Выходные данные сборника:

ГЛАВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРАВОВОЙ СТАТУС И ПОЛНОМОЧИЯ

Андреева Любовь Александровна

канд. юрид. наук, доцент Российского государственного гуманитарного университета, зав.кафедрой частного права Филиала Российского государственного гуманитарного университета в г.Великий Новгород, РФ, г. Великий Новгород

THE HEAD OF LOCAL SELF-GOVERNMENT: LEGAL STATUS AND POWERS

Lybove Andreeva

candidate of juridical sciences, associate professor of Russian State Humanitarian University, head.the Department of private law branch of Russian state University for Humanities in Veliky Novgorod, Russia, Veliky Novgorod

АННОТАЦИЯ

Статья посвящена анализу путей совершенствования системы местного самоуправления муниципального образования, места и полномочий главы - главы администрации - сити-менеджера. Анализируются практики и даются рекомендации по совершенствованию системы местного самоуправления. Научная новизна исследования определяется тем, что оно представляет собой комплексный анализ и обобщение существующей практики применения норм муниципального права.

ABSTRACT

The article is devoted to the analysis of ways of improving the system of local self-government of the municipality, place and powers of the head - the head of administration - city Manager. Discusses practices and provides recommendations for improving the system of local government. Scientific novelty of research is determined by the fact that it represents a comprehensive analysis and synthesis of current practice of application of the rules of municipal law.

Ключевые слова: муниципалитет; система; глава муниципального образования; глава администрации; сити-менеджер.

Keywords: the municipality; system; head of municipal formation; head of administration; city Manager.

В Конституции Российской Федерации , принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года впервые в истории России большое внимание уделено вопросам местного самоуправления, признание и гарантирование которого составляет одну из основ конституционного строя. Государственной Думой 16 сентября 2003 года был принят и одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 года Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , который в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» неоднократно реформировался.

Однако Федеральный закон устанавливает лишь общие принципы организации и деятельности органов местного самоуправления, которые, несомненно, нуждаются в дальнейшей конкретизации в законодательных актах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований. В частности при определении правового статуса главы органа местного самоуправления Федеральный закон № 131-ФЗ весьма обобщенно регламентирует его границы и практически не конкретизирует полномочия, оставляя возможность муниципальным образованиям самостоятельно развить этот вопрос в своих уставах. Органы местного самоуправления в отличие от органов государственной власти в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государства, т.е. осуществляют свою деятельность самостоятельно. Правовые, организационные отношения осуществляются в рамках законов государства, в которых определяются как полномочия государственных органов, так и полномочия органов местного самоуправления.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, глава администрации, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

По мнению автора, с принятием Федерального закона № 131-ФЗ наметилась тенденция к усилению государственных начал в системе местного самоуправления в России. Следует отметить, что в настоящее время в нормативном правовом регулировании и, особенно в правоприменительной деятельности, происходит фактический отход от общественной (англосаксонской) концепции, закрепленной в Конституции Российской Федерации к государственной (континентальной).

Предусматривая в системе органов местного самоуправления наличие исполнительно-распорядительного органа, Федеральный Закон № 131-ФЗ допускает возможность назначения лица на должность главы этого органа (главы администрации) или избранного всем населением, либо назначенного по контракту, заключаемому на основе конкурса, сити-менеджера.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Важнейшей гарантией установления четкой компетенции муниципальной власти называется норма, согласно которой перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный Закон № 131 .

Полномочия органов местного самоуправления представляют собой совокупность прав и обязанностей органов местного самоуправления, реализуемых ими самостоятельно посредством совершения властных действий по кругу вопросов, определенных конкретной сферой общественных отношений.

Существует два вида полномочий органов местного самоуправления: по решению вопросов местного значения или «собственные полномочия» и отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления или «делегированные полномочия». Данные виды полномочий должны иметь различные механизмы реализации с позиции организации деятельности органов местного самоуправления и наделения их соответствующими финансово-материальными ресурсами.

Формами разграничения компетенции государ­ственных и муниципальных органов власти устанавливает исчерпывающий перечень вопросов местного значения . Формами разграничения их полномочий являются законы и подзаконные нормативные акты федерального, регионального и местного уровней власти.

Анализ положений Федерального Закона № 131-ФЗ свидетельствует о том, что законодатель избрал первый вариант и, по сути, вышел за пределы «общих принципов», обосновывая это необходимостью обеспечения гарантий на федеральном уровне права населения на местное самоуправление. Субъектами Федерации, чьей прерогативой было решение основной части вопросов по организации местного самоуправления, в силу разных причин, в том числе из-за различного толкования важнейших конституционных положений, не только не предпринимались необходимые меры для своевременного регулирования этого института, но и искажалось его предназначения .

Само по себе отнесение к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ установления общих принципов организации местного самоуправления еще не обязательно означает, что детальная регламентация организации местного самоуправления осуществляется законами субъектов Российской Федерации. Имеет право на существование и точка зрения, что вся законодательная регламентация организации местного самоуправления должна находиться в рамках общих принципов его организации, а все более подробное регулирование организации местного самоуправления является прерогативой самого местного самоуправления.

Публичная власть имеет различные организационные формы. Однако в тоже время публичная власть - это не только государственная власть. Своя публичная власть (в пределах соответствующих предметов ведения - вопросов местного значения) существует в муниципальном образовании, ее осуществляет народ (население) муниципального образования, его органы от имени этого населения. Такая власть не является государственной властью. Это публичная власть территориального коллектива муниципального образования в соответствии с конституциями и законами. Органы такой публичной власти не входят в систему органов государства, но они могут осуществлять передаваемые им отдельные полномочия некоторых органов государства, сотрудничают с органами государства в решении «смежных» вопросов - на стыке вопросов местного значения и государственной компетенции, выступают с инициативами по вопросам государственного значения. Муниципальная власть отличается от власти государственной не только приближенностью к интересам населения конкретной территории, но и, как правило, большей степенью участия самого населения в осуществлении этой власти.

