Podstawowe pojęcia naukowe samorządu terytorialnego i miejskich nauk prawnych. Systemy miejskie obcych krajów

Osobowość i wspólnota autonomiczna, idee rządu przedstawicielskiego i podziału władzy, które determinowały charakter różnych koncepcji samorządu lokalnego.

Ogólnie uznane koncepcje Czy:

1. teoria wolnej wspólnoty (przyrodzone prawa wspólnoty);
2. społeczna (ekonomiczna) teoria samorządu;
3. teoria stanu samorządu;
4. teoria dualizmu samorządu miejskiego;
5. teoria socjalizmu miejskiego.

Pomimo różnych nazw, teorie samorządu lokalnego są zasadniczo poświęcone jego związkom z państwem, wiele z nich ma charakter opozycyjny wobec państwa.

Początkowe walory tych teorii polegają na tym, że pozwalają one na uwypuklenie ogólnych trendów, nie uchylając się od zadania głównego – odsłonięcia przesłanek determinujących rozwój samorządu lokalnego w różnych epokach, w ich sukcesywnym i przyczynowym powiązaniu z każdą z nich. Inny.

Kluczową kwestią jest ciągłe rozwiązywanie konfliktów między państwem a społeczeństwem, zapewnienie dziś godnych warunków życia człowieka, w oparciu o stałą perspektywę wiecznie różnorodnego, pluralistycznego, a jednocześnie niedoskonałego świata. W tych warunkach utrzymanie długotrwałych, trwałych relacji między państwem a społeczeństwem obywatelskim możliwe jest do osiągnięcia poprzez czwartą władzę, jak czasami nazywa się samorząd lokalny.

Teoria wolnej wspólnoty (przyrodzone prawa wspólnoty)

Pierwszą koncepcją teoretyczną wyjaśniającą istotę samorządu terytorialnego była teoria wolnej wspólnoty. Rozwinęła historyczne doświadczenia samorządu miejskiego w feudalnej Europie. Opierało się ono na „przyrodzonym prawie” gmin do samorządu. Pełnoprawna europejska społeczność miejska pojawiła się w XII-XIII wieku. Choć formy zarządzania miastami europejskimi były różne, łączyło je wiele wspólnego. W wielu miastach rządziły zgromadzenia ludowe wszystkich obywateli, których zgoda była konieczna do wybierania urzędników i uchwalania praw miejskich. Już w tym okresie panowała silna tendencja do zastępowania zgromadzenia ludowego zarządem – radą. W systemie prawa świeckiego, obok innych gałęzi, wyodrębniło się prawo miejskie.

Główne idee teorii wolnej (naturalnej) wspólnoty:

• istnienie wspólnoty, która ze swej natury ma naturalne i niezbywalne prawo do kierowania swoimi sprawami;
• obowiązek państwa poszanowania wolności samorządu społecznego;
• pewien prymat samorządu wspólnotowego nad rządem państwowym.

Teoria ta jako całość powstała w pierwszej połowie XIX wieku.

W teorii tej szczególny nacisk kładzie się na wspólność ludzi zamieszkujących odpowiednie terytorium, a także na fakt, że każdy człowiek postrzega siebie jako część wspólnoty, której podstawą jest nie tylko wspólność zamieszkania i zainteresowań, ale także bliskość duchowa ludzi (często wzmacniana przez jedność religijną). Ta teoria samorządu lokalnego jest dziś przedmiotem zainteresowania. Można w nim dostrzec punkty wyjścia współczesnej zasady niezbywalności prawa wspólnoty do samorządu lokalnego. Koncepcja wspólnoty naturalnej pozwala współcześnie, rozwiązując problemy terytorialnych podstaw samorządu lokalnego, różnicować jednostki samorządu terytorialnego na gminy wiejskie i miejskie oraz „inne terytoria”, których tworzenie służy racjonalizacji sprawowania władzy; władzy publicznej i dekoncentracji administracji publicznej.

Trzeba jednak zaznaczyć, że rozwój państwa, nawet przy poszanowaniu zasady wspólnot wolnych, nie może „idealnie” zachować statusu wspólnot jako wolnych, tj. podmioty niezależne od państwa. Dostrzegając potrzebę państwa i jego supremacji, należy zauważyć, że zanika całkowita niezależność wspólnot.

Społeczna (ekonomiczna) teoria samorządu

Teoria ta, zastępująca teorię wolnej wspólnoty, również opierała się na opozycji między państwem a wspólnotą. Jej założyciele i badacze R. Mol, A.I. Wasilczikow, O. Ressler, O. Gierke i inni przyjęli za podstawę nie tyle wspólnotę samorządową, jako przedmiot prawa do samorządności, ile raczej treść działań wspólnotowych. Istnieją jakby dwie kategorie spraw: sprawy państwowe właściwe i sprawy publiczne. Te drugie to przede wszystkim sprawy gospodarcze, nie mają one charakteru politycznego i powinny być rozstrzygane przez organy tworzone przez społeczność lokalną, a nie przez państwo.

Definiując istotę tej teorii, N.M. Korkunow pisał: „Teoria społeczna istotę samorządu widzi w umożliwieniu społeczności lokalnej kierowania własnymi interesami publicznymi i pozostawieniu organom władzy samodzielnego zarządzania sprawami państwa. Teoria społeczna wywodzi się więc ze sprzeciwu społeczności lokalnej państwo, interesy publiczne – polityczne, domagając się, aby społeczeństwo i państwo kierowały się wyłącznie swoimi interesami.”

Zatem to właśnie w rozróżnieniu interesów publicznych i państwowych zwolennicy tej teorii upatrywali podstawy samodzielności samorządów lokalnych.

Wady teorii społecznej (ekonomicznej).:

1. Rozumienie samorządu lokalnego jako inicjatywy wyłącznie ludności, przybliżającej status jednostek samorządu terytorialnego do statusu po prostu związków publicznych. Tymczasem jest zasadnicza różnica: państwo zapewnia swobodę tworzenia związków, ale nie wymaga ich tworzenia; jednocześnie państwo, wręcz przeciwnie, koniecznie organizuje społeczności lokalne, jednostki miejskie, określa ich strukturę i wskazuje ich obowiązkowe działania (N.M. Korkunov).
2. Niemożność odróżnienia spraw wspólnotowych (lokalnych) od spraw państwowych powierzonych gminom do realizacji. Nie udało się sporządzić dostatecznie obszernej listy spraw niepublicznych kierowanych do samorządów. Spraw, które zostały rozstrzygnięte przez organy samorządu terytorialnego, nie można uważać za kwestie czysto publiczne i przeciwstawne sprawom państwowym, gdyż w swojej treści (modernizacja dróg, podatki lokalne, zarządzanie oświatą, kulturą, służbą zdrowia itp.) nie odbiegają od zadań lokalnych kierownictwa państwowego. Problem staje się jeszcze bardziej skomplikowany w warunkach współczesnego społeczeństwa, a w warunkach Rosji – także państwa federalnego.

Chociaż teoria społeczna była nieco użyteczna z punktu widzenia ideologicznego i teoretycznego uzasadnienia szerokiego rozwoju samorządu, w rzeczywistości teoria społeczna szybko pokazała swoją daremność i martwotę:

• samorząd lokalny jako forma władzy publicznej znacznie różni się od stowarzyszeń publicznych; Nie może też stać się organizacją gospodarczą;
• Problem podziału odpowiedzialności za zarządzanie sprawami publicznymi pomiędzy władzę centralną i samorządową pozostaje na porządku dziennym od wielu lat i trwa do dziś, kiedy sprawy państwa rozstrzygane są na szczeblu samorządu terytorialnego, a interesy lokalne stają się częścią polityki państwa. Niemożliwa jest zatem jakaś izolacja samorządu lokalnego na sprawy rzekomo czysto lokalne.

Państwowa teoria samorządu

Państwowa teoria samorządu, która zastąpiła teorię społeczno-ekonomiczną, znacząco zmieniła podejście do definiowania relacji: „wspólnota – państwo”.

Zgodnie z tą teorią samorząd lokalny rozumiany jest jako forma podziału odpowiedzialności za rozwiązywanie spraw publicznych pomiędzy władzę centralną i lokalną. Centrum nie jest w stanie zarządzać rozległym krajem, nie jest przed nikim odpowiedzialne, może ignorować różnice w lokalnych warunkach, być konserwatywne w swoich pomysłach, sposobach sprawowania władzy, nie radzi sobie z dużym wolumenem funkcji władzy itp. Stąd wynika potrzeba pewnej autonomii miejsc. W związku z tym pojawił się problem rozgraniczenia kompetencji władz centralnych i lokalnych.

Twórcy tej teorii, Rudolf von Gneist i Lorenz von Stein, „widzieli w samorządzie nie samodzielne zarządzanie społecznością lokalną swoimi własnymi sprawami, w odróżnieniu od administracji państwowej, ale przypisanie zadań administracji państwowej społeczności lokalnej. ” Samorząd lokalny realizowany jest nie przez urzędników państwowych (gdyby tak było, zamiast samorządu lokalnego byłoby zarządzanie administracyjne), ale przy pomocy lokalnych mieszkańców i poprzez ich samoorganizację.

Cechy charakterystyczne państwowej teorii samorządu:

1. państwo przekazuje zadania samorządu terytorialnego organom utworzonym przez społeczność lokalną;
2. organy samorządu terytorialnego znajdują się pod kontrolą społeczności lokalnej, a jednocześnie pod nadzorem państwa, choć nie ma bezpośredniego zarządzania samorządem terytorialnym przez organy państwowe;
3. Organy samorządu terytorialnego, w odróżnieniu od państwowych, nie są wyłącznie wyrazicielami woli państwa, mają one swoje własne, szczególne interesy, które mogą nie pokrywać się z interesami państwa.

Państwowa teoria samorządu lokalnego nie była ujednolicona. Zostało podzielone na

1. kierunek polityczny (Gneist) i
2. kierownictwo prawne (Stein).

Więcej szczegółów

Gneist uważał istnienie wybieralnych, nieodpłatnych stanowisk honorowych za warunek konieczny samorządu. Niezależność ekonomiczną od rządu wiązał z niezależnością samorządu terytorialnego w codziennych działaniach. Ten punkt widzenia był krytykowany przez wielu współczesnych i nie był powszechny.

Stein i jego następcy, reprezentujący kierunek prawny państwowej teorii samorządu lokalnego, wywodzili się ze szczególnej pozycji prawnej samorządnej wspólnoty lokalnej, która jest osobą prawną – spółką prawa publicznego. Ten kierunek teorii państwa znalazł w Rosji znaczną liczbę zwolenników. Liczne stanowiska teoretyczne przedstawicieli Rosji na temat istoty i istoty samorządu terytorialnego końca XIX – początku XX wieku. nie straciły na aktualności do dziś.

wiceprezes Bezobrazow, podkreślając nierozerwalny związek państwa z samorządem, stwierdził, że „samorządu nie można inaczej rozpatrywać w połączeniu z ogólnym organizmem całego mechanizmu zarządzania państwem, którego jest częścią, jako organiczną część pojedynczego cały...".

