Основные научные концепции местного самоуправления и муниципально-правовой науки. Муниципальные системы зарубежных стран

Вы здесь: Открытие бизнеса

Личности и автономной общины, идеях представительного правления и разделения властей, определивших характер различных концепций местного самоуправления.

Общепризнанными концепциями являются:

теория свободной общины (естественных прав общины);
общественная (хозяйственная) теория самоуправления;
государственная теория самоуправления;
теория дуализма муниципального управления;
теория муниципального социализма.

Несмотря на различные названия, теории местного самоуправления в основе своей посвящены его отношениям с государством, многие из них носят оппозиционный государству характер.

Исходные ценности этих теорий заключаются в том, что они позволяют выделить общие тенденции, не уйти от основной задачи - раскрытия причин, определяющих развитие местного самоуправления в различные эпохи, в их преемственной и причинной связи между собой.

Ключевыми являются вопросы постоянного улаживания конфликтов между государством и обществом, обеспечения достойных условий человеческой жизни уже сегодня, исходя из постоянной перспективы вечно многообразного, плюралистического и в то же время несовершенного мира. В этих условиях поддержание долговременно устойчивых отношений между государством и гражданским обществом может быть достигнуто за счет четвертой власти, как иногда называют местное самоуправление.

Теория свободной общины (естественных прав общины)

Теория свободной общины была первой теоретической концепцией, объясняющей сущность местного самоуправления. В ней получил развитие исторический опыт городского самоуправления феодальной Европы. В ее основе лежало "естественное право" общин на самоуправление. Полноценная европейская городская община сложилась в XII-XIII столетиях. Хотя формы управления европейскими городами были различны, между ними имелось много общего. Многие города управлялись народными собраниями всех граждан , чье согласие было необходимо для избрания должностных лиц и принятия городских законов. Уже в этот период наблюдалась сильная тенденция к замене народного собрания управляющей коллегией - советом. В системе светского права наряду с другими ветвями выделялось городское право.

Основные идеи теории свободной (естественной) общины:

наличие у общины по своему характеру естественного и неотчуждаемого права заведовать своими делами;
обязанность государства уважать свободу общинного самоуправления;
определенная первичность общинного самоуправления перед государственным управлением.

Эта теория в целом сформировалась в первой половине XIX в.

В данной теории особый упор сделан на общность людей, живущих на соответствующей территории, а также на то, чтобы каждый человек воспринимал себя как часть сообщества, основой которого являются не только совместность проживания и интересов, но и духовная близость людей (укрепляемая зачастую и религиозным единством). Названная теория местного самоуправления представляет интерес и в наши дни. В ней можно видеть отправные начала современного принципа неотчуждаемости права общины на местное самоуправление. Понятие естественной общины позволяет сегодня при решении проблем территориальных основ местного самоуправления дифференцировать самоуправляющиеся территориальные образования на сельские и городские общины и "иные территории", их создание служит целям рационализации осуществления публичной власти, деконцентрации государственного управления.

Необходимо все же отметить, что развитие государства, даже при уважении принципа свободных общин, не может сохранить "в идеале" статус общин как свободных, т.е. автономных от государства образований. Признавая необходимость государства и его верховенства, следует констатировать, что абсолютная самостоятельность и независимость общин исчезает.

Общественная (хозяйственная) теория самоуправления

Эта теория, пришедшая на смену теории свободной общины, также в своей основе исходила из противопоставления государства и общины. Ее основатели и исследователи Р. Моль, А.И. Васильчиков, О. Ресслер, О. Гирке и др. за основу брали не столько самоуправляющуюся общину как субъект права на самоуправление, сколько содержание коммунальной деятельности. Существуют как бы две категории дел: собственно государственные и дела общественные. Вторые - это дела преимущественно хозяйственные, они не носят политического характера и должны решаться органами, создаваемыми местным сообществом, а не государством.

Определяя суть этой теории, Н.М. Коркунов писал: "Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами".

Недостатки общественной (хозяйственной) теории :

Понимание местного самоуправления как инициативы исключительно населения, сближение статуса самоуправляющихся территориальных образований со статусом просто общественных союзов. Между тем, принципиальное различие:государство предоставляет свободу создания союзов, но не требует их образования; в то же время государство, напротив, обязательно организует местные сообщества, муниципальные единицы, определяет их устройство, указывает их обязательные предметы деятельности (Н.М. Коркунов).
Невозможность разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. Не удалось составить достаточно пространного списка негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам местного самоуправления. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Проблема, еще более усложняется в условиях современного социального, а в условиях России - еще и федеративного государства.

Будучи в чем-то полезной с точки зрения идейно-теоретического обоснования широкого развития самоуправления, на деле общественная теория быстро показала свою бесперспективность и нежизненность:

как форма публичной власти местное самоуправление существенно отличается от общественных объединений; не может оно и уподобиться хозяйственным организациям;
на повестке дня многие годы оставалась и сохраняется в наши дни проблема распределения обязанностей по управлению публичными делами между центральными и местными властями, когда и государственные дела решаются на уровне местного самоуправления, и локальные интересы становятся частью общегосударственной политики. Поэтому некая замкнутость местного самоуправления на делах якобы сугубо местных невозможна.

Государственная теория самоуправления

Пришедшая на смену общественно-хозяйственной теории государственная теория самоуправления существенно изменила подход к определению отношений: "община - государство".

Согласно этой теории местное самоуправление рассматривается как форма распределения обязанностей по решению государственных дел между центральными и местными властями. Центр не в состоянии осуществлять управление обширной страной, ни перед кем не несет ответственности, может игнорировать различия в местных условиях, быть консервативным в своих идеях, приемах власти, не справляться с большим объемом властных функций и т.д. Отсюда возникает необходимость в определенной автономии мест. Соответственно это поставило проблему разграничения полномочий между центральными и местными органами власти.

Основоположники этой теории Рудольф фон Гнейст и Лоренц фон Штейн "видели в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество задач государственного управления". Местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками (если это было бы так, вместо местного самоуправления налицо имелось бы административное управление), а при помощи местных жителей и посредством их самоорганизации.

Характерные черты государственной теории самоуправления :

государство передает задачи местного управления органам, формируемым местным сообществом;
органы местного самоуправления находятся под контролем местного сообщества, а одновременно и под надзором государства, хотя прямого руководства местным самоуправлением со стороны государственных органов нет;
органы местного самоуправления, в отличие от государственных, не являются выразителями исключительно государственной воли , они имеют собственные особые интересы, которые могут не совпадать с интересами государства.

Государственная теория местного самоуправления не была едина. Она разделялась на

политическое направление (Гнейст) и
юридическое направление (Штейн).

Подробнее

Необходимым условием самоуправления Гнейст считал наличие выборных, безвозмездных почетных должностей. Экономическую независимость от правительства он связывал с самостоятельностью местного самоуправления в повседневной деятельности. Эта точка зрения критиковалась многими современниками и не имела широкого распространения.