Позиция о том, что публичная власть может быть и муниципальной, сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации в п. 4 и 7 мотивировочной части постановления от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» .

В тоже время Федеральный Закон № 131-ФЗ дозволяет в определенных случаях и ограниченных пределах участие государственных органов и государственных должностных лиц в формировании органов местного самоуправления. Это, например, относится к их участию в конкурсной комиссии, отбирающей кандидатуры на замещение должности главы местной администрации (сити-менеджера), где часть ее членов назначается парламентом субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации .

По мнению автора, в Российской Федерации сложилась двойственная концепция местного самоуправления. Согласно Конституции РФ процесс направлен на достижение общественной модели, а Федеральный Закон № 131-ФЗ тяготеет к государственной модели. Федеральный Закон № 131-ФЗ меняет концепцию местного самоуправления, встраивая муниципальные органы публичной власти в систему государственной власти. Таким образом, в Федеральном Законе № 131-ФЗ законодатель предложил несколько иную концепцию местного самоуправления, чем та, что закреплена в Конституции РФ.

Государственная модель, утвержденная в Федеральном Законе № 131-ФЗ, когда местное самоуправление рассматривается лишь как одна из форм организации государственного управления, позволило органам государственной власти регулировать структуру органов местного самоуправления, стремится к «диктату» в отношениях органов местного самоуправления.

Необходимость разграничения компетенции в сфере местного самоуправления порождает наибольшее число проблем, связанных с взаимоотношениями органов государственной власти и органов местного самоуправления, что, несомненно, не может не отразиться на правовом статусе главы органа местного самоуправления. Очень важно определить и пределы самостоятельности органов местного самоуправления.

В ходе государственного и муниципального строительства в субъектах РФ вырабатываются многообразные формы взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Следует ограничить влияние государственной власти на органы местного самоуправления. Для этого надо активизировать само местное самоуправление, чтобы в случае давления муниципалитеты обращались в суды. Наличие самостоятельной, не находящейся в административной зависимости от государственных органов, системы местного самоуправления и обязанности государства обеспечить условия ее нормального развития должны обусловить единственный способ влияния государства на деятельность органов местного самоуправления - правовое воздействие.

Некоторые исследователи полагают, что весь основной объем нормативного регулирования местного самоуправления должен быть сосредоточен на уровне субъектов Российской Федерации, вместе с тем на практике такой способ не оправдан.

Федеральный Закон № 131-ФЗ закрепил только, весьма общие моменты правового положения главы муниципального образования. Развить указанные положения призваны уставы самих муниципальных образований.

Таким образом, из положений Федерального Закона № 131-ФЗ усматривается, что глава муниципального образования определяется как - высшее должностное лицо муниципального образования, возглавляющее деятельность по осуществлению на его территории функций местного самоуправления, избираемое гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном Федеральным законом и законами субъектов РФ. Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.

Множество споров вызывает вопрос о том, можно ли признать Главу муниципального образования муниципальным органом. В ряде муниципальных образований Глава местного самоуправления курирует только часть вопросов, а остальные распределены между заместителями. Встречаются также муниципальные образования, в которых функции Главы местного самоуправления и первого заместителя идентичны, в результате чего возникают ситуации дублирования полномочий. Важным является вопрос ответственности Главы муниципального образования. В настоящее время правовой статус Главы муниципального образования представляет несомненный интерес в научном плане и является предметом многочисленных споров, как среди практических работников, так и среди ученых, специализирующихся в области муниципального права. Рассматривая правовой статус Главы муниципального образования, следует отметить, что, формируя правовые основы системы местного самоуправления, законодатель определил Главу муниципального образования как выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. При этом очевидно, что Глава муниципального образования, возглавляющий по сути деятельность на низовой территории в Российской Федерации не может рассматриваться в качестве «удельного князя», «сюверена», выведенного за пределы классических рычагов государственно-правовой ответственности. Однако в практике муниципального строительства в отношении самостоятельности Главы муниципального образования возникает много вопросов.

На решение этой проблемы направлены правовые механизмы ответственности Главы муниципального образования перед государством, которые проявляются как в их муниципально-правовой ответственности (отрешение от должности), так и в административно-правовой ответственности, уголовно-правовой ответственности Глав муниципальных образований. Однако, все же особый интерес в этой связи вызывает ситуация с уголовно-правовой и административно-правовой ответственностью Главы муниципального образования, наступающей за его незаконные действия, оформленные в форме соответствующих правовых актах. Как известно, Глава муниципального образования может издавать в пределах своей компетенции постановления и распоряжения, которые являются правовыми актами, за которые он отвечает непосредственно. Однако Глава муниципального образования, также активно участвует в процессе принятия нормативных актов, принимаемых местным представительным органом. В связи с этим, возможна такая ситуация, когда Глава муниципального образования, имеющий большинство сторонников в местном представительном органе и председательствующий на его заседаниях, создает такую структуру управления муниципальным образованием, когда все наиболее важные нормативно-правовые акты оформляются в виде решений соответствующего местного представительного органа. Следует отметить, что при такой системе принятия муниципальных норм Глава муниципального образования имеет реальную возможность провести посредством решения местного представительного органа законодательный акт, содержащий положения, несоответствующие требованиям законодательства Российской Федерации. Глава муниципального образования при подобной ситуации может затягивать на неопределенное время исполнение требований и решений различных органов государственной власти (включая судебные), ссылаясь на то обстоятельство, что все наиболее важные решения в соответствующем муниципальном образовании должны приниматься коллегиально на заседании местного представительного органа. Парадокс ситуации заключается в том, что при подобной системе принятия нормативно-правовых актов местного значения невозможно определить субъекта, который будет нести административно-правовую или уголовно-правовую ответственность за последствия незаконных актов, принятых субъектами местного нормотворчества. Главу муниципального образования с точки зрения формально-юридических позиций нельзя привлечь к уголовно-правовой или административно-правовой ответственности, так как решения, как муниципально-правовые акты, не отнесенные к его компетенции, должны быть приняты местным представительным органом. Местный же представительный орган также не может являться субъектом, на который может быть возложена уголовно-правовая или административно-правовая ответственность за последствия незаконного правового акта или за неисполнение решения судебного органа, так как решения местного представительного органа принимаются коллегиально, а в соответствии с действующим как уголовно-правовым, так и административно-правовым законодательством возможна только ответственность конкретного физического или должностного лица, механизм же наступления уголовно-правовой или административно-правовой ответственности местного представительного органа за принимаемые решения не предусмотрен.

