Правотворческий процесс в муниципальном образовании. Щепачёв В.А

Вы здесь: Для увольнения

"Глава местной администрации", 2012, N 3

В ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) полномочие органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем издания муниципальных правовых актов названо одним из первых.

<1> Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации с последующими изменениями // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ (ч. 1 ст. 15). Данное требование в полной мере относится и к правовым актам органов местного самоуправления.

Муниципальное правотворчество является важнейшим инструментом как осуществления местного самоуправления населением непосредственно, так и реализации управленческих решений, принимаемых органами местного самоуправления. В процессе осуществления муниципального правотворчества органы и должностные лица местного самоуправления сталкиваются с целым рядом проблем. Ниже рассмотрим некоторые из них.

Необходимость органов местного самоуправления следовать стремительно изменяющемуся законодательству, подкрепленная многочисленными проверками правоохранительных органов

Законы не всегда принимаются с отсроченным моментом вступления в силу, а проверки компетентных органов (чаще всего прокуратуры) начинаются сразу же после введения в действие очередного закона. Так, проверки соответствия уставов муниципальных образований изменениям, внесенным в Федеральный закон N 131-ФЗ, как правило, проводятся не позднее одного месяца с момента внесения изменений <2>. При этом внести изменения в устав муниципального образования в течение одного месяца не всегда возможно, даже если корректировка устава не требует проведения публичных слушаний. Особенно остро стоит этот вопрос в период традиционных перерывов в работе (так называемых каникул) представительного органа муниципального образования (январь, июль, август). С данной проблемой сталкиваются и местные администрации <3>.

<2> См.: п. 2.3 Приказа Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления". Текст Приказа официально не опубликован.
<3> Для информации: в администрации г. Сургута в 2010 г. было проведено различными надзорными органами 107 проверок, касающихся ее правотворческой деятельности.

При этом для решения этой проблемы при введении в действие федеральных законов следует учитывать разумные сроки, необходимые для подготовки и принятия соответствующих муниципальных правовых актов.

Неполнота термина "муниципальный правовой акт", используемого в Федеральном законе N 131-ФЗ

Статья 2 Федерального закона N 131-ФЗ закрепила следующее определение муниципального правового акта: муниципальный правовой акт - это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Однако анализ норм Федерального закона N 131-ФЗ позволяет сделать вывод о неполноте термина "муниципальный правовой акт", не учитывающего решения, принимаемые в целях реализации предусмотренных законодательством прав органов местного самоуправления. Так, ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрены права органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. И совершенно очевидно, что решение таких вопросов также требует документального оформления в виде муниципальных правовых актов, даже если они не отражены в уставе муниципального образования в виде конкретных полномочий органов местного самоуправления <4>.

<4> Федеральным законом от 27.12.2009 N 365-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления" понятие "муниципальный правовой акт" дополнено решениями органов местного самоуправления по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления.

Кроме того, несмотря на то что обеспечение собственной деятельности не является основной целью создания и существования органов местного самоуправления, эта функция опосредованно влияет на качественное решение вопросов местного значения, реализацию переданных государственных полномочий или осуществление иных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления. В связи с этим есть основания относить акты по организации деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц к актам муниципального правотворчества.

Тем не менее в определение понятия "муниципальный правовой акт", данное в Федеральном законе N 131-ФЗ, указанные акты должностных лиц и органов местного самоуправления не включены. В связи с этим необходимо внесение соответствующих изменений в Федеральный закон N 131-ФЗ, корректирующих понятие "муниципальный правовой акт".

О результатах муниципального правотворчества

К результатам муниципального правотворчества следует относить не только муниципальные правовые акты, но и договоры, заключаемые муниципальными образованиями как публично-правовыми субъектами.

Так, ч. 4 ст. 8 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Указанные договоры являются правовыми актами, регулирующими вопросы, относящиеся к межмуниципальному сотрудничеству. При этом на основании заключенных соглашений может возникнуть необходимость в принятии соответствующих муниципальных правовых актов каждой из сторон (например, решение представительного органа о внесении изменений в местный бюджет, акты исполнительно-распорядительного органа о порядке исполнения такого соглашения его структурными подразделениями и др.). Анализ норм действующего законодательства позволяет выделить еще как минимум, две категории договоров, характерных для публично-правового статуса органов местного самоуправления: договоры, заключаемые в рамках сотрудничества с органами государственной власти и в рамках социального партнерства.

Учитывая публично-правовой статус органов местного самоуправления и участие их в соглашениях от имени муниципального образования, фактически и являющегося стороной, закрепленные в соглашениях предписания приобретают обязательное значение не только для самих органов местного самоуправления, но и для соответствующего муниципального сообщества (присутствуют признаки нормативности).

В связи с этим необходимо:

введение обязательной антикоррупционной экспертизы заключенных органами местного самоуправления нормативных договоров и их проектов;
внесение нормативных договоров в особый регистр (по примеру муниципальных нормативных правовых актов);
введение необходимости официального опубликования в качестве обязательного условия для вступления нормативных договоров в законную силу.

Необходимость доработки института схода граждан

Анализ норм Федерального закона N 131-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что сход граждан - это форма непосредственного решения населением вопросов местного значения, аккумулировавшая в себе возможность решения вопросов, выносимых другими муниципальными образованиями на местный референдум, и полномочия представительного органа муниципального образования.

При установлении порядка принятия муниципальных правовых актов на сходе граждан необходимо учитывать двоякий статус схода граждан. Так, при рассмотрении на сходе граждан вопросов, выносимых другими муниципальными образованиями на местный референдум, допустимо принятие самодостаточных (не требующих утверждения никакими органами и должностными лицами местного самоуправления) правовых актов, а при реализации полномочий представительного органа муниципального образования возможно введение процедуры направления муниципальных правовых актов, принятых на сходе граждан, главе муниципального образования для подписания и обнародования.

Так как сход граждан осуществляет и полномочия представительного органа местного самоуправления, в т.ч. отнесенные к его исключительной компетенции (ч. 2 ст. 25 Федерального закона N 131-ФЗ), то правила голосования по таким вопросам, отнесенным к полномочиям представительного органа местного самоуправления, на сходе граждан должны быть аналогичны правилам, предусмотренным для представительного органа (например, в отношении принятия устава муниципального образования - не простым, а квалифицированным большинством от участников схода).

Указанные выводы требуют более четкого закрепления в Федеральном законе N 131-ФЗ (несмотря на незначительное количество решений, принимаемых в РФ на сходах граждан, по сравнению с решениями, принимаемыми органами местного самоуправления) института схода граждан.

Отсутствие четких критериев определения нормативности муниципального правового акта

Законодательно понятие нормативного правового акта до настоящего времени не установлено. Однако Пленум Верховного Суда РФ в п. 9 Постановления от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" <5> определил существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт. Такими признаками являются:

издание его в установленном порядке;
издание управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;
наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц;
правила поведения рассчитаны на неоднократное применение;
правила поведения направлены на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

<5> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" // Российская газета. 8 декабря 2007. N 276.

При определении нормативности муниципального правового акта нередко возникают разногласия между муниципальными правотворческими органами, органами прокуратуры и органами юстиции. Это вынуждает органы местного самоуправления искать варианты введения более подробных характеристик для определения нормативности правового акта в собственных экспертных целях.