Штейн и его преемники, представляя юридическое направление государственной теории местного самоуправления, исходили из особого правового положения самоуправляющегося местного сообщества, являющегося юридическим лицом - корпорацией публичного права. Это направление государственной теории нашло значительное количество последователей в России. Многие теоретические положения представителей России о природе и сущности местного самоуправления конца XIX - начала XX в. не потеряли своей актуальности до наших дней.

В.П. Безобразов, подчеркивая неразрывную связь государства и самоуправления, делал вывод о том, что "самоуправление не может быть иначе рассматриваемо в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого... ".

Характеризуя государственную теорию местного самоуправления, Н.М. Коркунов обращал внимание на зависимый характер местного самоуправления. Он писал: "Самостоятельное право властвования имеют только государства. Самоуправляющиеся местные общины осуществляют права власти по поручению государства, как его права, и поэтому подлежат в этой своей деятельности надзору государства не только в отношении к внешней ее законности, в отношении к соблюдению установленных законом границ, но и в отношении к ее содержанию. Государство следит не только за тем, чтобы органы самоуправления не нарушали чужих прав, не выходили из пределов предоставленной им компетенции, но и за тем, чтобы они действительно выполняли возложенные на них функции государственного управления, чтобы они пользовались данными им полномочиями власти согласно указанной государством цели. Самостоятельность же органов самоуправления основана на том, что неустранимое в делах управления свободное усмотрение определяется в их деятельности интересами того местного общества, представителями которого они призваны служить".

На приоритетное распространение государственной теории местного самоуправления повлияло то обстоятельство, что она объединила в одно целое понятие местного самоуправления, вне зависимости от того, было ли местное самоуправление историческим предшественником государства или получало развитие в уже оформившемся государстве.

Общепризнанным стало восприятие местного самоуправления в рамках современной государственности как обязательного демократического института, характеризующего его выделение в рамках государства не с целью противопоставления государству, а, напротив, с целью объединения интересов целого и частного и в конечном счете достижения наибольшей социальной гармонии. Местное самоуправление приобретает как бы двойственную природу, которая определяющим фактором в вопросах взаимоотношений с государством видит партнерство центра и мест.

Теория дуализма

Теория муниципального дуализма говорит об общественно-государственной природе местного самоуправления. Она создает условия (возможности), способствующие обеспечению через него (местное самоуправление) эффективной двусторонней связи между человеком и государством, между гражданским обществом и государством.

Двойственная природа местного самоуправления, которая служит основой теории муниципального дуализма, получила развитие в последнее десятилетие XX в. В значительной степени она связана с признанием того, что ни одна из ранее отмеченных теорий не соответствует всему многообразию существующих видов местного самоуправления, так как возводит в абсолют какой-либо один из признаков местного самоуправления. Современные процессы общественного развития, связанные со всеобщей глобализацией, требуют адекватной реакции в целях сохранения в достаточной степени индивидуальных особенностей местных сообществ, территориальных и национальных традиций.

Теория дуализма разработана еще недостаточно, однако ее содержание характеризуют следующие признаки:

наличие общегосударственного и местного интересов и необходимость их сочетания;
невозможность во многих случаях разделения собственно местных и общегосударственных дел;
реализация органами местного самоуправления функций публичного и частноправового характера;
сочетание в местном самоуправлении государственных (публично-властных) и общественных (самоуправленческих) начал;
выполнение органами местного самоуправления полномочий, делегированных государством;
наличие государственного характера у предметов ведения и полномочий местного самоуправления.

Дуализм местного самоуправления проявляется также и в том, что, с одной стороны, местное самоуправление не учреждается государством, а признается и гарантируется им, т.е. рассматривается как естественное и неотчуждаемое право населения (см., например, ст. 12 Конституции РФ). Однако, с другой стороны, создание муниципальных образований и соответственно определение вопросов местного значения, местных дел, полномочий органов местного самоуправления и т.д. носит производный от государства характер и, конечно же, регулируется государством.

В свете изложенного теорию дуализма местного самоуправления следует рассматривать не как самостоятельную, а как развитие прежде всего государственной теории. Ведь именно государственная политика определяет концепцию развития местного самоуправления и границы его возможностей. В связи с этим иные сохраняющиеся признаки местного самоуправления не носят определяющего характера, а сама реализация местного самоуправления в большей мере обеспечивается его государственной природой, в свою очередь подчеркивая ее.

Теория муниципального социализма

Рассматривая теоретические основы местного самоуправления, нельзя обойти вниманием некоторые идеи, политические программные установки, связывающие преобразования общества с развитием местного самоуправления. В связи с этим следует назвать теорию так называемого муниципального социализма.

С одной стороны, муниципальный социализм рассматривается как одно из возможных (социал-реформистских) направлений политических преобразований. Суть теории связывается с использованием муниципального самоуправления в целях мирного врастания капитализма в социализм. Основная идея - приобретение пролетариатом решающего влияния в процессах городской общины. И, таким образом, муниципалитеты, руководимые социалистами (представляющими в первую очередь рабочий класс как основную часть городского населения), становились бы основной ячейкой нового социалистического общества.

С другой стороны, идеи муниципального социализма связаны с общедемократическими тенденциями, не потерявшими актуальности и в наши дни, не имеющими ярко выраженной классовой (в целом социальной) окраски. Речь идет, во-первых, о существенной демократизации местного самоуправления посредством широкого представительства в муниципальных органах всех слоев населения; во-вторых, об обеспечении более широкой автономии муниципальных образований.

Муниципальные системы зарубежных стран

В современных зарубежных странах местное самоуправление представляет систему децентрализованной организации местного управления, сложившуюся в результате длительного, преимущественно эволюционного, развития. Становление централизованных государств привело к разделению публичной власти на государственную и муниципальную. На основе взаимодействия различных уровней публичной власти обеспечивается достижение эффективного управления делами общества.

Прежде всего международный исторический опыт реализации идеи народовластия свидетельствует о постоянном поиске баланса между двумя диалектическими противоположностями - самоуправлением (местным, региональным) и государственностью.

Весьма знаменательно, что исследователи американского опыта государственного устройства не идеализируют его, а, напротив, оценивают современное состояние американской демократии как кризисное. Причина кризиса как раз заключается в том, что люди в отличие от былых времен стали слишком полагаться на центральное правительство и федеральные законы, на то, что кто-то там "наверху", более мудрый, чем они сами, за них решит их же проблемы. В этом кроется серьезная угроза для демократии и свободы, независимо от того, правят ли государством автократы или избранные народом правители.

Несмотря на серьезные различия в исходных моментах, представляющих становление и развитие местного самоуправления в различных странах, в самих системах организации местного самоуправления есть много общего, что их объединяет и свидетельствует об общих закономерностях развития. Они состоят в следующем:

всестороннее развитие децентралистских тенденций, стремление ограничить административную централизацию (период революционных преобразований);
установление определенного равновесия между централистскими и децентралистскими тенденциями в развитии местных органов;
постоянные попытки реорганизации и модернизации местного управления, связанные с усилением бюрократической централизации;
переход от децентрализации (понимаемой как расширение функций и компетенции органов местного управления и соответственно ограничение правомочий центральных органов государственного управления) к деконцентрации (понимаемой как перенос полномочий по принятию решений на нижестоящие уровни руководства в централизованных системах органов государственного управления).