Давно назрела потребность в создании механизма реальной ответственности за неисполнение законодательства со стороны должностных лиц и органов местного самоуправления. Этот вопрос был достаточно слабо проработан в ранее действовавшем законодательстве и первым реальным шагом в этом направлении является изменения закреплённые в Федеральном Законе № 131-ФЗ .

Глава муниципального образования или местный представительный орган, принявший противозаконный нормативный акт, обязан в срок, установленный решением суда, отменить его и опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу. В случае если противозаконный акт не отменен Главой муниципального образования или местным представительным органом, что повлекло признанное судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина, или наступление иного вреда, то местный представительный орган может быть распущен, полномочия Главы могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности. Процедура роспуска местного представительного органа или отрешения Главы муниципального образования схематично может быть сведена к следующим моментам: Имеется решения суда о признании местного нормативного акта, не соответствующим закону. Решение суда не исполняется местным представительным органом или Главой муниципального образования. Неисполнения судебного решения повлекло нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина, или наступление иного вреда. Отмеченные последствия признаны судом. Законодательный орган субъекта РФ предупреждает местный представительный орган, а высшее должностное лицо субъекта РФ предупреждает Главу муниципального образования, о возможности соответственно роспуска или отрешения. Местный представительный орган или Глава муниципального образования в течение месяца со дня объявления указанного письменного предупреждения не принимают мер по исполнению решения суда. При соблюдении приведенного юридического состава местный представительный орган может быть распущен законом субъекта РФ, а Глава муниципального образования - отрешен от должности актом высшего должностного лица субъекта РФ, не позднее шести месяцев со дня вступления в силу соответствующего решения суда. Причем, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом не отменен незаконный нормативный акт и не было соответствующей реакции законодательного органа субъекта РФ, то Президент РФ вправе внести в Государственную думу проект закона о роспуске местного представительного органа.

Многие специалисты в области местного самоуправления отмечают, что в приведенном механизме ответственности Глав муниципальных образований ряд недостатков, а именно:

1. не предусмотрена ответственность Глав муниципальных образований за систематическое издание незаконных нормативных актов, в последствии своевременно отменяемых ими;

2. основанием ответственности Глав муниципальных образований является не издание незаконных актов, а только лишь неисполнение в срок судебных решений об их отмене;

3. в случае отсутствия в муниципальном образовании выборного Главы муниципального образования, назначаемый по контракту Глава местной администрации не подпадает под действие указанного механизма ответственности перед государством.

Помимо вышеуказанных аргументов, ставящих под сомнение значимость существующего механизма ответственности Глав муниципальных образований, следует отметить, что косвенным подтверждением его недостаточной эффективности является тот факт, что приведенный механизм не имеет практики применения, позволяющей оценить его проработанность.

Однако в целях совершенствования анализируемого механизма ответственности, следовало бы значительно упростить приведенную процедуру за счет делегирования судам субъектов Российской Федерации права отрешать Глав муниципальных образований в случае систематического издания нормативных актов, не соответствующих требованиям законодательства и повлекших нарушение прав и свобод гражданина, или наступление иного вреда, признанного судом.

Как показывает практика, вмешательство представителей государственной власти возможна и без законных оснований.Подобное вмешательство государственной власти в дела муниципального образования непозволительно, так как противоречит действующему законодательству РФ. Проблема государственного вмешательства в дела органов местного самоуправления существует, утверждают многие исследователи. В своей практической деятельности органы государственной власти зачастую представляют муниципальные образования как объекты прямого управленческого воздействия.

Таким образом, по мнению автора, должен быть принят единственный правовой акт, определяющим на федеральном уровне принципы организации местного самоуправления, в том числе структуру управления. Это и послужило бы одной из причин усиления федерального участия в правовом регулировании системы публичной власти на уровне местного самоуправления.

Состояние местного самоуправления характеризует развитие демократии в обществе. Именно местное самоуправление выступает в роли наиболее важного связующего звена между граждан­ским обществом и государством. Вопрос о природе власти, воплощенной в местном самоуправлении, до сих пор остается дискуссионным.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации// [Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://www.consultant.ru/popular (дата обращения 18.08.15).
2. По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики: постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1997. - № 5. - Ст. 708.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // [Электронный ресурс] – Режим доступа. - URL: http://www.consultant.ru/popular (дата обращения 18.08.15).

А. А. Старовойтов *

ОБ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОМ СТАТУСЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Органы местного самоуправления обладают широкой правосубъектностью, выступая участниками общественных отношений, урегулированными нормами конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного, экологического и других отраслей права. Подобная комплексность определена природой местного самоуправления и связана с реализацией задач и функций во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной и других.