Пример. Так, Приказом Правового управления администрации г. Сургута была утверждена Методика определения статуса муниципального правового акта как нормативного <6> для использования работниками Правового управления в целях проведения антикоррупционной экспертизы, согласно которой нормативными актами (помимо совокупности признаков, указанных в Постановлении Пленума Верховного Суда от 29.11.2007 N 48) следует считать также акты:

направленные на утверждение каких-либо документов, в т.ч. подготовленных иными органами, требующих обязательного утверждения органами местного самоуправления для придания им статуса общеобязательных правил поведения, для использования третьими лицами (например, утверждение в установленном законодательством Российской Федерации порядке результатов государственной кадастровой оценки объектов недвижимости <7>);
не содержащие в тексте указания на конкретного правообладателя и не адресованные конкретным лицам (отсутствуют фамилия, имя, отчество, названия юридических лиц);
вносящие изменения или дополнения в муниципальный нормативный правовой акт;
определяющие и устанавливающие определенные правила, порядки, положения, регламенты, действие которых распространяется не на работников органов местного самоуправления и их структурных подразделений, а на третьих лиц (например, следуя этому правилу, положение о конкурсе на замещение кадрового резерва органов местного самоуправления - нормативный акт, а положение об аттестации муниципальных служащих - акт ненормативного характера);
не носящие рекомендательного характера.

<6> См.: Приказ Правового управления администрации г. Сургута от 03.04.2009 N 8 "Об утверждении Методики определения статуса муниципального правового акта как нормативного". Текст не опубликовывался, информационный банк администрации г. Сургута.
<7> См.: ст. 15 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" // Российская газета. 01.08.2007. N 165.

Для упорядочения правотворческой и экспертной деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц необходимы законодательное закрепление понятия и обязательных признаков нормативного правового акта либо разработка единой методики определения нормативности правового акта на федеральном уровне.

Неразвитость института антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и их проектов

В настоящее время проведение антикоррупционной экспертизы обязательно в отношении не только проектов, но и вступивших в законную силу нормативных правовых актов, а само ее проведение осуществляется не только правотворческим органом, но и органами прокуратуры, юстиции и различными институтами гражданского общества. Однако в законодательстве не установлены последствия неустранения выявленных коррупционных факторов. Так, если в случае принятия противоречащего закону правового акта его можно обжаловать в судебном порядке (у судов имеется соответствующая юрисдикция), то в случае принятия коррупционного правового акта обжаловать его в суд с целью устранения коррупционной опасности невозможно. Кроме того, нет сегодня и законодательно установленной обязанности официально публиковать результаты антикоррупционных экспертиз, проводимых органами местного самоуправления самостоятельно.

Таким образом, в настоящее время антикоррупционная экспертиза (и то только в случае ее публичности) может лишь формировать определенное общественное мнение в отношении конкретного муниципального нормативного правового акта или его проекта, но не может служить основанием для привлечения к ответственности должностных лиц или отмены коррупционного муниципального нормативного правового акта.

В связи с этим требуется корректировка антикоррупционного законодательства в этой части.

Противоречивость норм Федерального закона N 131-ФЗ в отношении собственных актов главы муниципального образования

Согласно ч. 4 ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает:

в случае если является председателем представительного органа муниципального образования, постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования;
в случае если является главой местной администрации, постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, и распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

Это дало возможность органам юстиции, отвечающим за регистрацию уставов муниципальных образований, говорить о необходимости приведения правотворческих полномочий глав муниципальных образований в соответствие с указанной нормой, исключив из компетенции глав муниципальных образований, возглавляющих местные администрации, право издания собственных правовых актов <8>.

<8> Письмо Департамента по вопросам юстиции Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 05.02.2009 N НК-593. Текст не опубликовывался, информационный банк администрации г. Сургута.

Однако из анализа норм действующего федерального и регионального законодательства следует, что глава муниципального образования обладает собственной компетенцией, которая следует за ним независимо от того, возглавляет он исполнительно-распорядительный орган муниципального образования или является председателем представительного органа муниципального образования. В рамках этой компетенции он вправе издавать собственные муниципальные акты. Так, являясь органом местного самоуправления и, следовательно, будучи наделенным правом издания собственных муниципальных правовых актов, глава муниципального образования вправе:

самостоятельно регулировать порядок принятия таких актов (п. 3 ч. 4 ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ);
созывать сход граждан (ч. 3 ст. 25 Федерального закона N 131-ФЗ);
назначать публичные слушания (ч. 1 ст. 28 Федерального закона N 131-ФЗ);
назначать собрания граждан (ч. 2 ст. 29 Федерального закона N 131-ФЗ) и др.

Выполняя же функции руководителя органа местного самоуправления в зависимости от места в структуре органов местного самоуправления, глава муниципального образования действует (а значит, должен издавать муниципальные правовые акты) от имени соответствующего должностного лица (председателя представительного органа местного самоуправления) или органа местного самоуправления (местной администрации).

Таким образом, представляется некорректным рассмотрение в Федеральном законе N 131-ФЗ права главы муниципального образования на издание муниципальных правовых актов (п. 3 ч. 4 ст. 36) как права на издание муниципальных актов только в рамках полномочий либо председателя представительного органа, либо главы местной администрации. Норму, изложенную в ч. 4 ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ, следует воспринимать как упорядочение правотворческих полномочий главы муниципального образования, являющихся только частью его сложносоставной компетенции, относящейся к статусу главы муниципального образования как руководителя органа местного самоуправления. Вторая составляющая правотворческой компетенции, относящаяся к его статусу как высшего должностного лица местного самоуправления, осталась неурегулированной в ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ, что позволяет восполнить данный пробел в уставе муниципального образования.

Текучесть профессиональных юристов, участвующих в муниципальной правотворческой деятельности

Возрастающая ответственность органов местного самоуправления за подготовленные документы и принятые решения, необходимость реализовывать зачастую взаимоисключающие нормы разных законов или законов и иных федеральных нормативных актов <9>, бесконечная работа в результате изменений законодательства сегодня, к сожалению, вынуждают квалифицированных специалистов оставлять муниципальную службу. В первую очередь это касается юристов. Ведь именно от них зависит качество муниципальных правовых актов, судебная защита интересов муниципального образования и правовая безопасность органов местного самоуправления.

<9> Согласно ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" предусматривается существование перечней должностей муниципальной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых муниципальные служащие обязаны предоставлять сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Указанные перечни по смыслу ст. 8 утверждаются исключительно нормативными правовыми актами Российской Федерации, то есть их утверждение не относится к компетенции органов местного самоуправления. Однако рекомендательная норма, содержащаяся в п. 3 Указа Президента РФ от 18.05.2009 N 557, дает основание контролирующим и надзорным органам (в частности, прокуратуре) требовать утверждения подобных перечней актами органов местного самоуправления // Российская газета. 30.12.2008. N 266; 20.05.2009. N 89.

В условиях же реализации Национального плана противодействия коррупции <10> на правовые службы органов государственной власти и органов местного самоуправления возлагается дополнительная ответственность за проведение антикоррупционной экспертизы принимаемых соответствующими органами нормативных правовых актов. Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <11> также уделяет особое внимание повышению качества принимаемых правовых актов и, как следствие, профессиональному уровню юридических кадров.

<10> Национальный план противодействия коррупции (утв. Президентом РФ 31 июля 2008 г. N Пр-1568) // Российская газета. 5 августа 2008. N 164.
<11> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Российская газета. 30 декабря 2008. N 266.

Определенным решением проблемы текучести кадров в сфере муниципального правотворчества могло бы стать введение системы дополнительного материального стимулирования по примеру Указа Президента РФ от 08.05.2001 N 528 "О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов" <12>. Данный Указ в целях повышения уровня правового обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти предоставил руководителям федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией РФ, или руководителям их аппаратов с 1 июня 2001 г. право устанавливать лицам, замещающим в федеральных органах государственной власти, иных государственных органах, образованных в соответствии с Конституцией РФ, должности, в основные служебные обязанности которых входит проведение правовой экспертизы правовых актов и проектов правовых актов, подготовка и редактирование проектов правовых актов и их визирование в качестве юриста или исполнителя, имеющим высшее юридическое образование, определенные доплаты.

<12> Указ Президента Российской Федерации "О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов" // Российская газета. 12 мая 2001. N 89.

