национальности и принадлежности к какой-либо партии. «Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности» (Конституция РФ, ст. 9, п. 2). Земля стала объектом гражданского оборота - купли-продажи, наследования, залога, аренды и т.д. Институт частной собственности на землю - центральное звено земельной реформы России.

Отход от административного метода регулирования характерен и для других актов природоресурсного законодательства. Вместе с тем в ряде законов наблюдается тенденция к укреплению административно-правового метода регулирования за счет сокращения норм экологической защиты.

Так, например, произошло с Законом РФ «О недрах», принятым поспешно в 1992 г.; сейчас решается вопрос о его доработке и принятии в новой редакции. Недра являются природным объектом, составной частью окружающей природной среды, охраняемой государством, но в закон не включены нормы собственно эколого-правового содержания.

Правовые нормы по охране природы и рациональному природопользованию содержатся также и в других актах природоресурсного законодательства России. К ним относятся Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ и др.

Круг экологических вопросов, по которым могут издаваться указы и распоряжения президента РФ, практически не ограничен.

На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, отвечая также за их исполнение. Постановление Правительства также является нормативно-правовым актом. В соответствии со ст. 144 Конституции РФ правительство обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии.

Постановления Правительства по вопросам экологии можно разбить на три группы. К первой группе относятся те, которые принимаются во исполнение закона для конкретизации отдельных положений. Вторая группа постановлений предназначена для определения компетентных органов управления и контроля. Третья группа постановлений включает нормативно-правовые акты дальнейшего правового регулирования экологических отношений.

Природоохранительные министерства и ведомства наделяются правом издавать нормативные акты в рамках своей компетентности. Они предназначены для обязательного исполнения другими министерствами и ведомствами, физическими и юридическими лицами. Так, МПР России издает нормативные приказы, инструкции и положения по вопросам охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.

Подводя итоги, следует отметить, что развитие нашего общества, научно-технический прогресс создают новые экологические проблемы, связанные с охраной окружающей природной среды и рациональным использованием ее ресурсов. Поэтому развитие эколого-правовых норм - процесс непрерывный и неизбежный.

4.1.1. Природоохранное законодательство России

Решение задачи охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов сопряжено с регулированием взаимоотношений человека и природы, подчинением инструкциям и правилам. В РФ такая система установлена в законодательном порядке.

Правовая охрана природы представляет собой совокупность установленных государством правовых норм и возникающих в результате их реализации правоотношений, направленных на выполнение мероприятий по сохранению естественной среды, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей человека среды в интересах настоящего и будущих поколений людей .

В систему правовой охраны природы России входят четыре группы юридических мероприятий:

1. Правовое регулирование отношений по использованию, сохранению и возобновлению природных ресурсов.

2. Организация воспитания и обучения кадров, финансирование и материально-техническое обеспечение природоохранных действий.

3. Государственный и общественный контроль за выполнением требований охраны природы.

4. Юридическая ответственность правонарушителей.

Совокупность природоохранных норм и правовых актов, объединённых общностью объекта, предметов, принципов и целей правовой охраны, образует природоохранное (экологическое) законодательство. Объектами природоохранного законодательства являются земля, недра, воды, леса и иная растительность, животный мир, атмосферный воздух, памятники природы, курортные местности, пригородные зелёные зоны.

Основой системы экологического законодательства является Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г. В ней отражены основные положения экологической стратегии государства и главные направления укрепления экологического правопорядка.

Центральное место среди экологических норм Конституции РФ занимает статья 9, часть 1, где указано, что земля и природные ресурсы в РФ используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях.

Статья 42 Конституции РФ закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причинённого его здоровью или имуществу, а статья 9, часть 2 провозглашает право граждан на землю и другие природные ресурсы.

Согласно статье 72 Конституции РФ, пользование, владение и распоряжение землёй, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности являются совместной компетенцией Федерации и субъектов Федерации.

Важнейшим законодательным актом, напрвленным на обеспечение экологической безопасности является Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (2002 г.). В законе зафиксировано право граждан РФ на благоприятную среду обитания. Закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. В Законе впервые конкретно определены и четко разграничены понятия природная среда (совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов) и окружающая среда (кроме природной среды включает и антропогенные объекты), установлена обязанность их охраны. Кроме того, впервые дано понятие природных ресурсов. Они определены как компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, используемые при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеющие потребительскую стоимость.