При всем многообразии научных исследований по вопросам местного самоуправления совершенно нет работ, посвященных исследованию административного статуса органов местного самоуправления. Вместе с тем, эта проблема имеет важное научно-практическое значение, особенно в плане участия органов местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий, взаимодействия с органами государственной исполнительной власти. Важность ясного понимания рассматриваемой проблемы особенно актуализируется сегодня, в процессе очередного этапа муниципальной реформы, связанной с реализацией Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф31 и нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Федерации.

Следует отметить, что административный статус органов местного самоуправления является частью их общего правового статуса, но образуют его не все права и обязанности данных органов в своей совокупности,2 а только те из них, которые связаны с административным правом, с участием местных органов в государственном управлении, с теми взаимоотношениями, в которые они вступают с органами государственной исполнительной власти. Нельзя не учитывать и то, что сама концепция местного самоуправления базируется на самостоятельности и организационном обособлении местного самоуправления и его органов в системе управления обществом и государством. Так, согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, следовательно, они не могут рассматриваться как структурные подразделения государственной системы управления.

*Кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой административного и уголовного права Северо-Западной академии государственной службы.

2 К примеру, дайджест полномочий органов местного самоуправления, подготовленных Управлением Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, включает в себя 16 сборников.

А. А. Старовойтов

С другой стороны органы, местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами исполнительной власти, реализуя отдельные государственные полномочия на местном уровне, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ.

Следовательно, участие органов местного самоуправления в административно-правовых отношениях возможно, однако лишь в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом либо законом субъекта Федерации. Только при этих условиях органы местного самоуправления составляют необходимое дополнение механизму государственной администрации, участвуя в реализации исполнительной власти в масштабе государства и его субъектов по конкретным государственным полномочиям, неся за это ответственность перед государством.

В частности, органы местного самоуправления организуют запись актов гражданского состояния, осуществляют опеку и попечительство от лица государства, участвуют в осуществлении воинского учета и военной мобилизации, в формировании избирательных комиссий, в обеспечении проведения выборов в органы государственной власти, в проведении государственных референдумов и т. д. Не отстают и субъекты Российской Федерации, в нарушение принципа субсидиарности, буквально сбрасывающие на них свои отдельные полномочия.

Не случайно в литературе по административному праву было высказано мнение о том, что «характер полномочий органов местного самоуправления, закрепленных муниципальным законодательством, позволяет сделать вывод о том, что современный статус этих органов характеризует их во многом как государственных».1

Трудно с этим согласиться. Отсутствие партнерского взаимодействия между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, жесткая привязка местного самоуправления к экономическим и политическим интересам субъекта Федерации - это, скорее, исключение, чем правило. Подобный вывод не дают сделать уже упоминавшиеся статьи 12 и 132 Конституции РФ. Их менее всего можно признать формальным декларированием статуса органов местного самоуправления в Основном 3аконе нашей страны. Не позволяют сделать такой вывод и закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Неточности воспроизведения конституционно-правовых норм в федеральном отраслевом законодательстве объясняются, прежде всего, устарелостью его многих актов, принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации. Противоречивость и наличие пробелов в законодательстве субъектов Российской Федерации скорее следует отнести либо к досадным недоработкам самого законодателя, либо к желанию региональных элит уклониться (в силу

1 См. например: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 162.

разных причин, может быть, достаточно обоснованных) от точной реализации положений федерального законодательства о местном самоуправлении.

Сделаем вывод. Органы местного самоуправления по своей природе не являются субъектами государственного управления, поскольку их деятельность не связана с реализацией задач и функций государственно-управленческой деятельности. В силу этого они не могут быть и участниками правоотношений по поводу практической реализации не принадлежащих им функций и обеспечивающих их полномочий.

Не должно вводить в заблуждение и наличие у органов местного самоуправления юридически властных полномочий подчинять поведение населения, иных субъектов муниципальных правоотношений своим односторонним волеизъявлениям, исключающим юридическое равенство участников. Здесь определяющим является тот факт, что местное самоуправление является самостоятельным уровнем власти, но власти негосударственной - муниципальной. Подтверждением этому являются действующие конституционные нормы, установившие, что публичная власть в России осуществляется на трех уровнях - двух уровнях государственной власти (федеральном и субъектов Федерации) и уровне местного самоуправления. Стало быть, органы местного самоуправления могут быть участниками правоотношений по поводу практической реализации задач и функций государственно-властной деятельности только путем наделения их законом (федеральным либо субъекта Федерации) специальными полномочиями исполнительно-распорядительного характера, выражающими целевое назначение государственно-властной деятельности.

Все нормы, регламентирующие участие органов местного самоуправления в административно-правовых отношениях, при определенной условности, можно объединить в три блока.

Первый охватывает права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с их прямым участием в государственно-управленческой деятельности. В данном случае органы управления муниципальных образований непосредственно в соответствии с законом осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, действуя по поручению и от имени государства, выражая его волю, участвуя в выполнении функций государства.

Второй блок составляют нормы, принимаемые органами исполнительной власти и регламентирующие конкретные формы и пределы участия органов местного самоуправления и их должностных лиц в государственном управлении.

В третий блок можно включить нормы, требующие от органов государственной власти, их должностных лиц осуществления мер, связанных с поддержкой и государственной гарантированностью местного самоуправления, создания условий для его практического осуществления.

Для того чтобы стать субъектом административных правоотношений, органы местного самоуправления должны обладать административной правосубъектностью, слагающейся из административной правоспособности и административной дееспособности.

А. А. Старовойтов

Определяющим моментом является понятие административной правоспособности. Дело в том, что органы местного самоуправления обладают общей правоспособностью, связанной с основным назначением местного самоуправления - решением вопросов обеспечения жизнедеятельности населения, отнесенных к их ведению. Сегодня перечень предметов ведения местного самоуправления закреплен в ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»,1 в законах субъектов Федерации о местном самоуправлении и в уставах муниципальных образований. Следовательно, только в этих рамках органы местного самоуправления могут приобретать комплекс специфических юридических прав и обязанностей и нести ответственность за их реализацию. Кроме того, как явствует из указанных предметов ведения местного самоуправления, органы местного самоуправления не могут быть наделены собственной административно-властной компетенцией, т. е. не могут приобретать административно-правовые права и обязанности и нести юридическую ответственность за их реализацию в сфере государственного управления.