При этом очень немногие субъекты РФ приняли правовые акты, определяющие состав денежного содержания муниципальных служащих и предоставляющие возможность подобных выплат юристам органов местного самоуправления. Так, в Омской области такой акт принят.

Отсутствие единого классификатора (кодификатора) муниципальных правовых актов

Федеральный закон от 08.11.2007 N 260-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов" <13> (далее - Федеральный закон N 260-ФЗ) стал первой попыткой учета и систематизации муниципальных правовых актов на государственном уровне.

<13> Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 260-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов" // Российская газета. 14 ноября 2007. N 254.

Однако совершенно очевидно, что проблема систематизации муниципальных правовых актов не может быть решена только с помощью реализации указанного Закона. Четко систематизировать муниципальные правовые акты возможно с помощью кодификации. Однако для того, чтобы муниципальные образования не создавали множество собственных систем муниципальных правовых актов, необходимо предложить им единые правила кодификационного учета актов муниципального правотворчества.

В основе отраслевой структуры права лежат по преимуществу особенности отдельных сфер общественной и государственной жизни (хозяйственная деятельность, внешнеэкономическая деятельность, образование, наука, здравоохранение, оборона, др.), особенности отдельных средств социального регулирования (информация и информатизация, финансы, индивидуальные правовые акты, др.), особенности отдельных объектов правового регулирования (природные ресурсы). Именно на базе отраслевой структуры законодательства выстроен Классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15.03.2000 N 511 <14>.

<14> Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511 "О Классификаторе правовых актов" с последующими изменениями // Российская газета. 21, 22, 23 марта 2000 г.

Именно его можно было бы использовать в качестве основы для проведения единой комплексной систематизации муниципальных правовых актов.

Так, полномочия муниципальных образований, их органов местного самоуправления содержат многие отраслевые рубрики Классификатора правовых актов. Это рубрики о муниципальной собственности, приватизации муниципального имущества, включении муниципальных образований в гражданский оборот, муниципальном жилищном фонде, его приватизации, коммунальном хозяйстве, регулировании труда (службы) муниципальных служащих, местных бюджетах, налогах и сборах, городском транспорте. Целый ряд рубрик выделяют акты, закрепляющие компетенцию органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности (земельные отношения, использование и охрана недр, вод, атмосферного воздуха, животного мира, др.). Муниципальных образований, органов местного самоуправления касаются и иные отраженные в Классификаторе сферы. Это административно-территориальное деление, референдумы, выборы, образование, опека и попечительство, обращения граждан и многие другие.

При этом следует понимать, что в чистом виде применение Классификатора на муниципальном уровне невозможно. В качестве структуры для систематизации муниципальных правовых актов представляется логичным использовать вопросы, находящиеся (в т.ч. переданные) в ведении органов местного самоуправления:

вопросы местного значения, соответствующие определенному виду муниципального образования;
вопросы по реализации переданных в установленном порядке полномочий Российской Федерации и государственных полномочий субъектов РФ;
вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ (ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона N 131-ФЗ);
вопросы обеспечения собственной деятельности органов местного самоуправления.

Отсутствие нормативно закрепленных правил юридической техники

В настоящее время отсутствует какой-либо правовой акт, закрепляющий правила юридической техники и четко регламентирующий, в чем они заключаются. Данные правила, несмотря на широкое распространение в правотворческой деятельности, существуют лишь в качестве научной разработки в рамках учебной дисциплины "Теория государства и права". Парадокс ситуации заключается в том, что в правовых актах федеральных органов (как правило, в регламентах) установлены требования соблюдения этих правил.

Пример. В п. 60 Регламента Правительства РФ <15> установлено, что проекты федеральных законов, указов Президента РФ нормативного характера и актов Правительства, имеющих нормативный характер, до внесения в Правительство направляются на правовую экспертизу и антикоррупционную экспертизу для оценки проекта акта на предмет его соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений и соблюдения правил юридической техники.

<15> Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" // Российская газета. 08.06.2004. N 119.

Кроме того, в соответствии с п. 29 Положения о законопроектной деятельности Правительства РФ <16> заключение Минюста России по результатам правовой экспертизы должно содержать оценку соответствия текста законопроекта правилам юридической техники <17>. Ссылка на указанные правила используется и в судебной практике <18>.

<16> Постановление Правительства РФ от 30.04.2009 N 389 "О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 11.05.2009. N 19. Ст. 2346.
<17> Справочная правовая система "КонсультантПлюс" выдала 16 регламентов деятельности федеральных государственных органов, в которых используются ссылки на правила юридической техники.
<18> См., например: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.И. Олейника к Определению Конституционного Суда РФ от 14.07.1998 N 86-О "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" по жалобе гражданки И.Г. Черновой" // Российская газета. 11.08.1998. N 152.

Правовое закрепление общих правил юридической техники позволило бы более качественно осуществлять правотворческую деятельность органам местного самоуправления и их должностным лицам, сделало бы создание правовых актов более простым для тех муниципальных образований, в которых отсутствуют квалифицированные специалисты (особенно это актуально для небольших поселений).

В заключение следует отметить, что органам местного самоуправления и органам государственной власти необходимо заботиться о четкости закрепляемых на соответствующем уровне правотворческих процедур, разработке стандартных (модельных) правовых актов, повышении профессионального уровня кадров, отвечающих за правотворческий процесс муниципального образования. При этом нормы, регулирующие вопросы муниципального правотворчества, закрепленные в федеральном и региональном законодательстве, с одной стороны, не должны вводить органы местного самоуправления в заблуждение относительно их правотворческих возможностей, а с другой стороны - не должны создавать условий для злоупотреблений при осуществлении муниципальной правотворческой деятельности.

Н.Алешкова

заместитель главы

Вестник Челябинского государственного университета. 2011. № 4(219). Право. Вып. 27. С. 14-17.

Т. П. Шкуратова

ПРАВОТВОРЧЕСТВО ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Рассматривается одно из приоритетных направлений деятельности местного самоуправления - правотворчество, посредством которого реализуются его властные полномочия по управлению местным сообществом в рамках муниципального образования; приводится классификация муниципальных правовых актов, выделяются специфические черты актов представительных органов муниципальных образований.

Ключевые слова: местное самоуправление, правотворчество, органы местного самоуправления, правотворческая деятельность органов местного самоуправления, муниципальное образование, муниципальный правовой акт.

Роль местного самоуправления в государственной, политико-правовой жизни российского общества, становлении институтов демократического правового государства трудно переоценить. Местное самоуправление в современной России представляет собой одну из основ конституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление позволяет рациональным способом децентрализовать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.

Наряду с законодательной и иной правотворческой деятельностью органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов названная деятельность органов местного самоуправления муниципальных образований обеспечивает совершенствование одного из элементов российской правовой системы - системы муниципальных правовых актов.

Правотворчество - одно из приоритетных направлений деятельности местного самоуправления, посредством которого реализуются его властные полномочия по управлению местным сообществом в рамках муниципального образования. В результате правотворчества создаются общеобязательные в рамках муниципального образования правила поведения - нормы, воплощаемые в принимаемых местным самоуправлением актах, которые в силу этого приобретают нормативно-правовой характер (уставы муниципальных образований, решения и постановления органов местного самоуправления и т. д.).

Право местного самоуправления на осуществление правотворчества (нормотворчества) коренится в его социальной природе и юридически закрепляется в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, признающем правовой характер актов местного самоуправления и уставов муниципальных образований.

Значимость муниципального элемента российской правовой системы заключается в его близости к нуждам населения муниципальных образований, что обеспечивается участием в муниципальном правотворчестве более широкого круга субъектов правотворческой инициативы, относительной простотой процедуры принятия муниципальных правовых актов по сравнению с «неповоротливым» законодательным процессом, большими адаптивными возможностями системы указанных актов к нуждам населения конкретного муниципального образования.