Charakteryzując teorię państwa samorządu lokalnego, N.M. Korkunow zwracał uwagę na zależny charakter samorządu terytorialnego. Pisał: „Tylko państwa mają niezależne prawo sprawowania władzy. Samorządne społeczności lokalne realizują w imieniu państwa uprawnienia władzy, jako jego prawa, i dlatego podlegają w tej działalności nadzorowi państwa, nie tylko w zakresie. w odniesieniu do swojej legalności zewnętrznej, w zakresie zgodności z granicami określonymi przez prawo, ale także w odniesieniu do jej treści, państwo czuwa nie tylko nad tym, aby organy samorządu nie naruszały praw innych osób i nie przekraczały granic powierzonych im kompetencji, ale także aby rzeczywiście wykonywały przypisane im funkcje administracji publicznej, tak aby korzystały z powierzonych im uprawnień zgodnie z wyznaczonym przez państwo celem. Niezależność organów samorządu terytorialnego opiera się na fakt, że swoboda uznania, nieunikniona w sprawach rządzenia, jest determinowana w ich działaniu interesami społeczności lokalnej, której przedstawicielom mają służyć.”

Na priorytetowe upowszechnienie państwowej teorii samorządu lokalnego wpływ miał fakt, że spajała ona w jedną całość koncepcję samorządu lokalnego, niezależnie od tego, czy samorząd lokalny był historycznym poprzednikiem państwa, czy też rozwijał się w już ustalony stan.

Powszechnie przyjęto postrzeganie samorządu lokalnego w ramach współczesnej państwowości jako obowiązkowej instytucji demokratycznej, charakteryzującej jego umiejscowienie w państwie nie w celu przeciwstawienia się państwu, lecz wręcz przeciwnie, w celu zjednoczenia społeczeństwa. interesy całości i jednostki, a ostatecznie osiągnięcie jak największej harmonii społecznej. Samorząd lokalny nabiera dualnego charakteru, który w kwestiach relacji z państwem widzi partnerstwo centrum i miejscowości.

Teoria dualizmu

Teoria dualizmu miejskiego mówi o publiczno-państwowym charakterze samorządu lokalnego. Tworzy warunki (możliwości), które umożliwiają za jego pośrednictwem (samorządem lokalnym) efektywną dwustronną komunikację między jednostką a państwem, między społeczeństwem obywatelskim a państwem.

Dwoisty charakter samorządu lokalnego, na którym opiera się rozwinięta w ostatniej dekadzie XX w. teoria dualizmu komunalnego. W dużej mierze wiąże się to z uznaniem, że żadna z wcześniej wskazanych teorii nie odpowiada całej różnorodności istniejących typów samorządu lokalnego, gdyż podnosi do absolutu któryś z przejawów samorządu lokalnego. Współczesne procesy rozwoju społecznego związane z globalizacją wymagają odpowiedniej reakcji, aby w wystarczającym stopniu zachować indywidualne cechy społeczności lokalnych, tradycje terytorialne i narodowe.

Teoria dualizmu nie została jeszcze dostatecznie rozwinięta, ale jej treść charakteryzuje się następującymi cechami:

1. obecność interesów narodowych i lokalnych oraz potrzeba ich połączenia;
2. w wielu przypadkach niemożność oddzielenia spraw lokalnych od krajowych;
3. realizacja przez organy samorządu terytorialnego funkcji o charakterze publicznoprawnym i prywatnym;
4. połączenie zasad państwowych (władzy publicznej) i publicznych (samorządowych) w samorządzie lokalnym;
5. wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego uprawnień delegowanych przez państwo;
6. obecność charakteru państwowego w jurysdykcji i kompetencjach samorządu terytorialnego.

Dualizm samorządu lokalnego przejawia się także w tym, że z jednej strony samorząd lokalny nie jest ustanawiany przez państwo, lecz jest przez nie uznawany i gwarantowany, tj. jest uważane za naturalne i niezbywalne prawo ludności (patrz np. art. 12 Konstytucji Federacji Rosyjskiej). Z drugiej jednak strony tworzenie gmin i co za tym idzie ustalanie spraw o znaczeniu lokalnym, spraw lokalnych, kompetencji samorządów itp. wywodzi się od państwa i oczywiście jest przez państwo regulowane.

W świetle powyższego teorię dualizmu samorządu lokalnego należy uznać nie za samodzielną, ale za rozwinięcie przede wszystkim teorii państwa. Przecież to polityka państwa wyznacza koncepcję rozwoju samorządu lokalnego i granice jego możliwości. W tym względzie pozostałe pozostałe cechy samorządu lokalnego nie mają charakteru definiującego, a realizację samego samorządu lokalnego w dużej mierze zapewnia jego państwowy charakter, co z kolei go podkreśla.

Teoria socjalizmu miejskiego

Rozważając teoretyczne podstawy samorządu lokalnego nie można pominąć niektórych idei i programów politycznych, które łączą transformację społeczeństwa z rozwojem samorządu lokalnego. W tym miejscu należy wspomnieć o teorii tzw. socjalizmu miejskiego.

Z jednej strony socjalizm komunalny uznawany jest za jeden z możliwych (reformistycznych) kierunków transformacji ustrojowej. Istota teorii wiąże się z wykorzystaniem samorządu miejskiego w celu pokojowego przekształcenia kapitalizmu w socjalizm. Główną ideą jest zdobycie przez proletariat decydującego wpływu na procesy społeczności miejskiej. I tak gminy kierowane przez socjalistów (reprezentujących przede wszystkim klasę robotniczą jako główną część ludności miejskiej) stałyby się główną jednostką nowego społeczeństwa socjalistycznego.

Z drugiej strony idee socjalizmu miejskiego kojarzą się z ogólnodemokratycznymi tendencjami, które dziś nie straciły na aktualności i nie mają wyraźnego zabarwienia klasowego (ogólnie społecznego). Mówimy po pierwsze o znacznej demokratyzacji samorządu lokalnego poprzez szeroką reprezentację w organach gminnych wszystkich warstw ludności; po drugie, na zapewnieniu szerszej autonomii gmin.

Systemy miejskie obcych krajów

We współczesnych obcych krajach samorząd lokalny reprezentuje system zdecentralizowanej organizacji samorządu terytorialnego, który rozwinął się w wyniku długotrwałego, głównie ewolucyjnego, rozwoju. Powstawanie scentralizowanych państw doprowadziło do podziału władzy publicznej na państwową i komunalną. W oparciu o współdziałanie różnych szczebli władzy publicznej zapewnione jest osiągnięcie efektywnego zarządzania sprawami publicznymi.

Przede wszystkim międzynarodowe doświadczenia historyczne wdrażania idei demokracji świadczą o ciągłym poszukiwaniu równowagi pomiędzy dwoma dialektycznymi przeciwieństwami – samorządnością (lokalną, regionalną) i państwowością.

Bardzo znamienne jest, że badacze amerykańskich doświadczeń rządzenia nie idealizują ich, a wręcz przeciwnie, oceniają obecny stan amerykańskiej demokracji jako kryzysowy. Przyczyną kryzysu jest właśnie to, że inaczej niż za dawnych czasów, ludzie zaczęli za bardzo polegać na rządzie centralnym i prawie federalnym, na tym, że ktoś „na górze”, mądrzejszy od nich samych, rozwiąże ich własne problemy dla nich. Stanowi to poważne zagrożenie dla demokracji i wolności, niezależnie od tego, czy rządzą ją autokraci, czy władcy wybrani w wyborach powszechnych.

Pomimo poważnych różnic w punktach wyjścia obrazujących powstawanie i rozwój samorządu lokalnego w różnych krajach, same systemy organizacji samorządu lokalnego mają wiele wspólnego, co je łączy i wskazuje ogólne wzorce rozwoju. Są one następujące:

1. wszechstronny rozwój tendencji decentralistycznych, chęć ograniczenia centralizacji administracyjnej (okres przemian rewolucyjnych);
2. ustanowienie pewnej równowagi pomiędzy tendencjami centralistycznymi i decentralistycznymi w rozwoju organów lokalnych;
3. ciągłe próby reorganizacji i modernizacji samorządu terytorialnego związane ze zwiększoną centralizacją biurokracji;
4. przejście od decentralizacji (rozumianej jako rozszerzenie funkcji i kompetencji organów samorządu terytorialnego i w związku z tym ograniczenie uprawnień organów władzy centralnej) do dekoncentracji (rozumianej jako przeniesienie uprawnień decyzyjnych na niższe szczeble zarządzania w scentralizowanych systemach organów administracji rządowej) ).

Działając jako stosunkowo izolowana część konstytucyjnego mechanizmu władzy państwowej we współczesnych demokracjach zachodnich, samorząd lokalny ma następujące cechy:

• w oparciu o zasady reprezentatywne;
• nie jest zależny od organów rządowych w sprawach o charakterze lokalnym;
• ograniczone przez prawo;
• posiada niezależny majątek i własne źródła dochodów;
• Tworzenie organów samorządu terytorialnego odbywa się bez kurateli państwowej.

Należy wziąć pod uwagę, że podział typów organizacji na modele odbywa się w oparciu o dwa główne kryteria:

1. stopień pewności kompetencji samorządu lokalnego w ustawodawstwie krajowym;
2. sposoby i intensywność kontroli administracyjnej nad działalnością samorządów lokalnych.

W zależności od pozycji samorządu terytorialnego w interakcji z organami administracji publicznej wyróżnia się zazwyczaj następujące modele samorządu terytorialnego:

• anglosaski;
• kontynentalny (francuski);
• mieszany (germański).

Anglosaski model samorządu lokalnego

Anglosaski model samorządu lokalnego (Wielka Brytania, USA, Kanada, Australia itp.) uznawany jest za klasyczną formę samorządu miejskiego. Ten typ organizacji samorządowej charakteryzuje się:

• wysoki stopień autonomii;
• brak bezpośredniego podporządkowania organów miejskich różnych szczebli;
• brak lokalnych upoważnionych przedstawicieli rządu centralnego, którzy opiekują się władzami lokalnymi;
• wybór przez ludność nie tylko organów przedstawicielskich, ale także poszczególnych urzędników miejskich;
• połączenie kontroli administracyjnej i sądowej nad legalnością działań organów miejskich.

Model kontynentalny (francuski).

Model kontynentalny (francuski) (Europa kontynentalna, Afryka francuskojęzyczna, Ameryka Łacińska, Bliski Wschód) charakteryzuje się następującymi cechami:

• połączenie bezpośredniej administracji publicznej (administracji publicznej) na szczeblu lokalnym i samorządu lokalnego;
• ścisły system lokalnej kontroli administracyjnej;
• podporządkowanie organów różnych szczebli zarządzania;
• szerokie możliwości oddziaływania administracyjnego władzy centralnej: wstępna kontrola nad decyzjami organów samorządu terytorialnego, możliwość uchylania podjętych decyzji, ich czasowe zawieszanie i rewizja, zastępowanie organów samorządu terytorialnego, ich odwołanie, rezygnacja, rozwiązanie itp.

Reforma samorządowa przeprowadzona na początku lat 80-tych. ubiegłego wieku we Francji znacznie zwiększyła decentralizację, wyeliminowała instytucję prefektów i ograniczyła możliwości administracyjnego wpływu wyższych szczebli kierownictwa na niższe.