Исходя из этого, административно-правовой статус органов местного самоуправления определяется теми полномочиями, которыми наделяют их федеральные или региональные законы, регламентируя их права и обязанности в сфере государственного управления.

Реализуя свой административно-правовой статус, органы местного самоуправления вступают в самые разнообразные административные правоотношения. Они возникают, изменяются или прекращаются в связи с выполнением возложенных на них законом отдельных государственных полномочий, а также по факту нарушения своих административно-правовых обязанностей перед государством.

Здесь не менее важен вопрос о субъектах административно-правовых отношений. Само муниципальное образование таким субъектом не признается. Не выступает в качестве субъекта и представительный орган местного самоуправления. Таковым является местный исполнительный орган, т. е. администрация муниципального образования. Руководителями администрации могут быть как глава муниципального образования, если такая должность предусмотрена уставом муниципального образования, либо глава администрации. В управленческом смысле администрация муниципального образования есть глава муниципального образования (глава администрации) и подчиненные ему управленческие структуры, возглавляющиеся соответствующими должностными лицами. В конкретных управленческих отношениях именно они представляют органы управления администрации и действуют от их имени.

Администрация осуществляет управленческие функции внутри муниципального образования в пределах, предоставленных ей федеральным законодательст-

1 См.: Российская газета. 1995. 1 сентября; 1996. 25 апреля, 4 декабря; 1997. 20 марта; 2000. 8 августа; 2002. 26 марта; 2003. 16 декабря.

вом, законодательством субъекта Федерации и уставом муниципального образования, а также вступает во внешние административные правоотношения с органами исполнительной власти и иными субъектами административного права.

Обратим внимание, что в этих условиях администрация муниципального образования, ее органы и должностные лица могут быть участниками только внешних административных правоотношений. Внешних - потому что органы местного самоуправления по своей конституционно-правовой природе не наделены правом осуществлять от своего имени государственное управление, и не обладают для этого соответствующими государственно-властными полномочиями. Иными словами, они не воздействуют на подведомственную им управляемую среду от имени государства. Но административную ответственность в соответствии с законом они несут. К примеру, за нецелевое использование бюджетных средств виновные должностные лица муниципальной администрации могут быть подвергнуты административному штрафу в размере от 40 до 50 МРОТ, за грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учета и предоставления бухгалтерской отчетности предусмотрен штраф от 20 до30 МРОТ.

В случае же наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в их статусе происходят существенные изменения. Прежде всего, они затрагивают его функционально-содержательную сторону. Появляются новые задачи, расширяющие социальное назначение муниципального органа постоянно или на определенном отрезке времени; возникают новые управленческие функции, отражающие прямую связь с государством, государственным управлением, применяются новые виды и формы управленческой деятельности, которые этот орган должен осуществлять применительно к соответствующим объектам управления, число которых может быть также расширено.

Серьезно меняется компетенция органа, находящая отражение в новых предметах ведения, в появлении административных прав и обязанностей, в том числе права издания обязательных административно-правовых актов по закрепленным законом вопросам. Происходят изменения в содержании и формах ответственности, в первую очередь, перед государством. Органы государственной власти получают право прямого контроля и надзора за качеством исполнения органами местного самоуправления предоставленных государственных полномочий. При этих условиях органы местного самоуправления становится субъектом как внешних, так и внутренних административных правоотношений.

С учетом сказанного представляется необходимым высказаться по следующему вопросу. Как уже отмечалось, органы местного самоуправления не обладают правом применения административных мер принуждения по отношению к населению муниципальных образований. Но можно ли утверждать, что такой необходимости на этом уровне власти нет? КоАП РСФСР содержал ст. 1933, которая предоставляла возможность привлечения в судебном порядке к административной ответственности лиц, не выполняющих решения, принятые на местном референдуме, собраниях (сходах) граждан, решения органов местного само-

Д. А. Лисовицкий

управления и должностных лиц местного самоуправления. В новый КоАП РФ1 данная статья федеральным законодателем не была включена.

Отказ от включения данного состава в новый КоАП РФ резко снижает государственные гарантии осуществления местного самоуправления, поскольку затрудняет проведение в жизнь решений, принимаемых муниципальными органами. Иных возможностей добиваться надлежащего исполнения физическими и юридическими лицами принимаемых решений у муниципальных органов нет. Эта проблема может быть снята региональным законодателем путем принятия соответствующего закона. В соответствии с ч. 2. ст. 22.1. КоАП РФ дела такого рода могут рассматриваться мировыми судьями. В качестве меры наказания применяется предупреждение или штраф (ст. 3.2. КоАП РФ).

Д. А. Лисовицкий *

ПУБЛИЧНЫЕ И ЧАСТНЫЕ ИНТЕРЕСЫ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:

О НЕКОТОРЫХ ПОДХОДАХ К ИССЛЕДОВАНИЮ ВОПРОСА

Суждение о том, что публичная власть это сфера реализации различных интересов и, зачастую, интересов с «противоположными векторами», имеет непосредственное отношение и к ее нижнему, муниципальному, уровню. Изучение этих интересов, а точнее правовых форм их выражения, закрепления и защиты, а также юридических механизмов реализации таких интересов, позволит по-иному представить значительное число проблем, существующих в муниципальной сфере. Новый взгляд на сложную ситуацию зачастую бывает не только оправданным, но и необходимым. То, что такая необходимость имеет место - очевидно. Иначе нам следовало бы констатировать, что развитие местного самоуправления проходит успешно (уже на протяжении пятнадцати лет), и проблем у муниципальной власти меньше день ото дня. К сожалению, это не так.