Выступая относительно обособленной частью конституционного механизма государственной власти современных западных демократий, местное самоуправление обладает следующими чертами :

основано на представительных началах;
не зависит от органов правительства в делах местного характера;
ограничено предписаниями закона;
обладает независимой собственностью, собственными источниками доходов;
формирование органов местного самоуправления происходит без государственной опеки.

Нужно учитывать, что разделение типов организации на модели осуществляется на основе двух основных критериев:

степени определенности компетенции местного самоуправления в национальном законодательстве;
способах и жесткости административного контроля деятельности органов местного самоуправления.

В зависимости от положения местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти обычно выделяют следующие модели местного самоуправления:

англосаксонскую;
континентальную (французскую);
смешанную (германскую).

Англосаксонская модель местного самоуправления

Англосаксонская модель местного самоуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.) считается классической муниципальной формой. Для этого типа организации местного самоуправления характерны:

высокая степень его автономности;
отсутствие прямого подчинения между муниципальными органами разных уровней;
отсутствие на местах уполномоченных представителей центрального правительства, опекающих местные органы;
избрание населением не только представительных органов, но и отдельных муниципальных должностных лиц;
сочетание административного и судебного контроля за законностью действий муниципальных органов.

Континентальная (французская) модель

Континентальная (французская) модель (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) характеризуется такими чертами:

сочетание прямого государственного управления (государственная администрация) на местах и местного самоуправления;
жесткая система административного контроля на местах;
субординация между органами различных уровней управления;
широкие возможности административного воздействия центральной власти: предварительный контроль в отношении решений органов местного самоуправления, возможность аннулирования принятых решений, временное их приостановление и пересмотр, замещение органов местного самоуправления, их отзыв, отставка, роспуск и др.

Реформа местного самоуправления, осуществленная в начале 80-х гг. прошлого столетия во Франции, существенно усилила децентрализацию, ликвидировала институт префектов, сократила возможности административного воздействия вышестоящих уровней управления на нижестоящие.

Смешанная (германская) модель

Смешанная (германская) модель (Австрия, Германия, Япония) объединяет в себе некоторые черты англосаксонской и континентальной (французской) моделей, а также обладает своими собственными особенностями. Например, в ФРГ четкое взаимодействие местного управления и самоуправления обеспечивается системой отношений глав правительственных округов с главами администрации базового звена местного самоуправления на уровне районов - ландратами или районными директорами, являющимися и чиновниками государства, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления (это относится и к городам в ранге районов). Таким образом, районы и города в ранге районов, образуя основу коммунального самоуправления, одновременно служат звеном государственной системы управления.

При этом существует соподчинение вышестоящих и нижестоящих муниципальных органов. В ряде правительственных округов допускается ограниченное право местного самоуправления.

Под влиянием интеграционных процессов, предопределяющих многие стороны развития современных государств, различия между указанными моделями перестают носить принципиальный характер. Муниципальные реформы, осуществленные в последней четверти XX в., свидетельствуют о существенном сближении между названными моделями. Подтверждением этому служит принятие Европейской хартии местного самоуправления , подписанной в Страсбурге 15 октября 1985 г.

Несмотря на серьезные организационно-правовые различия между органами местного самоуправления, некоторую архаичность территориальной организации, можно говорить об общих современных тенденциях в их положении и развитии. Наиболее полно это выражается в компетенции, ролевой характеристике участия в осуществлении функций государства , финансовом положении.

В зарубежных унитарных государствах вопросы регулирования местного самоуправления находятся в ведении центральной власти, вфедеративных - в ведении субъектов федерации (например, Россия).

Система муниципальных органов в большинстве случаев определяется административно-территориальным делением. В настоящее время наиболее распространенным является двух-трехзвенное административно-территориальное устройство, встречается и четырех-пятизвенное, что сказывается на сложности системы выборных органов местного самоуправления. В современных демократических государствах существуют как системы, организованные на основе принципа соподчинения разноуровневых муниципальных органов (например, во Франции, в ФРГ, Италии, Японии), так и системы, в основе которых лежит принцип автономии и соподчинение нормативно отсутствует (например, в США, Великобритании).

Представительные органы местного самоуправления образуются не в каждой административно-территориальной единице. Можно наблюдать разнообразие подходов в образовании представительных органов в так называемых естественных (т.е. сложившихся исторически) и искусственных (т.е. созданных путем объединения) административно-территориальных единицах. Речь идет об отходе от поселенческого принципа (город, село, поселок и другие естественные образования) и о возможности создания представительных органов местного самоуправления на уровне административно-территориальных единиц регионального характера - кантонах и округах (Франция), округах (ФРГ), воеводствах (Польша) и т.п.

Система органов местного самоуправления во многом зависит от стремления центральной власти повысить эффективность государственного управления за счет территориальной реорганизации общин путем их значительного укрупнения.

Совершенствование системы органов местного самоуправления в разных странах не завершено. Наличие устаревших административно-территориальных форм затрудняет решение социально-экономических проблем и не способствует повышению эффективности местного самоуправления. Эффективности стараются достичь за счет сочетания главами местной администрации функций государственного чиновника и должностного лица местного самоуправления.

Теории местного самоуправления можно определить как совокупность основанных на историческом опыте научных взглядов и представлений, направленных на объяснение сущности, организации муниципального (местного) управления и соотношения его с управлением публичным.

Основы правовых систем местного самоуправления большинства европейских государств, а также Японии, США и других стран были заложены в ходе муниципальных реформ XIX века, однако традиции общинного самоуправления берут свое начало в организации полисной демократии античного мира. Муниципалитетом называлось городское управление, берущее на себя обязанность решения общегородских задач, а также распоряжения хозяйственными средствами. Появляется этот термин в период республики в Древнем Риме. Этим термином назывались города, которые пользовались правами самоуправления. Стоит отметить, что под муниципалитетом в настоящее время понимается избираемое городское и сельское самоуправление. Однако в некоторых странах муниципальным является лишь городское самоуправление. Принцип самоуправления являлся общим принципом местного управления Италии периода республики.

1. Теория свободной общины

Эта теория впервые объяснила сущность местного самоуправления. Её представители - Гербер, Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер - считали, что право общины на заведование своими делами столь же естественно и неотчуждаемо, как и права человека, что община первична по отношению к государству, следовательно, государство должно уважать свободу общинного управления. "Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причём государство не создает общину, а лишь признает её". Отсюда в понятие самоуправления включили следующие элементы: управление собственными делами общины; общины являются субъектами прав, им принадлежащих; должностные лица общинного управления есть органы не государства, а общины. Таким образом, из теории свободной общины выделяют следующие принципы организации местного самоуправления:

· - местное самоуправление - управление собственными общинными делами, отличными от дел госудярства;

· - избираемость органов местного самоуправления членами общины;

· - разделение общинных дел на собственные дела и дела, перепорученные ей государством;

· - органы государства не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общин.

Они должны только следить за тем, чтобы община при реализации собственных функций не выходила за пределы своей компетенции.

2. Общественная (общественно-хозяйственная) теория самоуправления.