Model mieszany (niemiecki).

Model mieszany (niemiecki) (Austria, Niemcy, Japonia) łączy w sobie pewne cechy modelu anglosaskiego i kontynentalnego (francuskiego), a także ma swoje własne cechy. Przykładowo w Niemczech wyraźną interakcję samorządu terytorialnego z samorządem zapewnia system relacji między kierownikami powiatów a szefami administracji podstawowego szczebla samorządu lokalnego na poziomie powiatu – landratem lub powiatem. dyrektorzy, będący zarówno urzędnikami państwowymi, jak i szefami organów wykonawczych samorządu gminnego (dotyczy to także miast na poziomie powiatów). Tym samym powiaty i miasta na poziomie powiatów, stanowiące podstawę samorządu gminnego, pełnią jednocześnie funkcję ogniwa w systemie zarządzania państwem.

Jednocześnie następuje podporządkowanie wyższych i niższych organów miejskich. Szereg okręgów rządowych umożliwia ograniczony samorząd lokalny.

Pod wpływem procesów integracyjnych, które determinują wiele aspektów rozwoju współczesnych państw, różnice pomiędzy tymi modelami przestają być fundamentalne. Reformy miejskie przeprowadzone w ostatniej ćwierci XX wieku wskazują na znaczną zbieżność tych modeli. Potwierdza to przyjęcie Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, podpisanej w Strasburgu 15 października 1985 roku.

Pomimo poważnych różnic organizacyjnych i prawnych pomiędzy samorządami terytorialnymi oraz pewnej archaiczności organizacji terytorialnej, można mówić o ogólnych, współczesnych tendencjach w zakresie ich pozycji i rozwoju. Najpełniej wyraża się to w kompetencjach, cechach roli udziału w realizacji funkcji państwa i sytuacji finansowej.

W obcych państwach unitarnych kwestie uregulowania samorządu lokalnego leżą w gestii władz centralnych, natomiast w krajach federalnych – w gestii podmiotów federacji (np. Rosji).

Ustrój organów gmin w większości przypadków wyznacza podział administracyjno-terytorialny. Obecnie najczęściej spotykana jest dwu- lub trójstopniowa struktura administracyjno-terytorialna, choć zdarzają się również cztero- i pięciostopniowe, co wpływa na złożoność systemu wybieralnych organów samorządu terytorialnego. We współczesnych państwach demokratycznych istnieją zarówno systemy zorganizowane w oparciu o zasadę podporządkowania wielopoziomowych organów samorządowych (np. we Francji, Niemczech, Włoszech, Japonii), jak i systemy oparte na zasadzie autonomii, w których nie ma podporządkowanie normatywne (na przykład w USA, Wielkiej Brytanii).

Nie w każdej jednostce administracyjno-terytorialnej tworzą się organy przedstawicielskie samorządu lokalnego. Różnorodność podejść do tworzenia organów przedstawicielskich można zaobserwować w tak zwanych naturalnych (tj. powstałych historycznie) i sztucznych (tj. powstałych w drodze unifikacji) jednostkach administracyjno-terytorialnych. Mówimy o odejściu od zasady osadnictwa (miasto, wieś, miasteczko i inne formacje przyrodnicze) i możliwości tworzenia organów przedstawicielskich samorządu lokalnego na poziomie jednostek administracyjno-terytorialnych o charakterze regionalnym - kantonów i powiatów ( Francja), powiaty (Niemcy), województwa (Polska) itp.

Ustrój samorządu lokalnego w dużej mierze zależy od chęci rządu centralnego do zwiększenia efektywności administracji publicznej poprzez reorganizację terytorialną gmin poprzez ich znaczną konsolidację.

Nie zakończono doskonalenia systemu samorządu lokalnego w poszczególnych krajach. Obecność przestarzałych form administracyjno-terytorialnych utrudnia rozwiązywanie problemów społeczno-gospodarczych i nie przyczynia się do zwiększenia efektywności samorządu lokalnego. Efektywność starają się osiągnąć poprzez szefów administracji samorządowej, łączących funkcje urzędnika państwowego i urzędnika samorządowego.

Teorie samorządu lokalnego można zdefiniować jako zbiór poglądów i idei naukowych opartych na doświadczeniach historycznych, mających na celu wyjaśnienie istoty, organizacji samorządu gminnego (lokalnego) i jego powiązań z zarządzaniem publicznym.

Podwaliny systemów prawnych samorządu lokalnego w większości krajów europejskich, a także w Japonii, USA i innych krajach powstały podczas reform komunalnych w XIX wieku, ale tradycje samorządu wspólnotowego mają swój początek w organizacji demokracji politycznej starożytnego świata. Gmina była władzą miejską, która wzięła na siebie odpowiedzialność za rozwiązywanie problemów ogólnomiejskich, a także zarządzanie funduszami gospodarczymi. Termin ten pojawia się w okresie republiki w starożytnym Rzymie. Terminem tym określano miasta posiadające prawa samorządowe. Warto zaznaczyć, że określenie gmina odnosi się obecnie do wybieralnego samorządu miejskiego i wiejskiego. Jednak w niektórych krajach jedynie władze miejskie mają charakter gminny. Zasada samorządności była ogólną zasadą samorządu lokalnego we Włoszech w okresie republikańskim.

1. Teoria wolnej społeczności

Teoria ta jako pierwsza wyjaśniła istotę samorządu terytorialnego. Jej przedstawiciele – Gerber, Arens, E. Meyer, O. Laband, O. Ressler – uważali, że prawo wspólnoty do kierowania swoimi sprawami jest tak samo naturalne i niezbywalne jak prawa człowieka, że ​​wspólnota jest pierwotna w stosunku do państwa, dlatego państwo musi respektować swobodę rządzenia wspólnotą. „Wspólnota ze swej natury ma prawo do niezależności i niezależności od władzy centralnej, a państwo wspólnoty nie tworzy, a jedynie ją uznaje”. Stąd też w pojęciu samorządu uwzględniono następujące elementy: kierowanie sprawami własnymi gminy; społeczności są podmiotami przysługujących im praw; Urzędnicy samorządu lokalnego nie są organami państwa, ale społeczeństwa. Tym samym z teorii wolnej wspólnoty wyodrębnia się następujące zasady organizacji samorządu lokalnego:

· - samorząd lokalny - zarządzanie sprawami własnej społeczności, odrębnymi od spraw państwa;

· - wybór organów samorządu terytorialnego przez członków gminy;

· - podział spraw wspólnoty na sprawy własne i sprawy powierzone jej przez państwo;

· - Organy państwa nie mają prawa ingerować we własne kompetencje gmin.

Muszą jedynie zadbać o to, aby wspólnota realizując swoje własne funkcje nie przekraczała granic swoich kompetencji.

2. Społeczna (społeczno-ekonomiczna) teoria samorządu.

Teorię wolnej wspólnoty w rozwoju poglądów na istotę samorządu lokalnego zastąpiła publiczna, zwana także społeczno-ekonomiczną, teorią samorządu lokalnego. Teoria ta opierała się także na opozycji państwo–społeczność, na zasadzie uznania swobody społeczności lokalnych w realizowaniu ich zadań. Jako główną cechę samorządu lokalnego zwolennicy tej teorii wskazywali nie na naturalny i niezbywalny charakter praw wspólnotowych, ale na niepaństwowy, głównie gospodarczy charakter działalności organów samorządu terytorialnego. Przedstawiciele teorii społecznej (R. Mol, A.I. Vasilchikov, V.N. Leshkov) istotę samorządu widzieli w tym, że jego kompetencje obejmują realizację przez związki lokalne zadań, które sobie stawiają, czyli organy samorządu nie są organami państwa, ale „społecznością lokalną”.

Sprawy własne gminy są sprawami gospodarki wspólnotowej, zatem samorząd, zgodnie z teorią społeczną, to zarządzanie sprawami gospodarki lokalnej. W ramach tej teorii wspólnotę samorządową uznaje się za samodzielny podmiot prawa, przy czym nacisk kładzie się także na rozpoznanie w niej treści czynności wspólnotowych. Takie poglądy na temat samorządu lokalnego trwały stosunkowo krótko, gdyż z jednej strony sprzeciw gmin wobec państwa nie przyczynił się do jego umocnienia, a z drugiej strony, z tej teorii wynikało, że terytorium samorządu państwo powinno składać się z terytoriów niezależnych od siebie wspólnot samorządowych, co w rzeczywistości nie miało miejsca.

3. Państwowa teoria samorządu.

Państwowa teoria samorządu została rozwinięta w oparciu o poglądy krytycznie oceniające teorię społeczną. Podstawowe zasady teorii państwa opracowali wybitni uczeni niemieccy XIX wieku. L. Steina i R. Gneista, a bardziej szczegółowo opracowane w Rosji przez wybitnych przedrewolucyjnych prawników N.I. Lazarevsky, A.D. Gradovsky i V.P. Bezobrazow.

Zwolennicy tej teorii wychodzili ze ścisłego powiązania samorządu lokalnego z początkami ogólnej struktury państwa i koniecznością włączenia go w system instytucji państwowych. Uważali samorząd lokalny za część państwa, jedną z form organizacji samorządu lokalnego. Z ich punktu widzenia każda administracja publiczna jest sprawą państwową. Jednakże w odróżnieniu od władz centralnych samorząd lokalny nie jest prowadzony przez urzędników państwowych, lecz przy aktywnym udziale mieszkańców zainteresowanych wynikami samorządu. Nie można zatem twierdzić, że sprawy lokalne samodzielnie rozstrzygane przez samorządy mają odmienny charakter od spraw państwowych. Przeniesienie części zadań administracji publicznej na społeczności lokalne z punktu widzenia teorii państwa tłumaczone jest koniecznością zapewnienia skuteczniejszych rozwiązań określonych problemów na poziomie lokalnym. W ramach władzy scentralizowanej, opartej na zasadach ścisłego podporządkowania, urzędnicy państwowi pozbawieni są inicjatywy i niezależności. W istocie są one niezależne od miejscowej ludności i nie są przez nią kontrolowane.

4. Teoria usług społecznych kładzie nacisk na realizację przez gminy jednego z ich głównych zadań, jakim jest świadczenie usług mieszkańcom i organizowanie usług dla ludności. Zgodnie z tą teorią, głównym celem działalności gmin jest zapewnienie dobrobytu mieszkańcom gminy.

5. Dwoisty charakter działalności gmin znajduje odzwierciedlenie w teorii dualizmu samorządu gminnego. Zgodnie z tą teorią władze miejskie realizując odpowiednie funkcje zarządcze wykraczają poza interesy lokalne i dlatego muszą pełnić rolę instrumentu administracji publicznej.