1. Что такое «интерес»? Известно, что «интерес» - категория общенаучная. При этом большинство исследователей этого понятия (независимо от области исследования) сходятся во мнении о том, что интерес всегда характеризуется направленностью и проявляется через отношение субъекта к чему-либо. В качестве иллюстрации можно привести общее социологическое определение интереса. Под таковым понимается «объективное отношение общества, класса или отдельного человека к условиям собственной жизни и наличным потребностям, побуж-

*СЗ РФ. 2002. №1. Ст. 1.

* Кандидат юридических наук, Северо-западная академия государственной слжбы.

Рассматривая вопрос о компетенции органов местного самоуправления необходимо отталкиваться от общей цели существования местного самоуправления. Цель создания местного самоуправления - уход от централизации власти в государстве. Если в государстве такая централизация доведена до максимума, то убивается всякое творчество на местах и, в конце концов, власть сводиться к творчеству главы государства, что является прямым путем к тоталитаризму. Создание еще одного не подчиненного государственной власти уровня управления, в котором участвуют граждане, как раз развивает творчество населения в области управления.

Исходя из цели существования местного самоуправления, можно сформулировать задачи этого социального института:

• 1. Преодоление апатии населения к участию в решении проблем местного уровня.
• 2. Обеспечение гарантий участия в местном самоуправлении для желающих.
• 3. Осуществление взаимодействия с другими сообществами.

Вопросы местного значения

Конституция Российской Федерации подробно оговаривает компетенцию государственных органов, как федеральных, так и органов субъектов Российской Федерации. Закрепляя в пункте 1 статьи 132 компетенцию органов местного самоуправления, Конституция, однако, не дает развернутого перечня вопросов местного уровня, а лишь говорит, что «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают другие вопросы местного значения». Таким образом можно предположить, что компетенция органов местного самоуправления начинается там, где заканчивается компетенция органов государственной власти.

Четко выраженный в конституционной норме принцип самостоятельности управленческих действий органов местного самоуправления означает следующее: во-первых, в пределах, установленных законом, это свобода инициативы и выбора решения по всем этим и иным вопросам местного значения; во-вторых, любое, не противоречащее закону и находящееся в его рамках решение не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом и тем более не может быт отменено ни в административном, ни в судебном порядке.

Федеральный Закон от 12 августа 1995 года «Об основах местного самоуправления» содержит перечень вопросов местного значения, которые вправе решать органы местного самоуправления. Они могут быть классифицированы следующим образом:

• 1. Организационно-административные вопросы :
• 1) Принятие и изменение устава местного самоуправления, контроль за его выполнением.
• 2) Охрана общественного порядка, организация о содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью.
• 3) Контроль за использованием земель на территории муниципального образования.
• 4) Организация и содержание муниципальных архивов.
• 5) Организация и содержание муниципальной информационной службы
• 6) Создание условий для деятельности средств массовой информации.
• 7) Обеспечение социальной поддержки и поддержание занятости населения.
• 8) Участие в охране окружающей среды на территории местного образования.
• 9) Обеспечение противопожарной безопасности, организация муниципальной пожарной службы.
• 2. Экономические вопросы :
• 1) Владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью.

Муниципальная собственность согласно Гражданскому Кодексу Российской Федерации это «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления».

• 2) Местные финансы. Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. Установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов.
• 3) Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования.
• 4) Регулирование планировки и застройки территории муниципального образования.
• 5) Регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых; недр для строительства подземных сооружений местного значения.
• 6) Организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации.
• 7) Муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения.
• 8) Благоустройство и озеленение территории муниципального образования.
• 9) Организация утилизации и переработки бытовых отходов.
• 10) Организация транспортного обслуживания населения, обеспечения услугами связи.
• 3. Вопросы социально-культурного значения :
• 1) Содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений.
• 2) Организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного и профессионального среднего образования.
• 3) Организация, содержание и развитие учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения.
• 4) Создание условий для жилищного и социально-культурного развития.
• 5) Организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом.
• 6) Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
• 7) Создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания.
• 8) Создание условий для деятельности учреждений культуры.
• 9) Сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности.
• 10) Создание условий для организации зрелищных мероприятий.
• 11) Создание условий для развития физкультуры и спорта в местном сообществе.

Вопросы государственного значения, которые могут быть переданы органам местного самоуправления

Конституцией Российской Федерации предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Наделение полномочиями может осуществляться двумя способами:

• 1. Передача - способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органа местного самоуправления.
• 2. Делегирование - предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно.

Рассматривая вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями надо иметь ввиду ряд положений:

• 1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации наделение полномочиями производиться только законом. Но так как определение правового статуса местного самоуправления находиться в совместном ведении Российской федерации и ее субъектов, передача полномочий осуществляется законом или актами субъектов Российской Федерации, обладающими соответствующей юридической силой.
• 2. Объем передаваемых или делегируемых полномочий не может быть слишком велик. Не случайно в Конституции Российской Федерации говорится об отдельных государственных полномочиях, хотя критерии оценки этого найти крайне сложно.
• 3. Наделение полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это чрезвычайно важное, новое для российской практики условие, гарантирующее само выполнение полномочий и продолжение осуществления местным самоуправлением присущих ему главных функций.
• 4. Государство оставляет за собой право контроля за реализацией этих полномочий. Такой контроль по общему правилу означает возможность соответствующих органов: давать указания органам местного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий, оценивать решения, принимаемые органами местного самоуправления, не только с точки зрения законности, но и по мотивам их целесообразности, отменять или приостанавливать при необходимости отдельные решения.
• 5. Государственное влияние не сводиться только к контролю. Оно функционирует в соответствии с требованиями законности, в режиме общего правопорядка.