Внешней формой выражения и закрепления общеобязательных норм в рамках муниципального образования является документ, представляющий собой нормативный акт, издаваемый органом местного самоуправления или принимаемый непосредственно населением, который фиксирует его волю. Именно в таких актах и через них проявляется и существует совокупная воля населения. При помощи этих документов воля, представляющая собой внутреннее, психическое явление, выступает во вне, в качестве волеизъявления, способного дать определенный эффект и направленного на достижение строго определенных последствий2.

Социальная природа нормативных актов органов местного самоуправления, по мнению

ряда ученых3, определяется следующими обстоятельствами: во-первых, в соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), их формирование - дело самого населения; во-вторых, через органы местного самоуправления народ как носитель суверенитета осуществляет принадлежащую ему власть (ст. 3 Конституции РФ). Поэтому нормы, формулируемые органами местного самоуправления, в установленных пределах обладают свойствами общеобязательности и гарантированности со стороны государства.

В этой связи, как справедливо отмечает Е. С. Шугрина, большое значение приобретает вопрос о том, какие именно нормы органов местного самоуправления обладают свойствами правовых предписаний и, соответственно, в каких случаях нормотворчество этих органов приобретает характер правотворчества, санкционированного государством.

Будучи исключенными из системы государственных органов, органы местных сообществ не могут сами присваивать себе функцию правотворчества, так как это важнейшая государственная функция.

С. С. Алексеев выделяет три способа санкционирования правотворческой деятельности:

органы местного самоуправления по своей инициативе разрабатывают нормы, которые приобретают юридический характер по предварительной санкции государства;

органы государства утверждают разработанные органами местного самоуправления нормативные акты;

государство создает общие (типовые) нормы (в форме рекомендаций), органы местного самоуправления их детализируют применительно к условиям и представляют на регистрацию соответствующему государственному органу4.

Законодательство Российской Федерации

о местном самоуправлении не только не ограничивает традиционно представляемую сферу местного нормотворчества, но и практически расширяет его возможности в современных условиях путем определения предметов ведения муниципальных образований, отграничения их от предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере местного самоуправления, расширения нормотворческой компетенции ор-

ганов местного самоуправления, законодательного определения правовой природы и места правовых актов местного самоуправления в системе законодательства, возможности их судебной защиты.

Результатом правотворческой деятельности органов местного самоуправления является принятие правовых актов. Их характеристика предполагает рассмотрение таких вопросов, как: понятие правового акта местного самоуправления, классификация правовых актов и определение их иерархии, особенности оформления.

Правовая деятельность органов местного самоуправления отличается значительной степенью свободы, реализуемой в рамках требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Правовые акты, принятые ими, по своему содержанию носят подзаконный характер, то есть принимаются на основе и во исполнение федерального законодательства и законов субъектов РФ.

Суть понятия правового акта местного самоуправления обстоятельно рассмотрена в современной юридической литературе. Заслуживает внимания точка зрения М. А. Васильева, который полагает, что актом местного самоуправления является решение, принятое органом местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления для регулирования отношений в сфере муниципального права, которое имеет юридическую силу для третьих лиц5.

Более обстоятельно понятие правового акта местного самоуправления раскрыто в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который устанавливает единое определение муниципального правового акта - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов

местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Из приведенного выше определения логически можно выделить признаки, характеризующие муниципальный правовой акт. Во-первых, это публично-правовая мера, которая применяется для отношений субординации; во-вторых, такой акт принимается определенным субъектом - населением, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления; в-третьих, данный акт относится к муниципальному (публичному) праву; в-четвертых, сферой его применения являются вопросы местного значения, отдельные государственные полномочия, иные вопросы, отнесенные уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) их должностных лиц; в-пятых, муниципальный правовой акт имеет юридическую силу в отношении третьих лиц, то есть действует вне органа местного самоуправления.

Муниципальные правовые акты являются подзаконными актами. Это означает, что они не должны противоречить законам, имеющим верховенство в системе правовых актов государства. Соответствие актов органов и должностных лиц местного самоуправления положениям Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов РФ обеспечивает согласованность, органическую связь и взаимодействие правовых актов всех уровней.

Подзаконность актов органов местного самоуправления не может вызывать сомнений. Муниципальная власть, хотя и является самостоятельным уровнем публичной власти, тем не менее является властью подзаконной, она не обладает суверенитетом и самостоятельна только в рамках закона и в пределах заданной им компетенции.

В ходе формирования нормативного правового акта органов местного самоуправления разрабатывается его внутренняя структура, которая с его принятием приобретает юридическое значение.

Внутреннее построение нормативного правового акта преследует цель придать ему после-

довательность и логичность составляющих его частей, отразить с достаточной полнотой и закрепить его составные элементы. Это необходимо для того, чтобы после принятия акта появилась возможность с наименьшей затратой времени, сил и средств обеспечить его понимание тем кругом лиц и организаций, которым он адресуется.

Как правило, нормативный правовой акт содержит вводную часть, называемую преамбулой, в которой кратко сформулированы его цели и задачи. В нормативном правовом акте должны содержаться нормы, очерчивающие предмет его регулирования, определяющий круг лиц, на которых распространяется его действие. Структурными элементами нормативного правового акта являются: раздел, глава, параграф, статья, часть, пункт, подпункт, абзац. Правила юридической техники, применяемые при составлении нормативных правовых актов, на законодательном уровне не закреплены. В связи с чем следует, на наш взгляд, внести изменения в главу 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которых необходимо отразить требования к правовым актам муниципальных образований.

В юридической, научной и учебной литературе приводятся различные классификации муниципальных правовых актов, которые подразделяются по юридическим свойствам, юридической силе, территории и времени действия, порядку вступления в силу.

По юридическим свойствам муниципальные правовые акты можно подразделить на нормативные и ненормативные. Нормативный акт органа (должностного лица) местного самоуправления - это правовой акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий правовые нормы. Ненормативные акты органов (должностных лиц) местного самоуправления понимаются в научной литературе как индивидуально при-менительные правовые акты, устанавливающие, изменяющие, отменяющие права и обязанности конкретных лиц, рассчитанные на однократное применение, не содержащие в себе правовых норм.

По юридической силе муниципальные правовые акты можно подразделить:

на исполнительные, в одностороннем порядке изменяющие существующее юридическое поло-

жение, обладающие возможностью их систематического исполнения с применением силы в случае сопротивления и содержащие признак наделения их авторов правами налагать обязанности;

рекомендательные, то есть сами по себе не являющиеся актами, изменяющими юридический порядок, применяющиеся, как правило, в отношении частных лиц или органов местного самоуправления и содержащие в себе некоторое пожелание, выражаемое инициативно, по просьбе частных лиц или самих органов местного самоуправления, которое не преследует юридически обязательных последствий;

внутренние, например, распоряжение главы муниципального образования о функциях муниципального служащего, циркуляры, посредством которых глава муниципального образования разъясняет служащим или подразделениям, как должен применяться отдельный акт, какое толкование ему дается, причем такие акты обязательны только для конкретного муниципального учреждения.

По территории действия муниципальные правовые акты могут быть нормативными актами, сфера действия которых распространяется на деятельность всех расположенных в границах муниципального образования предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм, должностных лиц, а также органов местного самоуправления и граждан, и ненормативными актами, действующими локально в отношении отдельных объектов.

По времени действия правовой акт как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти, может быть бессрочным, если в его тексте не оговорено иное. По общему правилу временный срок действия может быть установлен для всего правового акта или его части, в этом случае в нем должно быть указано, на какой срок он (или его соответствующая часть) сохраняет действие. По истечении указанного срока акт автоматически утрачивает силу. До истечения установленного срока представительный орган или глава муниципального образования, издавший правовой акт, может принять решение о продлении его действия на новый срок или о придании ему бессрочного характера.

Муниципальные правовые акты могут быть приняты на местном референдуме, сходах граждан, коллегиально представительным органом местного самоуправления, на основе единоначалия.