Teoria wolnej społeczności. Teoria ta jako pierwsza wyjaśniła istotę samorządu terytorialnego. Jej przedstawicielami są Gerber, Arens, E. Meyer, O. Laband, O. Ressler - Teoria wolnej wspólnoty polega na wyobrażaniu sobie wspólnoty jako poprzednika państwa. Społeczność jest niezależną, niezależną jednostką w rozwiązywaniu wszystkich problemów. Państwo jest wynikiem zjednoczenia społeczności ze względów ekonomicznych i politycznych.: - JST – zarządzanie własnymi sprawami wspólnotowymi, odrębnymi od spraw państwowych; - wybór organów samorządu terytorialnego przez członków gminy; - podział spraw wspólnoty na sprawy własne i sprawy powierzone jej przez państwo; - organy państwowe nie mają prawa ingerować we własne kompetencje wspólnot, mają jedynie czuwać nad tym, aby wspólnota realizując swoje własne funkcje nie wykraczała poza granice swoich kompetencji;

Zasady te wpłynęły na rozwój ustawodawstwa w latach trzydziestych i czterdziestych XIX wieku. Społeczna (społeczno-ekonomiczna) teoria samorządu. GU i MS to 2 niezależne i niezależne systemy. Nacisk położony jest na wolność społeczności lokalnych, na ich własne priorytety. Przedstawiciele teorii społecznej ( R. Mol, AI Wasilczikow, V.N. Leszkow

) istotę samorządu widział w tym, że do jego kompetencji należy realizacja przez związki lokalne zadań, jakie sobie stawiają, czyli organy samorządu nie są organami państwa, ale „wspólnoty lokalnej” . Teorie ekonomiczne i społeczne przedstawiają samorząd jako zarządzanie (zarządzanie) lokalnymi sprawami gospodarczymi.

Teorie zakładają całkowitą niezależność gminy i brak nadzoru państwowego. W tym modelu państwo jest przeciwieństwem społeczeństwa. Wada tej teorii można uznać, że stanowiła ona połączenie jednostek samorządu terytorialnego z różnego rodzaju stowarzyszeniami prawa prywatnego. Natomiast przynależność do jakiegokolwiek stowarzyszenia prawa prywatnego, jak również opuszczenie go, zależy od osoby, natomiast przynależność do jednostek samorządu terytorialnego i podporządkowanie się organom samorządu jednostki terytorialnej są powoływane przez ustawę i są związane z miejscem zamieszkania danej osoby. rezydencja. Państwowa teoria samorządu opracowany przez niemieckich naukowców z XIX wieku. L. Stein i R. Gneist

i opracowany w Rosji Istota samorządu lokalnego polega na tym, że jest on realizowany przez honorowych przedstawicieli ludności lokalnej, którzy wykonują swoje obowiązki nieodpłatnie. „Samorząd to przede wszystkim inicjatywa obywateli”.

Teorie dualizmu zarządzania gminami I. Zgodnie z tą teorią władze miejskie realizując odpowiednie funkcje zarządcze wykraczają poza interesy lokalne i dlatego muszą pełnić rolę instrumentu administracji publicznej.

Teoria usług społecznych skupia się na realizacji przez gminy jednego z ich głównych zadań, jakim jest świadczenie usług mieszkańcom i organizowanie usług dla ludności. Zgodnie z tą teorią, głównym celem działalności gmin jest zapewnienie dobrobytu mieszkańcom gminy.

Teoria prawa– organy samorządu terytorialnego pełnią funkcje administracji publicznej, ale organizacje społeczne. Teoria ta postrzega „jednostki samorządowe” jako osoby prawne.

Należy zauważyć, że wszystkie teorie nie są ze sobą sprzeczne i nie są alternatywne. Można je uznać za ewolucję samorządności.

Teorię społeczną można postrzegać jako rozszerzenie teorii wolnej społeczności.

Sprawy wspólnotowe to przede wszystkim kwestie ekonomicznej i codziennej samoorganizacji miejsc. Dlatego teorię społeczną nazywa się czasem teorią ekonomii.

Teoria ta, zastępująca teorię wolnej wspólnoty, również opierała się na opozycji między państwem a wspólnotą. Jej założyciele i badacze R. Mol, A.I. Wasilczikow, O. Ressler, O. Gierke i inni przyjęli za podstawę nie tyle wspólnotę samorządową, jako przedmiot prawa do samorządności, ile raczej treść działań wspólnotowych. Istnieją jakby dwie kategorie spraw: sprawy państwowe właściwe i sprawy publiczne. Te drugie to przede wszystkim sprawy gospodarcze, nie mają one charakteru politycznego i powinny być rozstrzygane przez organy tworzone przez społeczność lokalną, a nie przez państwo.

Definiując istotę tej teorii, N.M. Korkunow pisał: „Teoria społeczna istotę samorządu widzi w umożliwieniu społeczności lokalnej kierowania własnymi interesami publicznymi i pozostawieniu organom władzy samodzielnego zarządzania sprawami państwa. Teoria społeczna wywodzi się więc ze sprzeciwu społeczności lokalnej państwo, interesy publiczne – polityczne, domagając się, aby społeczeństwo i państwo kierowały się wyłącznie swoimi interesami.”

Zatem to właśnie w rozróżnieniu interesów publicznych i państwowych zwolennicy tej teorii upatrywali podstawy samodzielności samorządów lokalnych. sztuczna inteligencja Wasilczikow w swojej teorii społeczno-ekonomicznej zdefiniował samorząd lokalny jako politykę mającą szczególny cel i szczególne pole działania.

Krytycy tej teorii nie zgadzali się przede wszystkim z rozumieniem samorządu terytorialnego jako inicjatywy wyłącznie ludności. Takie podejście przybliżało status jednostek samorządu terytorialnego do statusu związków po prostu publicznych, posiadających możliwe prawo zarówno publiczne, jak i prywatne, tj. celach gospodarczych. Zwracając uwagę na podstawowe różnice, N.M. Korkunow pisał: państwo zapewnia swobodę tworzenia związków zawodowych, ale nie wymaga ich tworzenia, nie nakazuje ich istnienia; jednocześnie państwo, wręcz przeciwnie, z konieczności organizuje komunikację lokalną (tj. we współczesnym języku wspólnoty, jednostki miejskie), określa jej strukturę i wskazuje obowiązkowe przedmioty jej działania. „Istnienie i działanie społeczności lokalnych, choć samorządnych, nie jest opcjonalne, ale obowiązkowe. Nie tylko mogą, ale powinny istnieć. Państwo nie tylko pozwala, ale ich wymaga”.

Istotną wadą teorii społeczno-ekonomicznej była niemożność odróżnienia spraw wspólnotowych (lokalnych) od spraw państwowych powierzonych gminom do realizacji. N.I. zwrócił uwagę na tę samą okoliczność ponad 100 lat temu. Łazarewski. Jego zdaniem słaby punkt teorii ekonomiczno-społecznej polega nie tyle na tym, że jej zwolennicy nie stworzyli dostatecznie obszernej listy spraw niepublicznych przekazywanych samorządom lokalnym, ile na tym, że spraw takich nie można w ogóle istnieć. Współcześni autorzy tak też stwierdzają: „Te sprawy, które zostały rozstrzygnięte przez samorządy lokalne, nie mogą być uważane za czysto publiczne i przeciwstawne sprawom państwowym, gdyż w swojej treści (modernizacja dróg, podatki lokalne, zarządzanie oświatą, kulturą, służbą zdrowia itp.)) nie odbiegają od lokalnych zadań administracji publicznej. Zagadnienia te są przedmiotem zainteresowania nie tylko z punktu widzenia ludności lokalnej, ale także państwa. Co więcej, zauważany przez nich problem staje się jeszcze bardziej skomplikowany w warunkach współczesnego społeczeństwa, a w warunkach Rosji – także państwa federalnego.

Próby budowania samorządu lokalnego na ideach teorii społeczno-ekonomicznej są charakterystyczne dla początkowej fazy romantyzmu burżuazyjnego. W istocie demokratyczna instytucja samorządu lokalnego nie mieściła się w ustroju państwa feudalnego. Jednak wraz z rozwojem państwowości burżuazyjnej ulega ona znaczącym przekształceniom, aby osiągnąć praktyczną realizację. Społeczna teoria samorządu lokalnego w tych warunkach wyglądała atrakcyjnie jako struktura, symbolizująca zaufanie państwa do ludności – z zapewnieniem prawa do samorządności w sprawach wynikających z miejsca zamieszkania, zarówno poprzez formy czysto społeczne, jak i w razie potrzeby działania gospodarcze (przede wszystkim w zakresie zbycia majątku wspólnego).

Teoria ta, jak zauważali jej krytycy, mieszała samorządowe jednostki terytorialne z wszelkiego rodzaju stowarzyszeniami prawa prywatnego (przedsiębiorstwa przemysłowe, stowarzyszenia charytatywne itp.). Ale to, czy dana osoba należy do jakiegokolwiek prywatnego stowarzyszenia prawniczego, zależy od niego, podobnie jak jego wyjście z tego stowarzyszenia. Przynależność do jednostek samorządu terytorialnego i podporządkowanie się organom samorządu terytorialnego jednostki samorządu terytorialnego są powoływane przez ustawę i związane są z miejscem zamieszkania danej osoby.

Jednak teoria społeczna, choć w pewnym stopniu użyteczna z punktu widzenia ideologicznego i teoretycznego uzasadnienia szerokiego rozwoju samorządu, szybko pokazała swoją daremność i martwotę. Po pierwsze, samorząd lokalny jako forma władzy publicznej znacznie różni się od stowarzyszeń publicznych; Nie może też stać się organizacją gospodarczą. Po drugie, problem podziału odpowiedzialności za zarządzanie sprawami publicznymi pomiędzy władze centralne i lokalne pozostaje na porządku dziennym od wielu lat i trwa do dziś, kiedy sprawy państwa rozstrzygane są na szczeblu samorządu terytorialnego, a interesy lokalne stają się częścią polityki państwa . Niemożliwa jest zatem jakaś izolacja samorządu lokalnego na sprawy rzekomo czysto lokalne.

Funkcje władzy społeczeństwa w praktyce nie mogą mieć wyłącznie charakteru ekonomicznego

Jednym z pierwszych, który sformułował holistyczną koncepcję wspólnot samorządnych, był francuski mąż stanu, historyk i pisarz A. de Tocqueville. Podstawowym źródłem władzy w państwie nie jest państwo reprezentowane przez jego ciała przedstawicielskie, ale jednostki, które dobrowolnie łączą się we wspólnoty i zarządzają swoimi sprawami. Władzę centralną postrzegano jako swego rodzaju władzę powstrzymującą, z której pomocy należy korzystać jedynie w skrajnych przypadkach, gdy osobista inicjatywa przedstawicieli społeczności jest bezsilna.

Zasady organizacji samorządu lokalnego:

1) prawo wspólnoty do samodzielnego kierowania swoimi sprawami jest tak samo naturalne i niezbywalne jak prawa człowieka;

2) wspólnota jest pierwotna w stosunku do państwa;

3) państwo ma obowiązek respektować swobodę sprawowania rządów komunalnych. „Wspólnota ze swej natury ma prawo do niezależności i niezależności od władzy centralnej, a państwo wspólnoty nie tworzy, a jedynie ją uznaje”;

4) samorząd lokalny to prowadzenie spraw własnych gmin, które mają inny charakter niż sprawy państwowe;

5) organy samorządu terytorialnego nie są organami państwowymi;

6) władzę wspólnoty dzieli się na sprawy własne i sprawy przekazane jej przez państwo;

7) Organy administracji rządowej nie mają prawa ingerować w sprawy należące do kompetencji wspólnoty. Pilnują jedynie, aby wspólnota nie wykraczała poza swoje kompetencje.