Понятие органов местного самоуправления. Местное самоуправление представляет собой организационную форму осуществления населением власти на местах, которая призвана обеспечивать самостоятельное решение гражданами, проживающими на той или иной территории муниципального образования (города, сельского поселения и др.), вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В соответствии с Конституцией, Федеральным законом от 12 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами:

1) путем референдума, выборов, через собрания, сходы, другие формы прямого волеизъявления;

2) через выборные и другие органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Органы местного самоуправления - муниципальные органы - это наделенные полномочиями органы по непосредственному, оперативному управлению муниципальной собственностью, финансами, хозяйственной, социально-культурной и иными сферами жизнедеятельности местного значения.

Виды органов местного самоуправления. Органами местного самоуправления в городах, поселках, станицах, районах (уездах), сельских округах (волостях) и других муниципальных образованиях, устанавливаемых субъектами Российской Федерации, являются: выборные органы, образуемые в соответствии с законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Компетенция органов местного самоуправления определяется законами и уставами муниципальных образований. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Выборный, представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Численный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования.

В исключительном ведении представительных органов находятся:

Принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования;

Утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

Принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; установление местных налогов и сборов;

Установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

В отдельных поселениях уставом муниципального образования может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установ-

ленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях этого органа. Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица в соответствии с уставом муниципального образования подотчетны населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления.

Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Срок полномочий выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица не может быть меньше двух лет. Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица. Уставами муниципальных образований может быть предусмотрена возможность отзыва населением выборного должностного лица местного самоуправления.

Выборные должностные лица местного самоуправления, так же как депутаты и члены выборных органов местного самоуправления, на территории муниципального образования не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды этих актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определя- ,

ются уставом муниципального образования. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования. А лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяются уставом муниципального образования. Время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий, в соответствии с законодательством о государственной службе.

Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы, осуществления местною самоуправления. К указанным формам относятся: местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

По вопросам местного значения может проводиться соответствующий референдум. Решение о его проведении принимается представительным органом местного управления по собственной инициативе или по требованию населения. Голосование на местном референдуме осуществляется тайно. Принятое на нем решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию.

Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления.

Муниципальные выборы депутатов, членов иных выборных

органов местного самоуправления, выборных должностных лиц

местного самоуправления осуществляются на основе всеобщего

равного и прямого избирательного права при тайном голосова

нии при обеспечении установленных законом избирательных

прав граждан. (^

В муниципальном образовании для решения вопросов местного значения могут созываться собрания (сходы) граждан в порядке, установленном уставом муниципального образования. Собрание (сход) граждан считается правомочным при участии в нем более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты правовых актов, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию).

Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Органы и должностные лица обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца. Законодательством может быть установлена административная ответственность за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления. Указанные органы могут быть юридическими лицами. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования.

Наряду с указанными выше формами участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных формах, не противоречащих законодательству.

Гарантии местного самоуправления. Деятельность органов местного самоуправления гарантируется предоставлением им права на судебную защиту, права на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых

органами государственной власти, а также в связи с неправомерными действиями этих органов. Они обладают правом самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью, которая не может быть передана в собственность государства без согласия органов местного самоуправления или без решения суда.

Решения органов местного самоуправления и должностных лиц, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Решения органов местного самоуправления могут быть отменены органами (должностными лицами), их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Неисполнение или ненадлежащее исполнение актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления влечет юридическую ответственность.

Перечисленные и иные гарантии призваны обеспечить правовыми средствами организационную, материально-финансовую самостоятельность органов местного самоуправления в реализации возложенных на них задач и функций, в обеспечении защиты прав органов местного самоуправления.

Наряду с гарантиями законодательство устанавливает ответственность органов местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.

Ответственность перед населением наступает в результате

утраты доверия населения. Ответственность перед государством

наступает в случае нарушения органами местного самоуправле

ния и должностными лицами этих органов законодательства,

устава муниципального образования. В случае нарушений орган

государственной власти может обратиться в суд за заключением

о признании несоответствия деятельности органа местного само

управления, выборного должностного лица местного самоуправ

ления законодательству, уставу муниципального образования.

Заключение суда о признании несоответствия деятельности ор

гана местного самоуправления законодательству или уставу му

ниципального образования является основанием для решения

компетентными органами о прекращении полномочий соответст

вующего органа местного самоуправления, выборного должност

ного лица и для назначения новых выборов.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Система государственного управления Наумов Сергей Юрьевич

5.1. Организационно-правовой статус органов местного самоуправления

Конституция Российской Федерации в качестве одного из способов осуществления власти народом наряду с органами государственной власти закрепляет органы местного самоуправления, что позволяет сделать вывод об их паритетном (равном) участии в решении государственных задач.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет органы местного самоуправления в качестве самостоятельных (негосударственных) органов, наделенных властными полномочиями на решение вопросов местного значения. Это органы местных саморегулируемых территориальных сообществ, муниципальных образований, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее исполнение своих полномочий. Это специфическая система власти, которая, учитывая все местные факторы, выступает в интересах своего населения. Органы местного самоуправления обладают следующими особенностями:

а) не входят в систему органов государственной власти и самостоятельны в пределах своей компетенции (в соответствии со ст. 12 Конституции РФ);

б) в случае наделения их отдельными государственными полномочиями они могут участвовать в осуществлении государственных функций, и их деятельность в данном случае будет находиться под контролем государства (в соответствии со ст. 132 Конституции РФ).