По порядку вступления муниципальных правовых актов в юридическую силу различают акты, требующие обязательной публикации, в связи с тем что они затрагивают основные права человека и гражданина, и акты, не требующие официального обнародования.

Таким образом, муниципальное нормотворчество можно определить как осуществляемую в пределах, установленных уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов и должностных лиц местного самоуправления в процессуальном порядке, деятельность по созданию, изменению и дополнению общеобязательных правил поведения по предметам ведения местного самоуправления6.

Представленная классификация правовых актов местного самоуправления дает возможность выделить специфические черты актов представительных органов муниципальных образований: они доминируют над актами местной администрации, принимаются коллегиально, действуют на всей территории муниципального образования, имеют обязательную силу для предприятий, организаций и населения муниципального образования, вступают в силу после их обнародования.

Примечания

1 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

2 См.: Шугрина, Е. С. Муниципальное право: учебник. М., 2004. С. 74.

3 См., напр.: Савченко, Д. А. Понятие и виды местного нормотворчества. Устав муниципального образования /Д. А. Савченко, Е. С. Шугрина, В. А. Городанин. Новосибирск, 1997. С. 4.

4 См.: Алексеев, С. С. Общая теория права: в 2 т. М., 1981. Т. 1. С. 311.

5 См.: Васильев М. А. Акты местного самоуправления: правовое положение, юридический режим и классификация. Обнинск, 2001.

6 См.: Нарутто, С. В. Основные правила юридической техники разработки концепции муниципальных нормативных правовых актов по самоорганизации населения: учеб.-практ. пособие / С. В. Нарутто, А. С. Пиголкин, Л. А. Плотникова. Хабаровск, 2003.

Правотворчеством принято называть комплексную, юридически и организационно оформленную деятельность государства по созданию или изменению и отмене существующих правовых норм . В Российской Федерации эта деятельность осуществляется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Интересующий нас муниципальный уровень является наиболее специфичным, ибо органы местного самоуправления исключены из системы государственных органов и не могут брать на себя правотворческую функцию по всем без исключения вопросам, ведь в полной мере это лишь государственная прерогатива. Общеизвестно, что круг вопросов, отнесенный к ведению муниципальных органов, решения по которым носит нормативно-правовой характер, определяется государством и, в частности, отдельными государственными органами . В то же время, следует учитывать, что гарантированная Конституцией РФ самостоятельность органов местного самоуправления предполагает отсутствие необходимости согласования и санкционирования принятых ими (органами местного самоуправления) норм, что дает право говорить о муниципальной власти как о публичной . При этом не стоит забывать, что в соответствии с той же Конституцией, правовые нормы, которые издаются органами местного самоуправления в приделах их компетенции, общеобязательны и гарантированы со стороны государства, а также о том, что согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , муниципальным властям могут передаваться полномочия по изданию правовых актов, отнесенных к компетенции государства.

Таким образом, можно сказать, что органы местного самоуправления, свободны в пределах своей компетенции заниматься нормотворческой деятельностью. Эта относительная самостоятельность дана им для того, чтобы на местном уровне могла постепенно создаваться нормативно-правовая база, которая бы наиболее полно отвечала интересам населениям каждого отдельно взятого муниципального образования, но, несмотря на созданные условия, муниципальное правотворчество, как и прежде, остается на неудовлетворительном уровне и подвергается всяческой критике.

Теоретиками муниципального права выделяются различные проблемы данной деятельности. Корсакова С. В. называет некоторые из них: бессистемность, безадрестность, слишком подробное регулирование и наоборот, излишние дублирования, запоздалое внесение изменений, необходимых в связи с изменением федерального законодательства, несоответствие компетенции, и низкая научная проработка этих актов .

Для решения этой проблемы вышеуказанным автором предлагается разработка и принятие «муниципальной правотворческой политики», которая позволила бы оптимизировать местную правотворческую деятельность с позиций ее целенаправленности и эффективности. Муниципальному правотворчеству, по мнению автора, не достает базиса, необходимого для грамотного построения стратегии и тактики развития данной области нормотворчества, а также критериев для оценивания ее качества. Данная концепция могла бы включать в себя следующий правовой инструментарий: научное обоснование издаваемых актов, проведение правовых мониторингов,среднесрочное и долгосрочное планирование правотворческой деятельности, проведение правовых мониторингов, привлечение экспертов и специалистов для методического обеспечения правотворческой деятельности, применение системного подхода применительно к муниципальному правовому регулированию и др. .

На наш взгляд, можно согласиться с необходимостью воплощения в жизнь такой политики для решения общих проблем муниципального правотворчества и улучшения его состояния в целом, ведь какой-либо концепции, которая бы помогла модернизировать эту деятельность, в настоящий момент не имеется. В случае разработки и внедрения, муниципальная правотворческая политика могла бы помочь унифицировать и упорядочить местное правотворчество, повысить координацию с правотворческой деятельностью на других уровнях. При этом не стоит забывать, что в ходе реализации подобных идей, важно не переходить грань, которая отделяет координацию действий различных видов публичной власти от давления одного уровня власти на другой, иными словами, свобода местного правотворчества должна сохраняться в полном объеме.

Рассмотрим отдельно две наиболее важные (на наш взгляд) проблемы муниципального правотворчества, связанные с прямым участием населения в этом процессе.

Одной из самой важных, по нашему мнению, является проблема недостаточной согласованности правотворческой деятельности муниципальных образований и общей воли проживающего на их территории населения. Самым распространенными методами выяснить мнение граждан является местный референдум или сход граждан. Согласно статье 25 уже упомянутого Федерального закона, в поселения, где жителей, обладающих избирательным правом, проживает не больше ста человек, для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Решения, принятые на нем, обязательны для официального опубликования и исполнения территории поселения. Исполнение решений, принятых на сходах, обеспечивается органами местного самоуправления и должностными лицами согласно имеющемуся разграничению полномочий, определенному уставом населенного пункта. По поводу решений, принимаемых на местных референдумах, в законе имеются аналогичные положения.

На данный момент задачей законодателя является обеспечение реальной возможности назначения таких референдумов и создания гарантий для тех, кто их инициирует. В особенности, речь идет о тех случаях, когда проведение местного референдума не входит в интересы муниципальных властей . На наш взгляд, необходимо идти по пути упрощения требований для принятия вопросов к голосованию и усилению ответственности должностных лиц за блокирование «неугодных» для них инициатив, ведь это мешает осуществлению прав граждан на участие в местном самоуправлении.

Кроме сходов и референдумов, Федеральным законом предусмотрена возможность правотворческой инициативы граждан в качестве формы непосредственного их участия в управлении муниципальным образованием. М.А. Кузьмин считает, что данный институт несет огромное значение в деле укрепления «правовой ткани» местного населения . Данная процедура является правом граждан (имеющих избирательное право), вносить на рассмотрение уполномоченных органов проекты муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Однако на практике это право практически не реализуется, причиной тому является сложность подготовительной работы (необходимость сбора подписей, агитации и т.д.) при невысокой вероятности положительного результата .

Здесь также прослеживается необходимость упрощения формальных процедур, через которые необходимо пройти для того, чтобы довести инициативу до рассмотрения – это вопрос целесообразнозности этой процедуры вообще, ведь иначе она так и останется неэффективным правотворческим институтом.

Таким образом, состояние местного правотворчества, на наш взгляд, находится на неудовлетворительном уровне. Для решения существующих в этой сфере проблем некоторыми авторами предлагается разработка муниципальной правотворческой политики. Поддерживая эту идею, мы, в свою очередь, заявляем о необходимости упрощения некоторых процедур, связанных с участием населения в местном правотворчестве, чтобы те, наконец, начали работать так, как это задумывалось на стадии их разработки.