Один из основных разделов Закона «Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды» устанавливает принцип платности использования природных ресурсов. Размер платы зависит от превышения установленных лимитов природопользования, от того, каковы были при этом масштабы загрязнения окружающей среды. В ряде случаев предусмотрена плата за воспроизводство природных ресурсов (леса, рыбных запасов и т.д.).

Закон устанавливает также принципы нормирования качества окружающей природной среды, порядок проведения государственной экологической экспертизы, экологические требования к размещению, проектированию, реконструкции, вводу в эксплуатацию и эксплуатации предприятий. Отдельные разделы Закона посвящены чрезвычайным экологическим ситуациям; особо охраняемым территориям и объектам; принципам экологического контроля; экологическому воспитанию, образованию, формированию экологической культуры и научным исследованиям; разрешению споров в области охраны окружающей природной среды; ответственности за экологические правонарушения; порядку возмещения причиненного вреда.

В Законе установлены правовые нормы по осуществлению экологического страхования, в том числе обязательного, и экологической сертификации на соответствие природоохранным требованиям с целью обеспечения экологически безопасного ведения хозяйственной деятельности.

В Законе впервые установлены правовые нормы по осуществлению оценки воздействия на окружающую среду, учитывающие нормы международного права.

В ряде законодательных актов, направленных на охрану здоровья человека, экологические требования занимают ведущее место. Это, например, Закон РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (1999 г.), Основы законодательства РФ «Об охране здоровья граждан» (1993 г.), Закон РФ «О защите прав потребителей» (1992 г.).

Из других законодательных актов в области охраны окружающей среды следует отметить Водный кодекс РФ (1995 г.), Земельный кодекс РФ (2001 г.), Федеральный закон «Об экологической экспертизе» (1995 г.), Закон РФ «Об использовании атомной энергии» (1995 г.), Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» (1998 г.).

Нормативно-правовые акты по охране окружающей среды включают в себя санитарные правила и нормы Минздрава России (СанПиН), выполнение которых обеспечивает необходимое качество природных компонентов (воздуха, воды, почв); строительные нормы и правила Госстроя России (СНиП), устанавливающие порядок учета экологических требований при проектировании, строительстве и приемке в эксплуатацию объектов народного хозяйства, административных и жилых зданий; документы Госгортехнадзора России, определяющие принципы охраны окружающей среды при разработке недр; общефедеральные нормативные документы (ОНД) МПР России, устанавливающие принципы контроля природных сред, расчеты ожидаемых концентраций в них загрязняющих веществ и т.д. Разновидностью правовых норм в области охраны окружающей среды является система стандартов «Охрана природы» - составная часть государственной системы стандартизации, её 17-я система. Она представляет собой совокупность взаимосвязанных стандартов, направленных на сохранение, восстановление и рациональное использование природных ресурсов. Они имеют силу законов и являются научной основой для установления состава нарушений.

Первоначально система стандартов в области охраны природы состоит из 10 комплексов стандартов. Кодовое название комплекса:
0 - организационно-методические стандарты; 1 – гидросфера;
2 – атмосфера; 3 - биологические ресурсы; 4 – почвы; 5 – земли; 6 – флора; 7 – фауна; 8 – ландшафты; 9 - недра. В 1994 г. из системы были исключены комплексы 3 и 8 без изменения нумерации остальных комплексов. Каждый комплекс стандартов включает в себя шесть групп стандартов (таблица 4.1).

Обозначение стандартов в области охраны природы состоит из номера системы по классификатору, шифра комплекса, шифра группы, порядкового номера стандарта и года регистрации стандарта. Так, стандарт на предельно допустимый выброс СО бензиновых двигателей автомобилей стоит в комплексе 2 группа 2, обозначение его ГОСТ 17.2.2.03-87 .

В перечень законодательных документов по охране природной среды входит система кадастров. Кадастр - перечень всех объектов того или иного вида ресурсов (водных, лесных, земельных). Так, например, Государственный земельный кадастр представляет собой перечень всех земельных угодий с полной характеристикой производительности, состояния, текущего использования. На основе кадастров строят перспективные планы развития конкретных отраслей.

Таблица 4.1 - Классификация системы стандартов в области охраны природы

Развитие общества создаёт новые экологические проблемы, поэтому развитие эколого-правовых норм является непрерывным процессом.

Предыдущая