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» четко определяет систему органов местного самоуправления, включая в нее следующие элементы:

1) представительный орган муниципального образования;

2) глава муниципального образования;

3) местная администрация;

4) контрольный орган муниципального образования;

5) иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом.

Причем наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления является обязательным.

Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. С учетом исторических традиций, национальных особенностей, политических интересов представительный орган местного самоуправления может иметь различные наименования. Наиболее часто на практике встречаются следующие названия: дума, совет, муниципальный совет, собрание, собрание представителей, сход, съезд, рада, курултай, джирге и т. п.

Представительный орган занимает особое место в системе органов местного самоуправления благодаря своей исключительной компетенции. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления находятся следующие вопросы:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Исполнительные органы местного самоуправления - органы, осуществляющие организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации и местных нормативных актов, а также наделенные уставом муниципального образования собственной компетенцией. Исполнительным органом местного самоуправления является местная администрация (мэрия). Местная администрация (лат. administratio - управление, руководство) - исполнительный орган в системе местного самоуправления, возглавляемый главой муниципального образования (главой администрации), осуществляющий следующие организационно-распорядительные функции:

1) исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ и местных нормативных актов;

2) разработка проекта бюджета муниципального образования и его исполнение;

3) управление муниципальной собственностью;

4) разработка программ социально-экономического развития муниципального образования и их исполнение и т. п.

Глава местной администрации либо назначается на должность по контракту, заключенному по результатам конкурса, либо избирается на муниципальных выборах, и в этом случае он одновременно является главой муниципального образования.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом в системе органов местного самоуправления. Действующее законодательство предусматривает два способа избрания главы муниципального образования. Если глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, то он либо входит в состав представительного органа и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. В случае избрания главы муниципального образования из числа депутатов представительного органа местного самоуправления он является его председателем.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования осуществляет следующие полномочия:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями;

2) подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые представительным органом местного самоуправления;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа местного самоуправления.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению муниципального образования и представительному органу местного самоуправления.

Органы местного самоуправления взаимосвязаны между собой и представляют единую систему, в которой согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» реализован принцип разделения властей. В отличие от органов государственной власти деятельность органов местного самоуправления приобретает новые черты, связанные с возможностью самоорганизации и самодеятельности жителей. Органы местного самоуправления более приближены к населению, что определяет социальную направленность их деятельности.

Таким образом, органы местного самоуправления и органы государственной власти - это структурно выделенные органы в системе управления; паритетные способы осуществления власти народа. Согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что означает их структурно-организационное обособление, но не функциональное.

Как и всякая публичная власть, органы местного самоуправления имеют общую организационно-правовую и финансово-экономическую основу с органами государственной власти: у них общий источник власти - народ, те же принципы избирательной системы, те же механизмы принятия решений, та же обязательность их исполнения, а также сходные формы и методы деятельности. В пределах собственной компетенции государственные и муниципальные органы самостоятельно планируют и организуют свою работу, принимают управленческие решения и обеспечивают контроль за их выполнением.

Естественно, о полном равенстве между муниципальными и государственными органами говорить нельзя, так как они отличаются компетенцией. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь в пределах своих полномочий, они находятся в системе государственно-властных отношений, действуют в русле единой государственной политики, могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Кроме того, органы государственной власти осуществляют контроль за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Органы государственной власти обязаны гарантировать органам местного самоуправления минимальную материально-финансовую базу и т. д.

Из книги Арбитражный процессуальный кодекс РФ автора Законы РФ

Статья 53. Участие в деле государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов 1. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться с исками или заявлениями в

Из книги Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Текст с изменениями и дополнениями на 2009 год автора Автор неизвестен

Статья 40. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления 1. Депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для

Из книги Административное право России в вопросах и ответах автора Конин Николай Михайлович

Глава 10. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, КОНТРОЛЬ И НАДЗОР ЗА ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ Статья 70. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Органы местного

Из книги Система государственного управления автора Наумов Сергей Юрьевич

Статья 70. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством,

Из книги Конституционное право зарубежных стран. Шпаргалка автора Белоусов Михаил Сергеевич

Статья 71. Ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением 1. Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных

Из книги Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) автора Власов Анатолий Александрович

Статья 72. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения

Из книги Экзамен на адвоката автора

Статья 76. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими

Из книги автора

Статья 77. Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления 1. Органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного

Из книги автора

Статья 78. Обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия

Из книги автора

Тема 9. Административно-правовой статус муниципальных органов местного самоуправления 1. Система и правовой статус муниципальных органов в конституционной модели местного самоуправления В Российской Федерации, говорится в ст. 12 Конституции РФ, признается и

Из книги автора

1. Система и правовой статус муниципальных органов в конституционной модели местного самоуправления В Российской Федерации, говорится в ст. 12 Конституции РФ, признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а

Из книги автора

4. Организационно-правовой статус высшего учебного заведения и управление им К высшим учебным заведениям относятся все имеющие статус юридического лица образовательные учреждения, реализующие образовательные программы высшего профессионального образования. Высшие

Из книги автора

3.5. Организационно-правовой статус государственных органов особой компетенции Многообразие органов государственной власти привело к появлению специализированных органов, реализующих особые функции, но не входящих ни в одну из ветвей власти.Такими органами являются

Из книги автора

26. Порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция органов местного самоуправления Различаются унифицированные и неунифицированные модели местного управления.В унифицированной модели действует единая система управления на местах, однопорядковые

Из книги автора

Статья 53. Участие в деле государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов 1. В ч. 1 ст. 53 говорится о праве государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов в случаях, предусмотренных федеральным законом, возбуждать от своего

Из книги автора

Вопрос 236. Участие в арбитражном процессе прокурора, государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, выступающих в защиту публичных интересов. Главной задачей участия прокурора в арбитражном процессе является защита государственных и