Istotą teorii społecznej jest uznanie prawa ludności (społeczności) do samodzielnego kierowania sprawami lokalnymi (samorządu). Uważa się, że prawo to początkowo przysługuje społeczeństwu, niezbywalnie i niezależnie od woli władzy państwowej. Różnica polega na tym, że uzasadniając główną cechę samorządu lokalnego – niezależność, teoria ta wysuwała na pierwszy plan nie naturalny i niezbywalny charakter praw wspólnoty, lecz niepaństwowy, głównie gospodarczy charakter działalności wspólnoty. organy samorządu terytorialnego. Najważniejszym zapisem teorii jest uzasadnienie niezależności społeczności od państwa w ramach jej kompetencji oraz niemożności arbitralnej ingerencji organów wykonawczych władzy państwowej w jej działalność. Rozważając różne teorie samorządu lokalnego, A. Kolesnikow zidentyfikował następujące główne różnice: sposób tworzenia instytucji lokalnych, charakter i liczbę spraw objętych ich jurysdykcją, a także charakter relacji z władzą centralną.

Szkoła prawa niemieckiego wniosła znaczący wkład w rozwój teorii samorządu terytorialnego. Początkowo, próbując uzasadnić istotę samorządu gminnego, lokalnego, niemieccy naukowcy wysunęli teorię wspólnoty wolnej, zwaną także teorią praw wspólnoty naturalnej.

Teoria ta jako pierwsza wyjaśniła istotę samorządu terytorialnego. Jej przedstawiciele – Gerber, Arens, E. Meyer, O. Laband, O. Ressler – uważali, że prawo wspólnoty do kierowania swoimi sprawami jest tak samo naturalne i niezbywalne jak prawa człowieka, że ​​wspólnota jest pierwotna w stosunku do państwa, dlatego państwo musi respektować swobodę rządzenia wspólnotą. „Wspólnota ze swej natury ma prawo do niezależności i niezależności od władzy centralnej, a państwo wspólnoty nie tworzy, a jedynie ją uznaje”. Stąd też w pojęciu samorządu uwzględniono następujące elementy: kierowanie sprawami własnymi gminy; społeczności są podmiotami przysługujących im praw; Urzędnicy samorządu lokalnego nie są organami państwa, ale społeczeństwa.

Sprawy gminne i majątek gminny na początku XIX wieku. Sprawami zajęli się urzędnicy władz stanowych. System ten ostatecznie doprowadził gospodarkę komunalną do całkowitego upadku. Należało po prostu uzasadnić ograniczenie ingerencji ośrodka państwowego w wspólnotowy system zarządzania gospodarczego. Problem ten miał rozwiązać teoria wolnej wspólnoty, której podstawowe zasady niemieccy naukowcy zapożyczyli z prawa belgijskiego i francuskiego.

Jak zauważono, teoria wolnej wspólnoty dowiodła, że ​​prawo wspólnoty do kierowania własnymi sprawami ma ten sam naturalny i niezbywalny charakter, co prawa i wolności człowieka, gdyż wspólnota historycznie powstała przed państwem, które powinno szanować wolność wspólnoty kierownictwo. Prawa gminy do samorządu wynikały a priori z samej natury wspólnoty. Aby uzasadnić wolność i niezależność gminy, jej zwolennicy sięgali do historii średniowiecznych wolnych miast (w istocie wspólnot), ich walki o niepodległość z państwem feudalnym.

Teoria ekonomii.

Teorię wolnej wspólnoty w rozwoju poglądów na istotę samorządu lokalnego zastąpiła publiczna, zwana także społeczno-ekonomiczną, teorią samorządu lokalnego. Teoria ta opierała się także na opozycji państwo–społeczność, na zasadzie uznania swobody społeczności lokalnych w realizowaniu ich zadań. Jako główną cechę samorządu lokalnego zwolennicy tej teorii wskazywali nie na naturalny i niezbywalny charakter praw wspólnotowych, ale na niepaństwowy, głównie gospodarczy charakter działalności organów samorządu terytorialnego. Przedstawiciele teorii społecznej (R. Mol, A.I. Vasilchikov, V.N. Leshkov) istotę samorządu widzieli w tym, że jego kompetencje obejmują realizację przez związki lokalne zadań, które sobie stawiają, czyli organy samorządu nie są organami państwa, ale „społecznością lokalną”.

Sprawy własne gminy są sprawami gospodarki wspólnotowej, zatem samorząd, zgodnie z teorią społeczną, to zarządzanie sprawami gospodarki lokalnej.

W ramach tej teorii wspólnotę samorządową uznaje się za samodzielny podmiot prawa, przy czym nacisk kładzie się także na rozpoznanie w niej treści czynności wspólnotowych. „Teoria społeczna istotę samorządu widzi w umożliwieniu społeczności lokalnej kierowania własnymi interesami publicznymi i pozostawieniu organom władzy samodzielnego zarządzania sprawami państwa. Teoria społeczna zatem wychodzi z przeciwstawienia społeczeństwa lokalnego państwu, interesów publicznych interesom politycznym, żądając, aby społeczeństwo i państwo, każde, było świadome tylko swoich własnych interesów.

Wadą tej teorii jest to, że mieszała ona samorządowe jednostki terytorialne z różnego rodzaju stowarzyszeniami prawa prywatnego. Natomiast przynależność do jakiegokolwiek stowarzyszenia prawa prywatnego, jak również opuszczenie go, zależy od osoby, natomiast przynależność do jednostek samorządu terytorialnego i podporządkowanie się organom samorządu jednostki terytorialnej są powoływane przez ustawę i są związane z miejscem zamieszkania danej osoby. rezydencja.

Jak pokazała praktyka, organy samorządu terytorialnego realizowały funkcje, które oprócz prawa prywatnego miały także charakter publicznoprawny, charakterystyczny dla władzy publicznej. Okazało się, że nie da się precyzyjnie rozróżnić spraw lokalnych od spraw państwowych powierzonych gminom do realizacji. Spraw rozstrzyganych przez organy samorządu terytorialnego nie można uważać za kwestie czysto publiczne i nie można ich przeciwstawiać sprawom państwowym, gdyż swą treścią nie odbiegają od zadań lokalnych o znaczeniu ogólnokrajowym. Zagadnienia te są interesujące nie tylko z punktu widzenia lokalnej ludności, ale także państwa.

W Rosji teoria społeczno-ekonomiczna była najpopularniejsza w latach sześćdziesiątych XIX wieku, w epoce ziemstw. Idee tej teorii stały się podstawą Regulaminu o instytucjach ziemskich prowincjonalnych i powiatowych z 1864 r., w którym podjęto próbę zdefiniowania samorządu lokalnego jako działalności odmiennej w istocie od administracyjnej. Podstawowe zasady społecznej teorii samorządu zostały uzasadnione w pracach V.N. Leshkova i A.I. Wasilczikowa. Wybitny słowianofil V.N. Leszkow, opierając się na wyobrażeniach o tożsamości społeczności rosyjskiej i jej niezbywalnych prawach, opowiadał się za niezależnością samorządu lokalnego od państwa, za koniecznością równego udziału w wyborach wszystkich członków ziemistw, gdyż wiążą ich te same zasady interesy społeczne, zemstvo. sztuczna inteligencja Wasilczikow przeciwstawiał samorząd lokalny biurokratycznemu porządkowi zarządzania państwem i podkreślał, że samorząd lokalny jest obcy polityce, gdyż ma swój szczególny cel i specjalną sferę działania.

Takie poglądy na temat samorządu lokalnego trwały stosunkowo krótko, gdyż z jednej strony sprzeciw gmin wobec państwa nie przyczynił się do jego umocnienia, a z drugiej strony, z tej teorii wynikało, że terytorium samorządu państwo powinno składać się z terytoriów niezależnych od siebie wspólnot samorządowych, co w rzeczywistości nie miało miejsca.

Stopniowo przestała istnieć idea przeciwstawiania wspólnoty państwu, a samorząd lokalny zaczął być postrzegany jako podział obowiązków w zakresie zarządzania sprawami publicznymi pomiędzy władzę centralną i lokalną. Jednak w żadnym kraju europejskim problem relacji władz centralnych i lokalnych nie został jeszcze całkowicie rozwiązany, co zmusza naukowców do poszukiwania sposobów jego rozwiązania.

Teoria stanu samorządu terytorialnego

Państwowa teoria samorządu została rozwinięta w oparciu o poglądy krytycznie oceniające teorię społeczną. Podstawowe zasady teorii państwa opracowali wybitni uczeni niemieccy XIX wieku. L. Steina i R. Gneista, a bardziej szczegółowo opracowane w Rosji przez wybitnych przedrewolucyjnych prawników N.I. Łazarewski, A.D. Gradovsky i V.P. Bezobrazow.

Zwolennicy tej teorii wychodzili ze ścisłego powiązania samorządu lokalnego z początkami ogólnej struktury państwa i koniecznością włączenia go w system instytucji państwowych. Uważali samorząd lokalny za część państwa, jedną z form organizacji samorządu lokalnego. Z ich punktu widzenia wszelkie zarządzanie o charakterze publicznym jest sprawą państwową, jednakże w odróżnieniu od władzy centralnej, samorząd terytorialny nie jest prowadzony przez urzędników państwowych, lecz przy aktywnym udziale mieszkańców zainteresowanych wynikami samorządu. . Nie można zatem twierdzić, że sprawy lokalne samodzielnie rozstrzygane przez samorządy mają odmienny charakter od spraw państwowych. Przeniesienie części zadań administracji publicznej na społeczności lokalne z punktu widzenia teorii państwa tłumaczone jest koniecznością zapewnienia skuteczniejszych rozwiązań określonych problemów na poziomie lokalnym. W ramach władzy scentralizowanej, opartej na zasadach ścisłego podporządkowania, urzędnicy państwowi pozbawieni są inicjatywy i niezależności. W istocie są one niezależne od miejscowej ludności i nie są przez nią kontrolowane.

L. Stein i R. Gneist nie byli zgodni w identyfikowaniu cech charakterystycznych samorządu lokalnego, dlatego w ramach ogólnej teorii państwa samorządu lokalnego ukształtowały się dwa główne kierunki – polityczny i prawny.

R. Gneist (założyciel ruchu politycznego) uważał, że sam wybór organów i urzędników samorządowych nie gwarantuje realności i niezależności samorządu terytorialnego. Jego zdaniem zależność każdego urzędnika tłumaczy się faktem, że służba jest dla niego źródłem utrzymania. Sytuacja ekonomiczna zmusza go do służenia obcym mu interesom. Stąd R. Gneist połączył samorząd lokalny z systemem stanowisk honorowych i nieodpłatnych. Zwolennicy tego nurtu upatrywali podstawy niezależności organów samorządu terytorialnego w specyfice trybu ich tworzenia i obsadzania poszczególnych stanowisk.