Теорию свободной общины в развитии взглядов на сущность местного самоуправления сменила общественная, называемая также общественно-хозяйственной, теория местного самоуправления. Данная теория также исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. В виде основного признака местного самоуправления сторонники этой теории выдвинули на первый план не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Представители общественной теории (Р. Моль, А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков) усматривали сущность самоуправления в том, что в его компетенцию входит выполнение местными союзами тех задач, которые они сами себе ставят, то есть органы самоуправления являются органами не государства, а "местного сообщества".

Собственные дела общины - это дела общинного хозяйства и, следовательно, самоуправление, согласно общественной теории, есть управление делами местного хозяйства. В рамках данной теории самоуправляющаяся община признается в качестве самостоятельного субъекта права, а так же делается упор на признание в ней содержания коммунальной деятельности. Подобные взгляды на местное самоуправление просуществовали относительно недолго, так как, с одной стороны, противопоставление общин государству не способствовало его укреплению, а с другой стороны - из этой теории следовало, что территория государства должна состоять из территорий независимых друг от друга самоуправляющихся общин, чего на самом деле не происходило.

3. Государственная теория самоуправления.

Государственная теория самоуправления получила развитие на основе взглядов, критически оценивающих общественную теорию. Основные положения государственной теории были разработаны выдающимися немецкими учёными XIX в. Л. Штейном и Р. Гнейстом и более подробно развиты в России видными дореволюционными юристами Н.И. Лазаревским, А.Д. Градовским и В.П. Безобразовым.

Сторонники теории исходили из тесной связи местного самоуправления с началом общего государственного устройства и необходимости включения их в систему государственных учреждений. Они рассматривали местное самоуправление как часть государства, одну из форм организации местного самоуправления. С их точки зрения, любое управление публичного характера - дело государственное. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а при активном участии местных жителей, заинтересованных в результате местного управления. Следовательно, нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют отличную от государственных природу. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории объясняется необходимостью обеспечения более эффективного решения тех или иных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном управлении, основанном на принципах строгого соподчинения, государственные чиновники лишены инициативы и самостоятельности. По сути, они не зависят от местного населения и не подконтрольны ему.

4. Теория социального обслуживания делает упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач, а именно - предложение услуг жителям, организация обслуживания населения. Согласно данной теории, основная цель муниципальной деятельности - обеспечение благосостояния жителей коммуны.

5. Двойственный характер муниципальной деятельности находит отражение в теории дуализма муниципального управления. Согласно этой теории, муниципальные органы, реализуя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

Теория свободной общины . Эта теория впервые объяснила сущность местного самоуправления. Её представители – Гербер, Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер – Теория свободной общины заключается в представлении общины как предшественницы государства. Община - это независимая, самостоятельная единица в решении всех задач. Государство представляет собой результат объединения общин по экономическим и политическим мотивам. Сама община независима от государства. Из теории свободной общины выделяют следующие принципы организации местного самоуправления : - МСУ – управление собственными общинными делами, отличными от дел государства; - избираемость ОМСУ членами общины; - разделение общинных дел на собственные дела и дела, перепорученные ей государством; - органы государства не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общин, они должны только следить за тем, чтобы община при реализации собственных функций не выходила за пределы своей компетенции. Эти принципы оказали влияние на развитие законодательства 1830 – 1840-х гг.

Общественная (общественно-хозяйственная) теория самоуправления. ГУ и МС – 2 самостоятельные и независимые системы. Ударение делается на свободу местных сообществ, на их собственные приоритеты. Представители общественной теории (Р. Моль, А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков ) усматривали сущность самоуправления в том, что в его компетенцию входит выполнение местными союзами тех задач, которые они сами себе ставят, то есть органы самоуправления являются органами не государства, а «местного сообщества». Хозяйственная и общественная теории представляют самоуправление как заведование (управление) делами местного хозяйства. Теории постановляют полную самостоятельность коммуны и отсутствие государственного надзора. В данной модели государство противопоставляется обществу.

Недостатком данной теории можно считать то, что она смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы с разного рода частноправовыми объединениями. Но принадлежность к какому либо частноправовому объединению, как и выход из него, зависит от человека, тогда как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления территориальной единицы установлены законом и связаны с местом проживания человека.

Государственная теория самоуправления разработана немецкими учёными XIX в. Л. Штейном и Р. Гнейстом и развита в России Н.И. Лазаревским, А.Д. Градовским и В.П. Безобразовым - органы местного самоуправления являются органами государственного управления. Их компетенция целиком и полностью создается и регулируется государством. Всякое управление публичного характера - дело государственное, а самоуправление - возложение обязанностей и полномочий на местные выборные органы для осуществления задач государственное управления. Местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам. Именно на этой теории основывались теоретики местного самоуправления в СССР.

Политическая теория (Р.Гнейст, О.Майер) : сущность местного самоуправления в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. «Самоуправление есть прежде всего самодеятельность граждан».

Теории дуализма муниципального управлени я. Согласно этой теории, муниципальные органы, реализуя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

Теория социального обслуживания делает упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач, а именно – предложение услуг жителям, организация обслуживания населения. Согласно данной теории, основная цель муниципальной деятельности – обеспечение благосостояния жителей коммуны.

Юридическая теория – органы местного самоуправления выполняют функции государственного управления, но явл. организациями общины. Эта теория рассматривает «самоуправляющиеся единицы» как юридических лиц.

Важно отметить, что все теории не противоречат друг другу и не являются альтернативными. Их можно считать эволюцией самоуправления.

Общественная теория может рассматриваться как продолжение теории свободной общины .

Общинные дела -- это в первую очередь вопросы хозяйственно-бытовой самоорганизации мест. Поэтому общественную теорию еще иногда называют хозяйственной .

Таким образом, именно в разграничении общественных и государственных интересов сторонники данной теории видели основу самостоятельности органов местного самоуправления. А.И. Васильчиков определял местное самоуправление в своей общественно-хозяйственной теории как политики, имеющей особую цель и особую сферу деятельности .

Критики данной теории, прежде всего не соглашались с пониманием местного самоуправления как инициативы исключительно населения. Подобный подход сближал статус самоуправляющихся территориальных образований со статусом просто общественных союзов с их возможными как общественными, так и частноправовыми, т.е. хозяйственными, целями. Отмечая принципиальные различия, Н.М. Коркунов писал: государство предоставляет свободу создания союзов, но не требует их образования, не делает их существование обязательным; в то же время государство, напротив, обязательно организует местные общения (т.е., говоря современным языком, сообщества, муниципальные единицы), определяет их устройство, указывает их обязательные предметы деятельности. "Существование и деятельность местных общений, хотя и самоуправляющихся, не факультативны, а обязательны. Они не только могут быть, но и должны быть, государство не допускает их только, а требует".

Существенным недостатком общественно-хозяйственной теории было и то, что невозможно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. На это же обстоятельство более 100 лет назад обращал внимание Н.И. Лазаревский. По его мнению, слабое место хозяйственно-общественной теории состоит даже не столько в том, что ее сторонникам не удалось составить достаточно пространного списка негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам местного самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть. Это констатируют и современные авторы: "Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства". Причем проблема, отмечаемая ими, еще более усложняется в условиях современного социального, а в условиях России - еще и федеративного государства .