Список литературы

1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // справочно- правовая система КонсультантПлюс [электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://base.consultant.ru (дата обращения: 04.05.14)

2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / [Электронный ресурс]// справочно-правовая система КонсультантПлюс. URL: http://base.consultant.ru (дата обращения: 04.05.14)

3. Алешкова Н. П. Роль муниципального правотворчества в регулировании общественных отношений // вестник академии. 2010. № 2. - 81с.

4. Корсакова С. В. Муниципальная правотворческая политика: понятие и проблемы реализации // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. № 5 (36). - 55-57 с.

5. Кузьмин М.А. Право граждан на разработку и внесения проектов муниципальных актов: проблемы нормативного регулирования и практической реализации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №1 - 14 с.

6. Носенко Л. И. Некоторые вопросы муниципального правотворчества: теоретический аспект // Вопросы российского и международного права. 2011. № 4. - 19 с.

7. Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России. М.: Эксмо, 2007. - 282-283 с.

8. Сергеев А.А. Институт местного референдума в законодательстве Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №1. - 8

Муниципальное правотворчество охватывает непосредственную деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по выработке принятию изданию изменению или отмене муниципальных правовых актов. По вопросам подготовки проектов нормативных правовых актов в литературе имеются соответствующие рекомендации1. Муниципальное правотворчество должно основываться на принципах демократии гласности эффективности использования рациональных выработанных практикой правил подготовки проектов муниципальных актов...

Поделитесь работой в социальных сетях

Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск

Муниципальное правотворчество - процесс возведения воли населения муниципального образования в соответствующие муниципальные правовые акты, процесс придания содержащимся в них правилам поведения общеобязательного характера. Муниципальное правотворчество охватывает непосредственную деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по выработке, принятию (изданию), изменению или отмене муниципальных правовых актов. По вопросам подготовки проектов нормативных правовых актов в литературе имеются соответствующие рекомендации 1 .

Общие принципы муниципального правотворчества. Муниципальное правотворчество должно основываться на принципах демократии, гласности, эффективности, использования рациональных, выработанных практикой правил подготовки проектов муниципальных актов применительно к конкретным муниципальным образованиям, квалифицированного обеспечения правотворческой деятельности (научная экспертиза проектов, аналитическое обеспечение правотворческой работы); закрепления наиболее важных правил подготовки проектов правовых актов в регламентах органов местного самоуправления.

Проекты муниципальных правовых актов должны готовиться с целью: развития и конкретизации федеральных и региональных законов, иных нормативных правовых актов; обеспечения регламентации тех сторон экономической, политической и социальной сфер жизни муниципального образования, регулирование которых входит в пределы ведения вопросов местного значения; содействия гражданам в реализации их прав и законных интересов на местное самоуправление.

Планирование в правотворчестве. Разработка проектов муниципальных правовых актов осуществляется, как правило, на плановой основе. Текущие программы правотворческой деятельности разрабатываются сроком на один-два года. При необходимости разрабатываются перспективные программы деятельности на весь срок полномочий.

Характер и основное содержание программы правотворчества обусловлено, прежде всего, задачами развития правовой основы конкретного муниципального образования. С учетом складывающейся практики можно выделить несколько целей такой программы. Во-первых, планируемые акты должны обеспечивать правовыми средствами преобразование основных сфер социально-экономической жизни муниципального образования, развитие демократических институтов, защиту прав личности, борьбу с правонарушениями и т.д. Во-вторых, планируемый акт должен соответствовать компетенции органа, должностного лица местного самоуправления его издающего, отвечать потребностям развития муниципального образования.

Работа над проектами актов. Работа над проектом муниципального правового акта начинается с постановки вопроса, зарождения идеи о необходимости издания того или иного документа. Разработка проектов муниципальных правовых актов возможна в виде подготовки нового акта, изменений и дополнений действующих актов, а также в виде новой редакции (нового текста) действующего правового акта, улучшающей содержание принятых ранее правовых норм.

На начальном этом этапе необходимо выяснить, имеется ли действительная потребность в решении той или иной задачи на уровне принятия акта, или цели регулирования вопроса можно добиться с помощью обычных организационно-управленческих мероприятий.

Для обеспечения эффективности применения будущего акта целесообразно уже на первом этапе подготовки проекта определить возможные последствия действия муниципального правового акта: экономические, социальные, политические, правовые, экологические и т.д., а также возможные затраты (материальные, финансовые и др.), необходимые для реализации будущего акта, и связанные с принятием акта доходы, издержки, экономию. Весьма важным при этом является вопрос: соизмеримы ли предлагаемые затраты с ожидаемыми результатами? Поэтому главная задача на первоначальном этапе сбор материалов для уяснения необходимости принятия соответствующего муниципального правового акта, обоснования его цели и основного содержания.

Серьезный недостаток подготовки проектов нормативных правовых актов - неоправданная поспешность. Правотворчество не терпит суеты. При подготовке проектов нужна разумная неторопливость, необходимо продумать вопрос, осуществить его всестороннюю проработку, учесть мнение населения (провести собрания, сходы) и т.д.

Организация работы над проектом включает: определение органа или должностного лица местного самоуправления по подготовке постановления или распоряжения (приказа), ответственного за подготовку проекта; определение круга специалистов, привлекаемых к участию в работе над проектом; создание подготовительных комиссий и рабочих групп; проведение необходимых расчетов, социологических исследований; организацию информационного и аналитического обеспечения процесса подготовки проекта; согласование подготовленного текста проекта с заинтересованными органами (структурами); обсуждение проекта; проведение правовой и иной специализированной экспертизы проекта (для установления соответствия проекта действующему законодательству и требованиям по оформлению проектов).

К работе комиссий, групп следует привлекать представителей заинтересованных органов, организаций, ученых, специалистов с опытом работы в определенной области, которые могут оказать квалифицированную помощь в создании и развитии правовой базы в той или иной сфере муниципального строительства.

Важным элементом организации правотворческой работы в органах местного самоуправления является создание условий, обеспечивающих подлинно демократическую процедуру обсуждения проектов правовых актов: творческую, деловую обстановку в работе, гласное, всестороннее обсуждение на основе анализа различных точек зрения на всех этапах и в группах, готовящих проект, и при вынесении его на широкое обсуждение, и в самом правотворческом органе.

Не менее важно и предварительное обсуждение концепции проекта, его будущих принципиальных положений. Его можно организовать в местной печати и на телевидении, на научно-практических конференциях, сходах и собраниях. Такие формы обсуждения позволяют лучше учесть общественное мнение, дают возможность получить более широкий спектр различных точек зрения, а значит, и больше вариантов для выбора наилучшего решения.

Необходимо создать условия для свободного, конструктивного обсуждения имеющихся альтернативных проектов. Для согласования общих концептуальных положений взаимосвязанных проектов, готовящихся разными группами и комиссиями весьма полезна практика совместного обсуждения ими таких проектов. Результатом обсуждения проекта нормативного акта может быть не только доработка содержания самого проекта, но и использование высказанных в ходе обсуждения предложений при разработке проектов других нормативных актов.

Подготовленные проекты муниципальных правовых актов согласовываются с заинтересованными органами и организациями. Такое согласование, как правило, осуществляется в форме визирования первого экземпляра текста акта. Проекты всех актов подлежат согласованию в юридических отделах (службах) аппарата представительного органа, местной администрации. Проекты постановлений, распоряжений главы муниципального образования (главы местной администрации), предусматривающие расходы из местного бюджета, подлежат согласованию в финансовом органе местной администрации.

При наличии разногласий по проекту руководитель органа местного самоуправления, вносящего проект акта, должен обеспечить его обсуждение с заинтересованными органами и организациями с целью поиска взаимоприемлемого решения. В случае если такое решение не найдено, то проект может быть представлен в компетентный орган для рассмотрения с обязательным приложением к нему протокола согласительного совещания, перечня разногласий с их мотивировками и подлинников замечаний, подписанных руководителями соответствующих органов и организаций, с предложением о порядке дальнейшей работы с ним.