Bazując na doświadczeniach angielskiej samorządności lokalnej, Gneist uważał, że samorząd lokalny powinien być wykonywany bezpłatnie przez ludzi honorowych spośród miejscowej ludności. Jednak jego poglądy na istotę samorządu terytorialnego nie spotkały się z powszechnym poparciem.

Wielu naukowców popierało L. Steina, który ukształtował kierunek prawny teorii państwa. Stein podstawy niezależności samorządów lokalnych upatrywał w tym, że nie są one bezpośrednimi organami państwa, ale organami społeczności lokalnej, którym państwo powierza realizację określonych zadań administracji publicznej.

Organy samorządu terytorialnego, jak uważał L. Stein, są specyficznymi organami administracji rządowej, zorganizowanymi na zasadach samorządności i znacząco różniącymi się od organów państwowych. Zatem jeśli organy państwa wyrażają swoją wolę i są całkowicie podporządkowane rządowi, w wyniku czego niemożliwy jest między nimi związek praw i obowiązków, wówczas organy samorządu terytorialnego mają zasadniczo inny status prawny, są specjalnymi podmiotami prawnymi które wchodzą w stosunki prawne z państwem i mają w związku z nim prawa i obowiązki.

Niemiecki naukowiec G. Jellinek w swojej książce „Ogólna doktryna państwa” doszedł do wniosku, że wspólnota nie tylko ma swoje prawa, ale także pełni funkcje państwowe, gdyż państwo wykorzystuje wspólnotę do własnych celów, wprowadza ją w swoją jednostkę administracyjną, tym samym gmina ma kompetencje własne i powierzone jej przez państwo. Ta idea G. Jellinka jest obecnie realizowana w wielu krajach europejskich, a obecnie jest wdrażana w Federacji Rosyjskiej.

Szczyt popularności teorii państwa w Rosji przypadł na połowę lat 70. XIX wiek „Rosyjska autokracja” – zauważył M.N. Katkow „nie może i nie powinien tolerować w kraju żadnej władzy, która mu nie jest podporządkowana lub nie pochodzi od niego, żadnego państwa w państwie... Najważniejsze jest, aby ziemstwo i samorząd terytorialny zostały ustanowione na solidnych podstawach i nawiązać z nimi właściwe relacje z rządem centralnym.” Na podstawie tej teorii rewidowane są podstawowe akty regulujące działalność zemstvos. 12 czerwca 1890 r. Aleksander III wydał nowe rozporządzenie w sprawie instytucji ziemskich. W duchu państwowej teorii samorządu lokalnego ziemie są włączane w pion władzy państwowej. Na tych samych zasadach zreformowano samorząd miejski normami Regulaminu Miejskiego z dnia 11 czerwca 1892 r. Ogólnie rzecz biorąc, państwowy model samorządu terytorialnego został w pełni wdrożony podczas nowych reform samorządu ziemskiego i miejskiego w latach 1890–1892. Warto podkreślić, że model ten charakteryzował się wysokim stopniem sterowalności i był całkowicie kontrolowany przez rząd centralny. Ale też nie było to skuteczne, gdyż nie przyniosło ani realnych korzyści społeczeństwu, ani korzyści ekonomicznych państwu.

Warto zauważyć, że podstawowe założenia teoretyczne dotyczące istoty i charakteru samorządu lokalnego, wysunięte i uzasadnione w pracach L. Steina i R. Gneista, leżą u podstaw współczesnych poglądów na organy miejskie i ich miejsce w systemie zarządzania państwem. .

Zapisy dualistycznej teorii samorządu lokalnego.

Największy wpływ na kształtowanie się współczesnego rosyjskiego samorządu lokalnego wywarła teoria dualizmu samorządu miejskiego, uznająca dwoisty charakter samorządu lokalnego. Dwoistość natury samorządu lokalnego przejawia się w tym, że łączy on w sobie zasady państwowe i publiczne. Dzięki temu samorządy lokalne są niezależne w rozwiązywaniu problemów o znaczeniu lokalnym, a jednocześnie tworzą z państwem jedną całość przy rozwiązywaniu problemów rządowych na szczeblu lokalnym. Zatem zgodnie z art. 132 Konstytucji Federacji Rosyjskiej organom samorządu terytorialnego mogą zostać nadane z mocy prawa określone uprawnienia państwowe. Funkcjonując zatem w ramach spraw o znaczeniu lokalnym, samorząd terytorialny jest niezależny, jednak gdy tylko wyjdzie poza te ramy, staje się częścią aparatu państwowego. W pewnym sensie teoria dualizmu samorządu gminnego stanowi swego rodzaju kompromis pomiędzy dwoma biegunowymi spojrzeniami na istotę samorządu lokalnego: jako integralnej części państwa i jako niezależnego systemu administracji publicznej.

AA wskazuje na pewien dualizm władzy miejskiej. Jaroszenko: „Władza municypalna to z jednej strony władza sprawowana w ramach polityki państwa, kontrolowana przez państwo i na terytorium państwa, z drugiej strony jest to instrument organizacji ludzi niezależnych od ścisłych imperatywów państwowych, w celu jak najlepszego zorganizowania własnego życia i rozwiązywania lokalnych problemów życiowych.

Występowanie w samorządzie lokalnym podwójnego znaczenia – państwowego i publicznego – wskazuje na jego specyfikę jako szczególnego podsystemu zarządzania. Za pomocą jedności tych dwóch zasad rozwiązuje się najważniejsze zadania społeczne i państwowe. Deklarowanie jedynie publicznego charakteru samorządu lokalnego jest niczym innym jak deklaracją. Teoretyczne oddzielenie samorządów lokalnych od systemu organów rządowych nie oznacza ich całkowitej i absolutnej niezależności w ustroju. Obecnie kwestia natury samorządu terytorialnego pozostaje dość kontrowersyjna i dyskusyjna, podobnie jak kwestia relacji pomiędzy elementami państwowymi i społecznymi we współczesnym państwie, czyli relacji pomiędzy władzą państwową a samorządem lokalnym jako instytucjami władzy publicznej. moc.

W ramach ogólnej państwowej teorii samorządu wyróżnia się dwa główne kierunki: polityczny (Gneist) i prawny (Stein).

Rudolf Gneist, opierając się na doświadczeniach samorządu angielskiego, uważał, że samorządność może istnieć tylko tam, gdzie samorząd lokalny jest sprawowany przez osoby honorowe spośród ludności lokalnej na zasadzie dobrowolności, tj. widział podstawy samodzielności samorządu. organy rządowe w specyfiki procedury ich tworzenia i zastępowania wybranych stanowisk lokalnych. Kierunek ten nie zyskał szerokiego poparcia.

Większość naukowców popierała stanowisko Lorenza Steina, który podstaw niezależności samorządów lokalnych upatrywał w tym, że nie są to bezpośrednie organy państwa, lecz organy społeczności lokalnej, którym państwo powierza realizację określonych zadań samorządu terytorialnego. administracja publiczna.

L. Stein uważał, że specyfika samorządu lokalnego polega na tym, że samorządowe zbiorowości terytorialne są szczególnymi podmiotami prawa, szczególnymi podmiotami prawnymi, które wchodzą w stosunki prawne z państwem. Ta okoliczność odróżnia organy samorządu terytorialnego od organów państwowych, które działają w imieniu i interesie państwa, nie mając innych niż państwowe interesów. Dlatego stosunki prawne pomiędzy państwem i jego organami są nie do pomyślenia.

Powstanie rosyjskiej szkoły teorii miasta i jej głównych przedstawicieli. Studium instytucji samorządu lokalnego w okresie sowieckim. Nowoczesne ujęcia istoty samorządności lokalnej i miejskiej

We współczesnej nauce nie ma zgody co do czasu narodzin rosyjskiego samorządu. Wielu autorów początki samorządu wspólnotowego w Rosji przypisuje powstaniu i rozwojowi ustroju komunalnego wśród Słowian, zjednoczeniu wspólnot przemysłowych w związki gminne i osady miejskie oraz podziale władzy na centralną i lokalną.

Inni autorzy wywodzą rosyjskie władze miejskie z szeroko rozpowszechnioną na początku Rusi przedmongolskiej (X - XI w.) decydowania na veche (od starosłowiańskiego „weterynarza” - rady) najważniejszych spraw życia publicznego, aż do zaproszenie lub wydalenie księcia. Idea rządu veche została najpełniej zrealizowana w dwóch rosyjskich republikach feudalnych – Nowogrodzie i Pskowie, zlikwidowanych już za czasów Iwana Groźnego, gdzie veche uznawano za organ władzy ludowej. Pierwsze pomysły na niezależność społeczną jako podstawę władzy pochodzą z Republiki Nowogrodzkiej.

Trzecia grupa autorów łączy początkowy etap kształtowania się samorządu rosyjskiego z pierwszą reformą ziemstwa cara Iwana IV w połowie XVI wieku. Ich zdaniem od tego momentu rozpoczął się rozwój kiełków i poszczególnych elementów samorządu lokalnego w Rosji.

Najważniejszy etap reformy samorządu lokalnego wiąże się z działalnością Aleksandra II. Jest to reforma chłopska (Manifest i ogólne przepisy dotyczące chłopów wychodzących z pańszczyzny, 1861) i reforma Zemstvo (Przepisy dotyczące instytucji prowincjonalnych i powiatowych Zemstvo z 1 stycznia 1864 r.), a także reforma miejska (Rozporządzenia miejskie z 1870 r.). Konieczność powołania specjalnych organów lokalnych pojawiła się w latach 50-tych. XIX wiek jednocześnie z rozwojem przepisów o wyzwoleniu chłopów z pańszczyzny. Reformy miały na celu decentralizację zarządzania i rozwój zasad samorządu lokalnego. Wielu przedrewolucyjnych prawników uważało, że reformy te stanowią punkt zwrotny w wewnętrznym rozwoju Rosji, gdyż wprowadziły ograniczenia, którym zmuszona była poddać się biurokracja.

Zgodnie z Regulaminem o instytucjach ziemstw wojewódzkich i powiatowych z dnia 1 stycznia 1864 r. samorząd ziemstwy wprowadzono jedynie w 34 z 69 województw (nie wprowadzono go w Królestwie Polskim, Litwie, Białorusi, Syberii i Ziemi Południowo-Zachodniej - obwody kijowskie, podolskie i wołyńskie). Rozporządzenie to przewidywało obecność zarówno organów administracyjnych, jak i wykonawczych. Pierwsza z nich obejmowała sejmiki okręgowe i wojewódzkie zemstvo, druga - rady powiatowe i wojewódzkie zemstvo. W skład sejmików okręgowych i wojewódzkich zemstvo wchodzili radni wybierani na 3-letnią kadencję. Dla wyborów do sejmików powoływano trzy kurie (ziemskie, miejskie i wiejskie), a cały system wyborczy nazwano kurialnymi. Zasadniczo system kurialny zawierał kwalifikację klasową.

Zgodnie z Regulaminem o instytucjach ziemstw wojewódzkich i powiatowych z dnia 1 stycznia 1864 r. do właściwości ziemstw należało: organizowanie i utrzymywanie komunikacji lokalnej, poczta ziemstwo, szkoły ziemstwo, szpitale, schroniska i przytułki; rozwój lokalnego handlu i przemysłu, ogólnopolski biznes spożywczy; służba weterynaryjna i agronomiczna, ubezpieczenia wzajemne; budowa kościołów, więzień i zakładów dla obłąkanych.