Попытки построения местного самоуправления на идеях общественно-хозяйственной теории свойственны периоду начального этапа буржуазного романтизма. По сути своей демократический институт местного самоуправления не мог вписаться в систему феодального государства. Но с развитием буржуазной государственности он подвергается существенным преобразованиям, для того чтобы получить практическое воплощение. Общественная теория местного самоуправления в этих условиях выглядела как привлекательная конструкция, символизирующая доверие государства к населению - с предоставлением ему права самоуправляться в делах, возникающих по месту жительства, посредством как сугубо общественных форм, так и, если потребуется, хозяйственных действий (прежде всего в части распоряжения общинным имуществом).

Данная теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частно-правовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляющейся территориальный единицы устанавливаются законом и связаны с местом проживания человека .

Однако, будучи в чем-то полезной с точки зрения идейно-теоретического обоснования широкого развития самоуправления, на деле общественная теория быстро показала свою бесперспективность и нежизненность. Во-первых, как форма публичной власти местное самоуправление существенно отличается от общественных объединений; не может оно и уподобиться хозяйственным организациям. Во-вторых, на повестке дня многие годы оставалась и сохраняется в наши дни проблема распределения обязанностей по управлению публичными делами между центральными и местными властями, когда и государственные дела решаются на уровне местного самоуправления, и локальные интересы становятся частью общегосударственной политики. Поэтому некая замкнутость местного самоуправления на делах якобы сугубо местных невозможна .

Властные функции общины на практике не могут быть только хозяйственными

Одним из первых, кто сформулировал целостную концепцию самоуправляемых общин, был французский государственный деятель, историк и литератор А. де Токвиль. Первоначальным источником власти в стране является не государство в лице своих представительных органов, а индивиды, добровольно объединившиеся в общины и сами управляющие своими собственными делами. Центральное правительство рассматривалось как своеобразная сдерживающая инстанция, к помощи которой следует прибегать лишь в крайних случаях, когда личная инициатива представителей общины бессильна.

Принципы организации местного самоуправления:

1) право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека;

2) община является первичной по отношению к государству;

3) государство должно уважать свободу общинного управления. "Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее";

4) местное самоуправление - это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

5) органы местного самоуправления не являются государственными органами;

6) полномочия общины делятся на собственные дела и дела, которые передаются ей государством;

7) государственные органы не вправе вмешиваться в дела, отнесенные к полномочиям общины. Они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Сущность общественной теории заключается в признании права населения (общины) на самостоятельное заведование местными делами (самоуправление). Считается, что это право присуще общине изначально, неотъемлемо и независимо от воли государственной власти. Отличие в том, что, обосновывая главный признак местного самоуправления - самостоятельность, данная теория на первый план вдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Важнейшим положением теории является обоснование независимости общины от государства в рамках своих полномочий и невозможности произвольного вмешательства исполнительных органов государственной власти в ее деятельность. Рассматривая различные теории местного самоуправления, А. Колесников выделил следующие их основные различия: способ формирования местных учреждений, характер и количество дел, им подведомственных, а также характер взаимоотношений с центральной властью.

Германская юридическая школа внесла значительный вклад в развитие теории местного самоуправления. Изначально, пытаясь обосновать природу общинного, местного самоуправления, немецкие ученые выдвинули теорию свободной общины, называемую также теорией естественных прав общины.

Эта теория впервые объяснила сущность местного самоуправления. Её представители – Гербер, Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер – считали, что право общины на заведование своими делами столь же естественно и неотчуждаемо, как и права человека, что община первична по отношению к государству, следовательно, государство должно уважать свободу общинного управления. «Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причём государство не создает общину, а лишь признает её». Отсюда в понятие самоуправления включили следующие элементы: управление собственными делами общины; общины являются субъектами прав, им принадлежащих; должностные лица общинного управления есть органы не государства, а общины.

Общинными делами и общинным имуществом в начале XIX в. Заведовали казенные государственные чиновники. Данная система в конечном итоге привела общинное хозяйство к полному упадку. Просто необходимо было обосновать ограничение вмешательства государственного центра в общинную систему хозяйственного ведения. Эту задачу была призвана решить теория свободной общины, основные принципы которой немецкие учёные заимствовали из бельгийского и французского права.

Как отмечалось, теория свободной общины доказывала, что право общины на заведование своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, поскольку община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Права общины на самоуправление априорным путём выводились из самой природы общины. Для обоснования свободы и независимости общины её сторонники обращались к истории средневековых вольных городов (общин по сути), их борьбы за независимость против феодального государства.

Хозяйственная теория.

Собственные дела общины – это дела общинного хозяйства и, следовательно, самоуправление, согласно общественной теории, есть управление делами местного хозяйства.

В рамках данной теории самоуправляющаяся община признается в качестве самостоятельного субъекта права, а так же делается упор на признание в ней содержания коммунальной деятельности. «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое, ведало только свои собственные интересы».

Недостатком данной теории можно считать то, что она смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы с разного рода частноправовыми объединениями. Но принадлежность к какому либо частноправовому объединению, как и выход из него, зависит от человека, тогда как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления территориальной единицы установлены законом и связаны с местом проживания человека.

Как показала практика, органы местного самоуправления осуществляли функции, носящие помимо частноправового еще и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти. Оказалось, что дела местные и дела государственные, порученные для исполнения общинам, нельзя точно разграничить. Вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, поскольку по своему содержанию они не отличаются от местных задач государственного значения. Эти вопросы представляют интерес с точки зрения не только местного населения, но и государства.

В России общественно-хозяйственная теория была наиболее популярна в 1860-е гг., в эпоху земств. Идеи данной теории были положены в основу Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г., в котором были предприняты попытки определить местное самоуправление как деятельность, отличающуюся, по сути, от административной. Основные начала общественной теории самоуправления получили обоснование в работах В.Н. Лешкова и А.И. Васильчикова. Видный славянофил В.Н. Лешков, основываясь на идеях о самобытности русской общины и её неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому как они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. А.И. Васильчиков противопоставлял местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления и настаивал на том, что местное самоуправление чуждо политике, поскольку оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности.

Подобные взгляды на местное самоуправление просуществовали относительно недолго, так как, с одной стороны, противопоставление общин государству не способствовало его укреплению, а с другой стороны – из этой теории следовало, что территория государства должна состоять из территорий независимых друг от друга самоуправляющихся общин, чего на самом деле не происходило.

Постепенно идея противопоставления общины государству прекратила своё существование, а местное самоуправление стали рассматривать как распределение обязанностей по управлению государственными делами между центральными и местными властями. Однако проблема соотношения между центральными и местными органами полностью не решена до сих пор ни в одной стране Европы, что заставляет ученых искать пути её решения.