Правотворческая техника. Муниципальный правовой акт - это литературное произведение особого рода, имеющее свои характерные черты и особенности. Этим и определяется содержание основных принципов (требований) муниципальной правотворческой техники. Правила правотворческой техники весьма многочисленны и разнообразны. Здесь не может быть общего рецепта на все случаи. Применение этих правил может оказать положительный эффект лишь при непременном учете конкретных условий, вызвавших необходимость принятия того или иного акта, специфики предмета регулирования и сферы его действия. В то же время все конкретные правила правотворческой техники объединяются общей основной целью - создать наилучшие условия и максимальные удобства для правильного применения правовых актов, достичь полноты, точности, доступности и компактности правовых положений. Исходя из этого, можно назвать основные требования, которые должны быть положены в основу работы над готовящимися проектами.

1. Точность выражений, терминов. Достижение наибольшего соответствия между идеей и воплощением этой идеи в юридической формуле требование, непосредственно исходящее из специфики права как регулятора общественных отношений. Право содержит обязательные правила поведения, модель будущих поступков человека. В нем недопустимы недомолвки и двусмысленности. Неточность словесного воплощения нормы, расплывчатость и отсутствие единообразия понятий может привести к неправильному пониманию и применению норм права, к возможности отхода от их буквального смысла, а это может оказать прямое влияние на их исполнение.

Достаточно указать на довольно часто, к сожалению, встречающиеся формулировки: «как правило», «обычно» дающие возможность не исполнять тот или иной акт, произвольно толковать его содержание.

2. Ясность, доступность языка. Муниципальный правовой акт должен быть понятен тем, кому он непосредственно адресован. Простота и доступность языка конкретного акта зависят от того, на кого он рассчитан, какой сферы отношений касается. Если он регулирует узкую, специальную сферу и рассчитан на специалистов, например на муниципального служащего, то в таком акте возможно употребление специальных терминов и оборотов. Но акты, обращенные к широким слоям населения, коллективам, объединениям (а таких актов большинство), должны излагаться простым и доступным языком. Употребление без объяснения сложных и непонятных терминов и выражений, специальных понятий недопустимо. Если для исполнения такого акта и просто его уяснения многие будут вынуждены обращаться за разъяснениями к помощи иных лиц, то этот акт вряд ли будет действенен для населения.

3. Полнота, экономичность, конкретность регулирования. Эффективным и действенным инструментом преобразования отношений служит лишь тот акт, который полно, точно и конкретно определяет права, обязанности субъектов, четко формулирует меры его обеспечения (правовые санкции, способы поощрения и стимулирования, организационные меры). Лозунговый стиль превращает акт в декларацию, никого ни к чему не обязывающий призыв, дает возможность произвольно его толковать и применять. Краткость в правотворчестве это оптимальная экономичность изложения мысли автором при сохранении полноты ее содержания. Эти требования не должны влиять на объем информации, заложенной в нормативном акте. Требование экономичности в правовых актах имеет и другой аспект минимум актов по одному вопросу в интересах лучшей обозримости нормативного материала, облегчения пользования им, а также его учета и систематизации.

4. Единообразие формы актов. Это требование предполагает использование одинаковых реквизитов, структуры, единой терминологии, юридических конструкций и формулировок в актах одного вида.

Официальный характер выражения народной воли в акте, ее документальность, требование точности и ясности формулирования юридических предписаний обусловливают необходимость оформления акта в строго определенных, заранее установленных унифицированных формах, наличие соответствующих формальных реквизитов (заголовок, дата издания и т.д.), четко определенных структурных частей.

В муниципальном правотворчестве используются разные варианты оформления нормативного муниципального правового акта: это может быть и «сплошной текст», текст, включающий разделы, главы, статьи, пункты. На современном этапе становления местного самоуправления допустимы оба варианта изложения правовых предписаний.

Органы местного самоуправления являются юридическими лицами. В соответствии с уставом муниципального образования они наделены полномочиями на издание собственных правовых актов обязательных к исполнению. Подготовка муниципальных правовых актов - сложная и кропотливая работа, одна из важнейших сторон деятельности муниципального образования. В условиях интенсивности и расширения объема правотворческой (нормотворческой) деятельности органов местного самоуправления возрастает значение качественной подготовки муниципальных правовых актов, а также соблюдения нормотворческой техники при их подготовке.

1 См.. Как готовить законы Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М, 1993, Тихомиров ЮА., Котелевская И.В. Правовые акты. Учебно-практическое пособие. М., 1995.

PAGE 7

Другие похожие работы, которые могут вас заинтересовать.вшм>
3260.		Правотворчество	6.48 KB
	В законотворческом процессе следует выделять два этапа: подготовку нормативноправового акта и его принятие которые в свою очередь распадаются на ряд стадий. Принятие решения о подготовке нормативноправового акта. Подготовка текста нормативноправового акта. Обсуждение текста проекта нормативноправового акта.
6143.		Правотворчество. Виды и принципы правотворчества	19.25 KB
	Внутри этих стадий осуществляются различные операции формирования нормативных актов в зависимости от их юридической значимости в правотворческой иерархии. Принципы норматворчества: конституционности; соответствия актов нижестоящих государственных органов должностных лиц актам Главы государства и вышестоящих государственных органов; приоритета общепризнанных принципов международного права; защиты прав и свобод законных интересов граждан и социальной справедливости; научности; системности и комплексности правового регулирования общественных...
9348.		Правотворчество. Систематизация нормативных правовых актов	33.39 KB
	Особую значимость в настоящее время приобретают вопросы совершенствования правотворческой практики в современной России, поскольку именно с ее помощью формируется нормативная правовая база радикального экономического, политического и иного преобразования российского общества, вводятся в правовую систему качественно новые средства, формы и методы юридического воздействия на происходящие в стране процессы.
755.		Правотворчество: понятие, принципы, виды, основные стадии развития	43.77 KB
	Правотворчество: понятие принципы виды основные стадии развития. Правотворчество служит начальным этапом жизни права и вбирает в себя импульсы влияющие на движение права как собственно правовое так и политическое экономическое специальное. Таким образом данная тема актуальна для исследования так как...
4901.		Муниципальное образование	36.25 KB
	На данный момент общепризнанна необходимость местного самоуправления составляющего одну из основ любого демократического строя оно получило развитие и в России. Кроме самого муниципального образования участниками гражданских правоотношений выступают и всевозможные органы местного самоуправления. В итоге прослеживаются случаи смешения правосубъектности самих муниципальных органов местного самоуправления образований и местной администрации а так же ее подразделений...
4726.		Муниципальное право	132.64 KB
	Муниципальное право - система правовых норм регулирующих вопросы местного самоуправления. Хотя основы местного самоуправления начали формироваться в России с XIV в. Они должны были с одной стороны формировать местные органы управления представлять местное население и решать вопросы местного значения а с другой защищать государственные интересы и решать общенациональные задачи. Верховным Советом СССР Законе Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР а затем...
16609.		Муниципальное развитие и местное самоуправление в мегаполисах	21.86 KB
	Особое место в действующем законе отводится вопросам организации местного самоуправления в таких мегаполисах как Москва и Санкт-Петербург. Как города федерального значения они могут самостоятельно принимать законы, регламентирующие деятельность муниципальной власти, исходя из особенностей развития города и выполняемых ими функций.
15527.		Муниципальное дошкольное образовательное учреждение «Детский сад № 233» г. Перми	138.46 KB
	Руководитель практики от учреждения: Воспитатель Домина Марина Николаевна Содержание практической работы: Общая характеристика учреждения структура функции материальная база и нормативно-правовой документации регламентирующей его деятельность Участие в конкретных видах деятельности учреждения: - в проведении диагностического обследования детей - в проведении режимных процессов в группе раннего возраста - в организации самостоятельной деятельности детей раннего возраста - в организации непосредственной образовательной деятельности с...
11343.		МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ	37.23 KB
	Как самостоятельный уровень публичной власти местное самоуправление должно обладать собственными полномочиями как по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения (перечень данных вопросов должен быть указан в законе), так и по организации своей работы.
293.		Муниципальное право как отрасль науки и учебная дисциплина	11.33 KB
	Целостный характер этой отрасли знаний определяется единством её объекта местного самоуправления. Всё это позволяет дать определение науки муниципального права как системы научных идей и знаний об общественных отношениях связанных с организацией местного самоуправления формами и методами деятельности его органов по решению вопросов местного самоуправления реализации отдельных государственных полномочий. В методологии муниципального права важное место занимает исторический метод исследований местного самоуправления позволяющий...