W przeciwieństwie do samorządu zemstvo, reforma samorządu miejskiego rozpoczęła się później, wraz z wejściem w życie Regulaminu Miejskiego z 1870 r. Jednocześnie samorząd miejski tworzony był w dużej mierze z uwzględnieniem doświadczeń działalności instytucji zemstvo. Cechą charakterystyczną władz miejskich był ich bezklasowy charakter. Jeśli podczas wyborów ziemstvo zapewniono kwalifikację klasową, to w wyborach miejskich istniała kwalifikacja majątkowa, ponieważ praktycznie niemożliwe było podzielenie ludności miejskiej według klas. Prawo wybierania i bycia wybieranymi do rad miejskich mieli właściciele nieruchomości, kupcy, właściciele zakładów handlowych i przemysłowych oraz osoby płacące podatki miejskie.

Samorząd Zemstvo i samorząd miejski miały oczywiście bardzo znaczące różnice, ale było też wiele podobieństw. Podmioty samorządu miejskiego były pod wieloma względami podobne do podmiotów samorządu ziemskiego (z wyjątkiem poczty, spraw rolnych itp.).

Twórcy reform kierowali się społeczno-ekonomiczną teorią samorządu, interpretując instytucje zemstvo jako zasadniczo publiczne organy rozwiązujące problemy społeczno-gospodarcze życia lokalnego.

Zwróćmy uwagę tylko na niektóre cechy zemstvos, z których niektóre nie straciły na aktualności do dziś:

1. Niewłączenie instytucji ziemstvo do systemu organów państwowych. Służba w instytucjach ziemstwa była obowiązkiem publicznym, obywatele nie otrzymywali wynagrodzenia za udział w pracach zgromadzeń ziemstwa, a urzędników rad ziemstwa nie uważano za urzędników państwowych.

2. Ziemie mają własną bazę finansową i ekonomiczną. Organy Zemstvo miały własny budżet. Dochody ziemstw składały się z podatku prowincjonalnego zemstvo, celowych dotacji od państwa, darowizn prywatnych oraz zysków z działalności handlowej i przemysłowej ziemstw. Jednak niemal natychmiast po reformach ziemstwo odkryło deficyt budżetowy. Aby to pokryć, zemstvos mogło ustalić dodatkowe opłaty, które w rzeczywistości stanowiły samoopodatkowanie mieszkańców.

3. Nadanie ziemstwom znaczących uprawnień w rozwiązywaniu wielu problemów lokalnych. Jednocześnie instytucje zemstvo, nie będąc organami władzy państwowej, otrzymały prawo wydawania obowiązkowych dekretów dla ludności i nakładania na nią różnych opłat. Było to konieczne, aby rozwiązać problemy samorządowe.

Ostatni etap samorządu lokalnego w przedrewolucyjnej Rosji przeprowadzono w oparciu o Regulamin instytucji ziemskich z 1890 r. i Regulamin miejski z 1892 r. Reforma miała także na celu wyeliminowanie tych niedociągnięć, które ujawniła praktyka ziemstwa i samorządu miejskiego. Podstawą zmiany przepisów o samorządzie ziemskim i miejskim była w dużej mierze państwowa teoria samorządu, o której mowa powyżej. W rezultacie w zemstvo wzrosło znaczenie zasady klasowej. Organy samorządu terytorialnego podlegały kontroli urzędników państwowych nie tylko z punktu widzenia legalności ich działania, ale także stosowności określonych działań do realizacji swoich funkcji.

W literaturze naukowej okres ten nazywany jest często kontrreformą samorządu terytorialnego. Ale jednocześnie wzmocniono bazę ekonomiczną ziemstw; z budżetu państwa zaczęto przekazywać ziemistwom specjalne fundusze skarbowe.

Zgodnie z Regulaminem instytucji ziemskich z 1890 r. podmiotami ich jurysdykcji były:

1) zarządzanie lokalnymi obowiązkami wojewódzkimi i powiatowymi zemstvo - w gotówce i w naturze;

2) zarządzanie kapitałem i innym majątkiem ziemistvo;

3) prowadzenie spraw zapewniających zaopatrzenie ludności w żywność;

5) struktura i utrzymanie poczty zemstvo;

6) zarządzanie wzajemnymi ubezpieczeniami majątkowymi zemstvo;

7) zarządzanie instytucjami medycznymi i charytatywnymi zemstvo; troska o biednych, nieuleczalnie chorych i obłąkanych, a także osieroconych i kalekich;

8) udział w działaniach na rzecz ochrony zdrowia publicznego, zapobiegania i zwalczania śmiertelności zwierząt gospodarskich; rozwój środków opieki medycznej dla ludności i znalezienie sposobów zapewnienia warunków sanitarnych na tym obszarze;

9) troska o zapobieganie i gaszenie pożarów oraz dbałość o lepszą organizację wsi;

10) troska o rozwój środków oświaty publicznej i udział, określony w ustawie, w zarządzaniu szkołami i innymi placówkami oświatowymi utrzymywanymi na koszt ziemstwa;

11) integracja z lokalnym rolnictwem, handlem i przemysłem w sposób zależny od ziemstwa; troska o ochronę pól i łąk przed szkodami i zniszczeniem przez szkodliwe owady i zwierzęta;

12) zaspokojenie potrzeb administracji wojskowej i cywilnej przypisanej w ustalonym porządku do ziemstwa.

Organami ziemstwa prowincjonalnego były zgromadzenie ziemstwa prowincji i rząd ziemstwa prowincji.

Do instytucji ziemstwa powiatu zaliczały się: sejmik ziemstwa i rada ziemstwa wraz z przyległymi instytucjami. W skład sejmu powiatowego ziemstwa wchodzili radni ziemstwa, a także członkowie z urzędu (przewodniczący zarządu majątku państwowego, burmistrz miasta powiatowego itp.).

Aby wykonywać swoje funkcje, organom zemstvo przyznano prawo do nakładania podatków pieniężnych na ludność, a także do wprowadzenia w niektórych przypadkach obowiązków rzeczowych (na przykład za utrzymanie dróg, eskortowanie więźniów, zapewnianie mieszkań dla policji rejonowej itp.). Opłaty Zemstvo zostały ustalone na nieruchomościach, dokumentach uprawniających do handlu oraz na przejazdach przez obiekty drogowe Zemstvo.

Zgodnie z Regulaminem instytucji ziemstwa (1890) i Regulaminem miasta (1892) wybrani urzędnicy pełniący funkcje w organach kolegialnych ziemstwa i samorządu miejskiego uważani byli za pełniących służbę publiczną.

Organami władz miejskich były Duma Miejska, na której czele stał burmistrz, oraz rada miejska.

Nad ziemistwą i samorządem miejskim panował bardzo ścisły nadzór rządu państwowego, który sprawował gubernator.

3 marca 1917 r. Rząd Tymczasowy przyjął deklarację, w której za cel obrała sobie reformę samorządu lokalnego poprzez ustanowienie powszechnych, równych, bezpośrednich i tajnych wyborów dla wszystkich obywateli powyżej 20. roku życia.

5 marca 1917 r. Rząd Tymczasowy wydał dekret o przekazaniu władzy w prowincjach i powiatach komisarzom Rządu Tymczasowego, którymi byli głównie przedstawiciele administracji ziemstwa. Powołano Nadzwyczajne Posiedzenie pod Ministerstwem Spraw Wewnętrznych. Do jego zadań należało przygotowanie niezbędnych materiałów dotyczących reformy samorządu terytorialnego.

W dniu 15 lipca 1917 r. zatwierdzono Regulamin Gospodarstwa Wiejskiego, który miał zostać wprowadzony w osadach kolejowych, fabrycznych, górniczych, daczy i innych, pod warunkiem zaistnienia tam niezbędnych lokalnych potrzeb usprawnień. Uchwałą Rządu Tymczasowego z 21 maja 1917 r. „W sprawie administracji volost zemstvo” utworzono volost zemstvo.

Ogólnie można stwierdzić, że Rząd Tymczasowy stworzył w miarę kompletne ramy regulacyjne dotyczące kształtowania samorządu lokalnego, co do dziś ma praktyczne znaczenie.

Od pierwszych dni swego istnienia Rady Poselskie dążyły albo do zmiany organów samorządu terytorialnego, albo do podporządkowania ich sobie. Stopniowo Rady Deputowanych zastępowały lokalne organy ziemstwa i samorządu miejskiego. Konstytucja RFSRR z 1918 r. ustanowiła zasadę jedności Rad jako organów władzy państwowej ze ścisłym podporządkowaniem organów niższych organom wyższym.

W czasach sowieckich jedną z podstawowych zasad organizacji i działania wszystkich szczebli Rad była zasada centralizmu demokratycznego. Zasada ta była podstawą zjednoczenia wszystkich Sowietów w jeden system. Zasada centralizmu demokratycznego znalazła swoje odzwierciedlenie zarówno w konstytucjach okresu sowieckiego, jak i w ustawach regulujących organizację działalności poszczególnych sekcji Rad. Jest to ustawa o radach miejskich i wiejskich deputowanych ludowych RFSRR (1968); Ustawa o mieście, okręgu Miejskiej Rady Deputowanych Ludowych RSFSR (1971); Ustawa o regionalnej i regionalnej Radzie Deputowanych Ludowych (1980). W ogóle zaczęto postrzegać samorząd lokalny jako instytucję charakterystyczną wyłącznie dla demokracji burżuazyjnej. Dopiero na początku lat 60. XX wiek Stopniowo badania nad samorządem terytorialnym zaczęły się na nowo rozwijać. Ponownie problem statusu prawnego władz lokalnych został podniesiony w trakcie przygotowywania i dyskusji nad projektem Konstytucji ZSRR z 1977 r. Efektem było zapisanie w Konstytucji przepisu o istnieniu w Związku Radzieckim ustroju organów samorządu terytorialnego, co w zasadzie nie odbiegało od dotychczas obowiązującego przepisu konstytucyjnego.

Nowy etap w rozwoju samorządu lokalnego wiązał się z przyjęciem 9 kwietnia 1990 r. w ZSRR ustawy „O ogólnych zasadach samorządu lokalnego i gospodarki lokalnej w ZSRR”, a 6 lipca 1991 r. Ustawa RSFSR „O samorządzie lokalnym w RFSRR”. Ustawy te odegrały pewną rolę w rozwoju samorządu lokalnego. Jednak konfrontacja organów przedstawicielskich (Rady) z organami wykonawczymi, swoista konfrontacja władz państwowych z organami lokalnymi – to ostatecznie doprowadziło do rozwiązania Rad lokalnych. W październiku 1993 roku, w ramach rozwiązywania kryzysu władzy w Federacji Rosyjskiej, przyjęto Regulamin w sprawie podstaw organizacji samorządu lokalnego w Federacji Rosyjskiej na okres etapowej reformy konstytucyjnej, zatwierdzony dekretem Prezydenta Federacji Rosyjskiej. Federacji Rosyjskiej z dnia 26 października 1993 r.