Государственная теория местного самоуправления

Сторонники теории исходили из тесной связи местного самоуправления с началом общего государственного устройства и необходимости включения их в систему государственных учреждений. Они рассматривали местное самоуправление как часть государства, одну из форм организации местного самоуправления. С их точки зрения, любое управление публичного характера – дело государственное.Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а при активном участии местных жителей, заинтересованных в результате местного управления. Следовательно, нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют отличную от государственных природу. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории объясняется необходимостью обеспечения более эффективного решения тех или иных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном управлении, основанном на принципах строгого соподчинения, государственные чиновники лишены инициативы и самостоятельности. По сути, они не зависят от местного населения и не подконтрольны ему.

Л. Штейн и Р. Гнейст при нахождении отличительных признаков местного самоуправления расходились во мнении, поэтому сформировалось два основных направления в рамках общей государственной теории местного самоуправления – политического и юридического.

Р. Гнейст (основоположник политического направления) считал, что сама по себе выборность органов и должностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реальность и самостоятельность местного самоуправления. По его мнению, зависимость любого чиновника объясняется тем, что служба для него – источник средств для существования. Из-за своего экономического положения он вынужден служить чуждым ему интересам. Отсюда Р. Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей. Сторонники этого направления видели основания самостоятельности органов местного самоуправления в особенностях порядка их формирования и замещения отдельных должностей.

Опираясь на опыт английского местного самоуправления, Гнейст считал, что самоуправление на местах должно осуществляться почётными людьми из среды местного населения на безвозмездной основе. Но его взгляды на сущность местного самоуправления не получили широкой поддержки.

Многие учёные поддерживали Л. Штейна, сформировавшего юридическое направление государственной теории. Штейн видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными государственными органами, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

Как считал Л. Штейн, органы местного самоуправления – специфические органы государственного управления, организованные на принципах самоуправления и обладающие существенными отличиями от государственных. Так, если органы государства выражают его волю и полностью подчинены правительству, вследствие чего между ними невозможно соотношение прав и обязанностей, то органы местного самоуправления имеют принципиально иной правовой статус, являются особыми юридическими субъектами, вступающие с государством в правовые отношения и имеющие по отношению к нему права и обязанности.

Немецкий учёный Г. Еллинек в книге «Общее учение о государстве» пришел к выводу, что община не только имеет собственные права, но и выполняет государственные функции, поскольку государство пользуется общиной для своих целей, вводит её в свою административную единицу, отсюда – община имеет собственную компетенцию и компетенцию, порученную её государством. Эта мысль Г. Еллинека в настоящее время воплощена во многих странах Европы и сейчас реализуется в Российской Федерации.

Пик популярности государственной теории в России пришелся на середину 70-х гг. XIX в. «Русское самодержавие, – отмечал М.Н. Катков, – не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве… Самое главное – устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление». На базе этой теории пересматриваются основополагающие акты, регулирующие деятельность земств. 12 июня 1890 г. Александром III издается новое Положение о земских учреждениях. В духе государственной теории местного самоуправления происходит встраивание земств в вертикаль государственной власти. На тех же принципах было реформировано нормами Городового Положения от 11 июня 1892 года и городское самоуправление. В целом, государственная модель местного управления была полностью реализована в ходе новых реформ земского и городского местного самоуправления 1890–1892 гг. Стоит отметить, что эта модель отличалась высокой степенью управляемости и была полностью контролируема центральной властью. Но и она не была эффективной, поскольку не приносила ни реальной пользы населению, ни экономических выгод государству.

Стоит отметить, что основные теоретические положения о сущности и природе местного самоуправления, выдвинутые и обоснованные в трудах Л. Штейна и Р. Гнейста, лежат в основе современных воззрений на муниципальные органы и их место в государственной системе управлении.

Положения дуалистической теории местного самоуправления.

Наибольшее влияние на формирование современного российского местного самоуправления оказала теория дуализма муниципального управления, признающая двойственный характер местного самоуправления. Двойственность природы местного самоуправления проявляется в том, что в нем сочетаются государственное и общественное начала. Именно в силу этого органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения и, одновременно, составляют с государством единое целое при решении государственных задач на местном уровне. Так, в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Таким образом, функционируя в рамках вопросов местного значения, местное самоуправление является самостоятельным, однако, как только оно выходит за эти рамки, оно становится частью государственного аппарата. В известном смысле теория дуализма муниципального самоуправления представляет собой некий компромисс между двумя полярными точками зрения на природу местного самоуправления: как составной неотъемлемой части государства и как самостоятельной системы общественного управления.

На определенный дуализм муниципальной власти указывает А.А. Ярошенко: «С одной стороны, муниципальная власть – это власть, осуществляемая в рамках общегосударственной политики, подконтрольная государству и на территории государства, а с другой – инструмент самостоятельной от жестких государственных императивов организации людей, имеющих целью обустройство наилучшим образом собственной жизни и решение локальных вопросов жизнедеятельности».

Наличие двоякого смысла в местном самоуправлении – государственного и общественного – указывает на его специфику как особой подсистемы управления. С помощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи. Провозглашение только общественной природы местного самоуправления не более чем декларативно. Теоретическое отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти не означает их полной и абсолютной самостоятельности в системе государственного управления. В настоящее время вопрос о природе местной власти остается достаточно спорным и дискуссионным, как и вопрос о соотношении государственного и общественного элементов в современном государстве, то есть о соотношении государственной власти и местного самоуправления, как институтов публичной власти.

В рамках общей государственной теории самоуправления выделяют два основных направления: политическое (Гнейст) и юридическое (Штейн).

Рудольф Гнейст, опираясь на опыт английского местного самоуправления, полагал, что самоуправление может быть только там, где управление на местах осуществляется почетными людьми из среды местного населения на безвозмездной основе, т. е. видел основания самостоятельности органов самоуправления в особенностях порядка их формирования, замещения отдельных местных должностей. Это направление не получило широкой поддержки.

Большинство ученых поддерживали позицию Лоренца Штейна, который видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

Л. Штейн считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных, собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения.

Возникновение российской школы муниципальной теории и ее основные представители. Изучение института местного самоуправления в советский период. Современные подходы к сущности местного самоуправления и муниципального

В современной науке не сложилось единого мнения о времени зарождения российского самоуправления. Ряд авторов относят зарождение общинного самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную.

Другие авторы ведут отсчет российского городского самоуправления от широко распространенной в ранней домонгольской Руси (X - XI вв.) традиции решать на вече (от старославянского «веет» - совет) важнейшие вопросы общественной жизни вплоть до приглашения или изгнания князя. Наиболее полно идея вечевого правления была реализована в двух русских феодальных республиках - Новгороде и Пскове, ликвидированных уже во времена Ивана Грозного, где считали вече органом народной власти. Из Новгородской республики идут первые идеи об общественной самостоятельности как основе власти.

Третья группа авторов связывает начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. По их мнению, с этого времени началось развитие ростков, отдельных элементов местного самоуправления в России.

Важнейший этап реформирования местного самоуправления, связан с деятельностью Александра II. Это и крестьянская реформа (Манифест и Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, 1861 г.), и земская реформа (Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.), а также городская реформа (Городовое положение 1870 г.). Необходимость образования особых местных органов возникла в 50-х гг. XIX в. одновременно с разработкой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости. Реформы были направлены на децентрализацию управления и развитие начал местного самоуправления. Многие дореволюционные юристы полагали, что эти реформы явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться.

Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось лишь в 34 из 69 губерний (не было введено в Царстве Польском, Литве, Белоруссии, Сибири и Юго-Западном крае - Киевской, Подольской и Волынской губерниях). Данное Положение предусматривало наличие как распорядительных, так и исполнительных органов. К первым из них относились уездные и губернские земские собрания, ко вторым - уездные и губернские земские управы. Уездные и губернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года. Для выборов в собрания учреждались три курии (землевладельческая, городская и сельских сообществ), и вся система выборов носила название куриальной. По существу, в куриальной системе был заложен сословный ценз.

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. к ведению земств относилось: устройство и содержание местных путей сообщения, земская почта, земские школы, больницы, приюты и богадельни; развитие местной торговли и промышленности, народное продовольственное дело; ветеринарная служба и агрономическая служба, взаимное страхование; постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.

В отличие от земского самоуправления реформа городского самоуправления началась позднее, со вступлением в силу Городового положения 1870 г. При этом городское самоуправление создавалось во многом с учетом опыта деятельности земских учреждений. Отличительной особенностью городского самоуправления являлся его бессословный характер. Если при земских выборах предусматривался сословный ценз, то в городских выборах существовал имущественный ценз, поскольку разделить городское население по сословиям было практически невозможно. Правом избирать и быть избранными в городские думы были наделены владельцы недвижимости, купцы, обладатели торговых и промышленных заведений, лица, платившие городские сборы.

Земское самоуправление и городское самоуправление, конечно же, имели весьма значительные отличия, однако было и много сходного. Предметы ведения городского самоуправления были во многом сходны с предметами ведения земского самоуправления (за исключением почты, земледельческих дел и т.п.).

Разработчики реформ находились под влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы, решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни.

Отметим лишь некоторые особенности земств, часть из которых не потеряла своей актуальности до настоящего времени:

1. Невхождение земских учреждений в систему государственных органов. Служба в земских учреждениях относилась к общественным обязанностям, гласные не получали вознаграждения за участие в работе земских собраний, а должностные лица земских управ не считались государственными служащими.

2. Наличие у земств собственной финансово-экономической базы. Земские органы имели свой бюджет. Доходы земств состояли из губернского земского сбора, из целевых дотаций государства, из частных пожертвований и прибыли торгово-промышленной деятельности земств. Однако практически сразу же после проведения реформ у земств обнаружился дефицит бюджета. Для его покрытия земства могли устанавливать дополнительные сборы, которые фактически представляли собой самообложение жителей.

3. Наделение земств значительными полномочиями при решении многих местных вопросов. При этом, не являясь органами государственной власти, земские учреждения наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его различными сборами. Это было необходимо для решения вопросов местного управления.

Последний этап местного самоуправления в дореволюционной России осуществлялся на основании Положения о земских учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. Реформа преследовала в том числе и цель устранения тех недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Основой для изменения Положений о земском и городском самоуправлении во многом стала государственная теория самоуправления, о которой говорилось выше. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала. Органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

В научной литературе этот период зачастую именуется контрреформой местного самоуправления. Но при этом укреплялась экономическая основа земств, из государственного бюджета земствам стали выделять специальные средства казны.

Согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. к предметам их ведения были отнесены:

1) заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями - денежными и натуральными;

2) заведование капиталами и другим имуществом земства;

3) заведование делами по обеспечению народного продовольствия;

5) устройство и содержание земской почты;

6) заведование взаимным земским страхованием имущества;

7) заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями; попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирых и увечных;

8) участие в мероприятиях по охране народного здоровья, предупреждению и пресечению падежей скота; развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении;

9) забота по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений;

10) попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведовании содержащимися за счет земства школами и другими учебными заведениями;

11) воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; забота об охране полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными;

12) удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений.

Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.

Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней. Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственным имуществом, городского головы уездного города и др.).

Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям.

Согласно Положению о земских учреждениях (1890 г.) и Городовому положению (1892 г.) выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе.

Органы городского самоуправления включали городскую Думу под председательством городского головы и городскую управу.

За земским и городским самоуправлением существовал весьма жесткий государственный правительственный надзор, который осуществлялся губернатором.

3 марта 1917 г. Временное правительство приняло декларацию, в которой в качестве цели определялась реформа местного самоуправления с установлением всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для всех граждан, достигших 20 лет.

5 марта 1917 г. было издано распоряжение Временного правительство о передаче власти в губерниях и уездах комиссарам Временного правительства, которыми в основном становились представители земских управ. При Министерстве внутренних дел было создано Особое совещание. Его задачей была подготовка необходимых материалов по реформе местного самоуправления.

15 июля 1917 г. было утверждено Положение о поселковом управлении, которое должно было вводиться в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных пунктах при условии наличия там необходимых местных потребностей в благоустройстве. Постановлением Временного правительства от 21 мая 1917 г. «О волостном земском управлении» было учреждено волостное земство.

В целом можно констатировать, что Временным правительством была создана достаточно полная нормативная база для формирования местного самоуправления, представляющая практический интерес и в настоящее время.

С первых дней своего существования Советы депутатов стремились либо сменить органы местного самоуправления, либо поставить их под свой контроль. Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления. Конституция РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.

В советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался и в конституциях советского периода, и в законах, регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968 г.); Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971 г.); Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980 г.). В целом местное самоуправление стало рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии. Только в начале 60-х гг. XX в. постепенно вновь стали развиваться исследования о местном территориальном самоуправлении. Снова проблема правового статуса местных органов власти была поднята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. Итогом стало закрепление в Конституции положения о наличии в Советском Союзе системы местных органов государственной власти, в принципиальном плане не отличающегося от ранее действовавшего конституционного положения.

Новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправления. Однако противостояние представительных органов (Советов) и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов - это в итоге привело к роспуску местных Советов. В октябре 1993 г. в рамках разрешения кризиса власти в Российской Федерации было издано Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года.

Согласно данному Положению:

1) органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являлись выборные и другие органы местного самоуправления - собрание представителей, глава местного самоуправления.

На территориях, включающих несколько городских или сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий;

2) в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления, который периодически отчитывается перед собранием, сходом. В иных населенных пунктах (городах, городских, сельских поселениях и др.) предусматривалось создание представительных коллегиальных органов местного самоуправления и главы местного самоуправления.

В городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек глава администрации назначался главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа либо избирался населением;

3) выборный представительный орган местного самоуправления работал, как правило, на непостоянной основе и созывался на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления. При этом решения выборного представительного органа подписывались главой местного самоуправления.

В компетенцию выборного представительного органа местного самоуправления входило: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, а также установление местных налогов и сборов (по представлению и согласованию с главой местного самоуправления), утверждение программы развития территорий, принятие положения (устава) о местном самоуправлении, осуществление контроля за деятельностью главы местного самоуправления;

4) в компетенцию главы местного самоуправления входило: управление муниципальным хозяйством, распоряжение имуществом и объектами муниципальной собственности, разработка местного бюджета, обеспечение его исполнения, а также выполнение иных исполнительно-распорядительных функций. Причем данные функции глава местного самоуправления осуществлял непосредственно или через образуемые им органы;

6) органы местного самоуправления наделялись правом самостоятельно определять структуру местного самоуправления.

Важнейшей вехой в развитии местного самоуправления стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., отнесшей к основам конституционного строя такие положения, как отнесение местного самоуправления к формам народовластия, гарантированность местного самоуправления, наличие у местного самоуправления собственных полномочий, организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, существование муниципальной собственности, в том числе на землю.

После принятия новой Конституции Российской Федерации Президентом России в целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки был издан Указ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации».

Данным Указом было:

установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность;

разграничены полномочия представительного органа местного самоуправления и местной администрации;

установлено, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке;

установлено, что глава местного самоуправления, являясь главой соответствующей администрации, вправе выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления;

установлено, что дата выборов в представительный орган местного самоуправления устанавливалась решением представительного (законодательного) органа власти субъекта Федерации по предложению главы исполнительной власти.

При этом глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами представительного органа местного самоуправления.

Разработка Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и его принятие ознаменовали новый этап в развитии муниципального права. В настоящее время идет процесс совершенствования законодательства о местных органах самоуправления.

Современные подходы к сущности местного самоуправления и муниципального

управления.

Анализируя историю местного самоуправления в России, Е.М.Ковешников отмечает, что российские ученые второй половины ХIХ в. – начала ХХ в. рассматривали местное самоуправление как коллективную деятельность общины по решению вопросов локального значения. Он приводит определения, данные рядом ученых.

Так, М.А.Курчинский полагал, что местное самоуправление представляет собой заведование всеми местными нуждами самим обществом.

По мнению В.В.Погосского, местное самоуправление есть управление через лиц, избранных населением.

А.И.Васильчиков называл самоуправлением систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления, с соответствующими правами. Он рассматривал самоуправление как один из видов управления. «Самоуправлением, – писал он, называется такой порядок управления, при котором местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями – земскими обывателями.

Как составную часть государственного управления, осуществляемую местными жителями, трактовали местное самоуправление В.П.Безобразов, Н.М.Коркунов и другие российские ученые.

Представители западной научной мысли ХIХ–ХХ вв. А.Токвиль, Р.Гейст, Л.Штейн, Лабанд, внесшие большой вклад в развитие теории местного самоуправления, также придерживались подобной точки зрения. Так, П.Ашпей определял его, как осуществление местными жителями или их представителями обязанностей и полномочий, которые им представлены законодательной властью или принадлежат им по общему праву.

К.Маркс считал, что самоуправление – это «народ, действующий сам и для самого себя», он «распоряжается сам и в своих интересах своей собственной общественной жизнью».

Осмоловский В.В приводит распространенное в европейской литературе определение немецкого ученого Г.Еллинека: «Самоуправление – это государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, – управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц».

Современные определения понятия «местное самоуправление», как правило, основываются на тех же научных подходах. Сегодня местное самоуправление рассматривается, в первую очередь, как самостоятельная, инициативная деятельность населения, имеющая целью удовлетворить свои нужды и интересы. В тоже время в научной литературе даются различные определения местного самоуправления, что связано с различным пониманием авторами места и роли местного самоуправления в системе государственного управления.

Например, российский исследователь В.И.Фадеев полагает, что «местное самоуправление – это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное, под свою ответственность, решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории».

По утверждению С.А.Авакяна, «абсолютно недостаточно сказать, что местное самоуправление – это самостоятельное и под свою ответственность решение населением и избранными им органами местных дел (вопросов местного значения). В таком подходе отражено предметно-объектное содержание местного самоуправления, да еще его претензия на автономность. Кардинальное значение для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как: наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении; его положение в общей системе управления, существующей в данном государстве и обществе; набор функций местного самоуправления; его материально финансовая база».

Декларация о принципах местного самоуправления в государствах – участниках Содружества, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ 29 октября 1994 года, под местным самоуправлением понимает систему организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства.

В Европейской Хартии местного самоуправления, «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона и под свою ответственность в интересах населения».

Закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» определяет местное самоуправление, как форму организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материальной базы и привлеченных средств.

Среди белорусских исследователей активные дискуссии ведутся вокруг понятий «местное управление» и «местное самоуправление». Зачастую указанные понятия пытаются развести, обозначив ими две независимые друг от друга системы, параллельно функционирующие на местном уровне. При этом под местным управлением понимают форму организации и деятельность органов, назначаемых из центра и представляющих государственную администрацию на местах, а под местным самоуправлением – форму организации и деятельности местных представительных органов, независимых от государства.

Не отрицая функциональной обособленности этих институтов, представляется более правильным не противопоставлять местное самоуправление местному управлению, а рассматривать их как части единого целого. Такой подход исходит из признания единства системы власти, осуществляемой народом. Этот принцип закреплен в законодательстве Республики Беларусь. В силу этого для обозначения органов местной власти в Республике Беларусь используется термин «органы местного управления и самоуправления».

Выбор редакции

Сильная молитва луке крымскому перед операцией, об исцелении, выздоровлении больного и здравии Молитва луке крымскому после операции

Если Вы внезапно захворали и не можете справиться с тяжелой болезнью, обязательно прочитайте молитву Святому Луке об исцелении и...

Как избавиться от соперницы навсегда заговор

Самое подробное описание: молитва что бы от любимого отстала соперница - для наших читателей и подписчиков.Любовь - очень сильное...

Молитвы Богородице: все молитвы ко Пресвятой Богоматери

Данная статья содержит: молитва к пресвятой богородице основная - информация взята со вcех уголков света, электронной сети и духовных...

Православная молитва на очищение рода от грехов Молитва за предков и освобождение рода

Очистить карму можно при помощи молитвы «На очищение рода» . Она снимает «кармические» или родовые проблемы нескольких поколений, такие...

Что произошло с сыном Никиты Хрущева на самом деле?

Н. С. Хрущёв со своей первой женой Е. И. Писаревой. В первый раз Никита Хрущёв женился ещё в 20-летнем возрасте на красавице Ефросинье...

Черепаха страхование путешественников за границу — отзывы и личный опыт

Черехапа редко балует нас промокодами. В июле наконец-то вышел новый купон на 2019 год. Хотите немного сэкономить на страховке для...

Когда стоит открывать диспут на AliExpress, если защита заказа заканчивается

Спор можно открыть не раньше чем через 10 дней, после того как продавец отправит товар и до того как Вы подтвердите получение товара, но...

Открываем спор AliExpress: на каком языке писать обращение в техподдержку

Рано или поздно, каждый покупатель сайта Алиэкспресс сталкивается с ситуацией, когда заказанный товар не приходит. Это может случится из...

Национальный транс: Культура и магия гаитянского вуду Гаитянский культ 4 буквы сканворд

12 января 2010 года в 16 часов 53 минуты крупнейшее за последние 200 лет землетрясение магнитудой 7 баллов в считанные минуты погубило,...

Новое