Zgodnie z tym rozporządzeniem:

1) wybierano organy samorządu terytorialnego w miastach, osiedlach wiejskich i innych obszarach zaludnionych oraz inne organy samorządu terytorialnego – zebranie przedstawicieli, wójt.

Na terytoriach obejmujących kilka osiedli miejskich lub wiejskich wspólną decyzją organów samorządu terytorialnego można utworzyć jeden organ samorządu terytorialnego dla odpowiednich terytoriów;

2) w miejscowościach miejskich i wiejskich do liczby ludności do 5 tysięcy mieszkańców samorząd lokalny mógłby być sprawowany bezpośrednio przez ludność poprzez zebrania, zgromadzenia oraz wybieranego wójta, który okresowo podlegał zgromadzeniu, zgromadzeniu. Na pozostałych obszarach zaludnionych (miasta, osiedla miejskie, wiejskie itp.) przewidywano utworzenie przedstawicielskich organów kolegialnych samorządu lokalnego i przewodniczącego samorządu lokalnego.

W miastach i innych miejscowościach liczących powyżej 50 tysięcy mieszkańców szef administracji był mianowany przez szefa administracji terytorium, regionu, miasta federalnego, obwodu autonomicznego, okręgu autonomicznego lub był wybierany przez ludność;

3) wybrany organ przedstawicielski samorządu terytorialnego działał co do zasady niestacjonarnie i był zwoływany na swoje posiedzenia przez właściwego wójta. W tym przypadku decyzje wybranego organu przedstawicielskiego podpisywał wójt.

Do kompetencji wybieranego organu przedstawicielskiego samorządu lokalnego należało: zatwierdzanie budżetu lokalnego i sprawozdania z jego wykonania oraz ustalania podatków i opłat lokalnych (po przedłożeniu i uzgodnieniu z wójtem), zatwierdzanie programu zagospodarowania przestrzennego, przyjęcie przepisów (karty) o samorządzie lokalnym, sprawowanie kontroli nad działalnością wójta;

4) do kompetencji wójta należało: zarządzanie gospodarką komunalną, rozporządzanie majątkiem i mieniem komunalnym, kształtowanie budżetu lokalnego, zapewnienie jego wykonania oraz wykonywanie innych funkcji wykonawczych i administracyjnych. Ponadto funkcje te pełnił wójt bezpośrednio lub poprzez utworzone przez niego organy;

6) organom samorządu terytorialnego przyznano prawo do samodzielnego ustalania struktury samorządu terytorialnego.

Najważniejszym kamieniem milowym w rozwoju samorządu lokalnego było przyjęcie w 1993 roku Konstytucji Federacji Rosyjskiej, która wśród podstaw ustroju konstytucyjnego zawierała takie postanowienia, jak klasyfikacja samorządu lokalnego jako form demokracji, gwarancja samorządności lokalnej, obecność samorządu lokalnego o własnych uprawnieniach, organizacyjna izolacja organów samorządu terytorialnego od władz organów państwowych, istnienie mienia komunalnego, w tym gruntów.

Po przyjęciu nowej Konstytucji Federacji Rosyjskiej Prezydent Rosji, w celu dalszego wdrożenia reformy samorządu lokalnego i zapewnienia jego wsparcia ze strony państwa, wydał dekret z dnia 22 grudnia 1993 r. „W sprawie gwarancji samorządu lokalnego rząd w Federacji Rosyjskiej.”

Dekret ten brzmiał:

ustalono, że organy samorządu terytorialnego samodzielnie zatwierdzają wykaz przedmiotów (nieruchomości) stanowiących własność komunalną;

określa się kompetencje organu przedstawicielskiego samorządu terytorialnego i administracji lokalnej;

ustalono, że decyzje organów samorządu terytorialnego można uchylić jedynie na drodze sądowej;

ustala się, że wójt, będąc szefem właściwej administracji, ma prawo poddawać projekt rozporządzenia (statutu) samorządu lokalnego pod referendum lokalne oraz przewodniczyć posiedzeniom wybranego przedstawiciela organ samorządu lokalnego;

Ustalono, że termin wyborów do organu przedstawicielskiego samorządu lokalnego ustalany był decyzją przedstawicielskiego (ustawodawczego) organu władzy podmiotu Federacji na wniosek szefa władzy wykonawczej.

Jednocześnie wójt i inni urzędnicy administracji samorządowej mogliby być członkami organu przedstawicielskiego samorządu terytorialnego.

Opracowanie ustawy federalnej „O ogólnych zasadach organizacji samorządu lokalnego w Federacji Rosyjskiej” i jej uchwalenie wyznaczyło nowy etap w rozwoju prawa miejskiego. Obecnie trwa proces doskonalenia ustawodawstwa dotyczącego organów samorządu terytorialnego.

Nowoczesne ujęcia istoty samorządności lokalnej i miejskiej

kierownictwo.

Analizując historię samorządu lokalnego w Rosji, E.M. Koveshnikov zauważa, że ​​rosyjscy naukowcy drugiej połowy XIX wieku. – początek XX w. uważał samorząd lokalny za zbiorowe działanie społeczności na rzecz rozwiązywania problemów o znaczeniu lokalnym. Przytacza definicje podane przez wielu naukowców.

Zatem M.A. Kurchinsky uważał, że samorząd lokalny to zarządzanie wszystkimi lokalnymi potrzebami przez samo społeczeństwo.

Według V.V. Pogossky'ego samorząd lokalny to zarządzanie przez osoby wybrane przez ludność.

A.I. Wasilczikow nazwał samorządem system, który przenosi wszystkie ciężary władzy na lokalnych mieszkańców, wraz z odpowiednimi prawami. Za jeden z rodzajów zarządzania uważał samorząd. „Samorząd” – pisał – to system zarządzania, w którym lokalne sprawy i stanowiska są zarządzane i obsadzane przez lokalnych mieszkańców – mieszkańców zemstvo.

Samorząd lokalny był interpretowany przez wicep. Bezobrazowa, N.M. Korkunowa i innych rosyjskich naukowców jako integralna część administracji publicznej sprawowanej przez lokalnych mieszkańców.

Przedstawiciele zachodniej myśli naukowej XIX–XX w. Podobnego punktu widzenia wyznawali także A. Tocqueville, R. Geist, L. Stein, Laband, którzy wnieśli wielki wkład w rozwój teorii samorządu lokalnego. I tak P. Ashpey zdefiniował je jako wykonywanie przez lokalnych mieszkańców lub ich przedstawicieli obowiązków i uprawnień, jakie narzuca im władza ustawodawcza lub przysługują im na mocy prawa zwyczajowego.

K. Marks uważał, że samorząd to „ludzie działający samodzielnie i dla siebie”, którzy „sami i we własnym interesie zarządzają własnym życiem społecznym”.

Osmołowski V.V. przytacza szeroko rozpowszechnioną w literaturze europejskiej definicję niemieckiego naukowca G. Jellinka: „Samorząd to administracja publiczna za pośrednictwem osób niebędących zawodowymi urzędnikami państwowymi - zarządzanie, które w przeciwieństwie do państwowo-biurokratycznego jest zarządzaniem za pośrednictwem tych zainteresowanych osób.”

Współczesne definicje pojęcia „samorząd lokalny” z reguły opierają się na tych samych podejściach naukowych. Samorząd lokalny jest dziś uważany przede wszystkim za samodzielną, inicjatywną działalność społeczeństwa, mającą na celu zaspokajanie jego potrzeb i interesów. Jednocześnie w literaturze naukowej podaje się różne definicje samorządu lokalnego, co wynika z odmiennego rozumienia przez autorów miejsca i roli samorządu terytorialnego w systemie administracji publicznej.

Na przykład rosyjski badacz V.I. Fadeev uważa, że ​​„samorząd lokalny to system organizacji i działania obywateli, który zapewnia, że ​​ludność samodzielnie, na własną odpowiedzialność, rozwiązuje problemy o znaczeniu lokalnym, zarządza majątkiem komunalnym w oparciu o interesy wszystkich mieszkańców danego terytorium.”

Według S.A. Avakyana „nie wystarczy powiedzieć, że samorząd lokalny jest niezależną i na własną odpowiedzialność decyzją ludności i wybieranych przez nią organów spraw lokalnych (sprawy o znaczeniu lokalnym). Podejście to odzwierciedla treść podmiotowo-przedmiotową samorządu lokalnego, a nawet jego roszczenia do autonomii. Dla zrozumienia natury samorządu lokalnego istotne znaczenie powinny mieć takie czynniki, jak obecność lub brak zasad władzy państwowej w samorządzie lokalnym; jego miejsce w ogólnym systemie zarządzania istniejącym w danym państwie i społeczeństwie; zespół funkcji samorządu terytorialnego; jego zaplecze materialne i finansowe.”

Deklaracja w sprawie zasad samorządu lokalnego w państwach członkowskich Rzeczypospolitej, przyjęta przez Zgromadzenie Międzyparlamentarne państw członkowskich WNP 29 października 1994 r., rozumie samorząd lokalny jako system organizacji działalności ludności ( lokalne wspólnoty terytorialne) do samodzielnego i na własną odpowiedzialność rozwiązywania problemów o znaczeniu lokalnym, zgodnie z prawem państw.

Zgodnie z Europejską Kartą Samorządu Lokalnego „samorząd lokalny oznacza prawo i rzeczywistą zdolność samorządów lokalnych do regulowania i zarządzania znaczną częścią spraw publicznych, działając w ramach prawa i na własną odpowiedzialność w państwie interesy obywateli.”

Ustawa „O samorządzie terytorialnym i samorządzie w Republice Białorusi” definiuje samorząd lokalny jako formę organizacji i działalności obywateli, mającą na celu samodzielne rozwiązywanie, bezpośrednio lub za pośrednictwem wybranych przez nich organów, problemów społecznych, gospodarczych, politycznych i kulturalnych o znaczeniu lokalnym, bazującym na interesach ludności i specyfice rozwoju jednostek administracyjno-terytorialnych w oparciu o własną bazę materialną i pozyskane fundusze.

Wśród białoruskich badaczy toczą się aktywne dyskusje wokół koncepcji „samorządu lokalnego” i „samorządu lokalnego”. Często próbują rozdzielić te pojęcia, oznaczając dwa niezależne od siebie systemy, działające równolegle na poziomie lokalnym. Jednocześnie przez samorząd lokalny rozumie się formę organizacji i działania organów powoływanych z centrum i reprezentujących administrację państwową na szczeblu lokalnym, zaś samorząd lokalny to formę organizacji i działania lokalnych organów przedstawicielskich niezależnych od władz lokalnych. stan.

Nie zaprzeczając funkcjonalnej izolacji tych instytucji, bardziej słuszne wydaje się nie przeciwstawianie samorządu lokalnego samorządowi lokalnemu, lecz traktowanie ich jako części jednej całości. Podejście to opiera się na uznaniu jedności systemu władzy sprawowanej przez naród. Zasada ta jest zapisana w ustawodawstwie Republiki Białorusi. Z tego powodu w Republice Białorusi do określenia władz lokalnych używa się określenia „samorząd terytorialny i organy samorządu terytorialnego”.