Муниципальное нормотворчество - это самостоятельный вид нормотворческой деятельности, осуществляемый населением городских, сельских поселений и других территорий и их органами самоуправления. Его результатом является локальный нормативный акт.

Локальный нормативный акт - правовой документ, принятый муниципальным органом или непосредственно на референдуме, содержащий нормы права, изданный в соответствии с процессуальными предписаниями, обеспечиваемый принудительной силой государства, имеющий социальную направленность и определенную сферу действия.

Данный вид локального правотворчества реализуется субъектами нормотворческой деятельности посредством технологии нормотворческого процесса, так называемой парламентской процедуры рассмотрения проектов актов местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет следующие стадии муниципального нормотворческого процесса:

1) подготовка муниципальных правовых актов;
2) вступление их в силу;
3) отмена и приостановление действия муниципальных правовых актов.

Очевидно, что это не полный перечень.

Изучение теоретических источников и действующего законодательства позволяет выделить следующие основные стадии муниципального нормотворческого процесса:

1) прогнозирование и планирование;
2) инициирование муниципального правового акта;
3) подготовка проекта акта;
4) рассмотрение проекта акта и его принятие;
5) подписание и обнародование;
6) контроль исполнения, отмена актов или приостановление их действия.

Разработка проекта правового акта возможна в виде:

подготовки нового акта;
изменений и дополнений действующих актов;
новой редакции действующего акта.

К субъектам правотворческой инициативы на местном уровне относятся:

депутаты представительного органа муниципального образования;
глава муниципального образования;
иные выборные органы местного самоуправления;
инициативные группы граждан;
иные субъекты, определенные уставом муниципального образования.

Правотворчество органов местного самоуправления. Субъект нормотворческой инициативы, разрабатывающий проект, вправе создать рабочую группу или комиссию по его подготовке, в которую наряду со специали- стами-практиками могут входить ученые, депутаты и другие заинтересованные лица.

Подготовка проекта акта требует определения его назначения. При этом необходимо помнить о возможных последствиях, результатах действия акта, о связи между его целью и назначением.

Подготовленный проект вносится в нормотворческий орган вместе с финансово-экономическими расчетами, статистическими данными и иными сведениями, необходимыми для обоснования вносимых предложений.

Порядок внесения проекта акта, перечень и форма прилагаемых к нему документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления.

В юридической литературе рассматриваются различные требования к подготовке проектов нормативных правовых актов, наиболее общие из которых:

конкретность, ясность и исчерпывающая полнота правового регулирования;
логика в изложении текста документа и связь нормативных предписаний между собой;
отсутствие противоречий, пробелов, коллизий в нормативном акте;
простота применения и понимания терминов;
отказ от словесных штампов;
краткость и компактность изложения правовых норм, сокращение до минимума дублирования нормативного материала по одному и тому же вопросу.

С учетом указанных требований субъект нормотворческой инициативы вносит проект в представительный орган. К проекту прилагается:

пояснительная записка с указанием целевого назначения акта и изложением его концепции;
финансовое и экономическое обоснование;
наименование муниципальных правовых актов, которые в последующем утратят силу либо подлежат изменению, дополнению, а также появятся впервые.

Важнейшая стадия муниципального нормотворческого процесса - рассмотрение проекта и принятие муниципального правового акта. Наиболее полно эта стадия проявляется в местном представительном органе, отражаясь в его регламенте.

Основные гарантии, направленные на принятие муниципального правового акта:

обеспечение участия представителей общественности в обсуждении проектов актов местного самоуправления;
образование временных комиссий (рабочих групп);
проведение юридической и другой специализированной экспертизы проекта;
организация и проведение публичных «депутатских» слушаний по наиболее важным проектам актов местного самоуправления;
рассмотрение проекта не менее чем в два этапа (в двух чтениях).

Среди перечисленных гарантий необходимо выделить рассмотрение

проекта в двух чтениях. Как правило, два чтения обязательны при обсуждении решений нормативного характера по вопросам исключительного ведения представительного органа. Иные проекты решений рассматриваются в двух чтениях по его решению. При этом в первом чтении обсуждается концепция, заслушивается заключение постоянной комиссии, а также мнения экспертов и руководителей подразделений администрации, обсуждаются основные положения проекта и высказываются предложения и замечания. Причем при необходимости возможно возвращение отдельных статей или проекта в целом на доработку авторам, постоянному комитету или рабочей группе. Представительный орган может принять решение о голосовании сразу по проекту в целом, либо по каждому разделу, главе. Если раздел, глава в целом не приняты, проводится постатейное голосование, а также голосование по каждой внесенной поправке. При внесении альтернативных проектов по одному и тому же вопросу представительный орган одновременно обсуждает их в ходе первого чтения и принимает решение о том, какой из рассматриваемых проектов принять за основу для подготовки ко второму чтению.

Если в ходе первого чтения будет признано, что проект не требует поправок, он может быть принят без второго чтения, если за него проголосовало необходимое количество от численного состава депутатов, установленное регламентом для принятия решения по данному вопросу.

Поправки к обсуждаемому проекту вносятся в письменном виде и передаются не позднее чем за 10 дней до начала второго чтения.

Второе чтение начинается с доклада представителя соответствующего постоянного комитета о результатах рассмотрения проекта, поступивших поправках и результатах их обсуждения. Процесс обсуждения проекта во втором чтении аналогичен обсуждению проекта в первом чтении. Устные поправки при втором чтении проекта не рассматриваются. В результате второго чтения представительный орган принимает обсуждаемый акт, отклоняет его либо возвращает на доработку .

Рассмотренные стадии муниципального нормотворческого процесса дополняет не менее важная стадия - подписание и обнародование. Нормативный акт, принятый представительным органом, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования, который, в свою очередь, имеет право его отклонить. В этом случае указанный акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений и вновь рассматривается. Если при повторном рассмотрении акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 от установленной численности депутатов, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Порядок обнародования муниципальных актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан .

Акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального обнародования (опубликования), иные - в порядке, установленном уставом, за исключением норм о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ .

Представительный орган муниципального образования либо его председатель могут принять решение о немедленном обнародовании муниципального правового акта через средства массовой информации (радио, телевидение) и издательства.

После обнародования муниципальный правовой акт вступает в силу и подлежит соблюдению на территории муниципального образования всеми участниками правоотношений. За неисполнение муниципальных правовых актов предусмотрена ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Приведение муниципальных правовых актов в соответствие с действующим законодательством осуществляется посредством дачи экспертных заключений органам местного самоуправления и внесением их в муниципальный регистр.

Отменить муниципальные правовые акты или приостановить их действие могут:

органы и должностные лица местного самоуправления, принявшие (издавшие) соответствующий акт;
законы субъектов РФ, в том случае, если правовые акты регулируют осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
уполномоченные органы государственной власти РФ (субъекта РФ).

Муниципальные нормативные акты образуют единую и целостную иерархическую систему, в которую входят:

1) устав муниципального образования;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
3) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
4) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления.

Устав муниципального образования является основным нормативным правовым актом органа местного самоуправления. Он имеет вид кодифицированного акта и призван закреплять организацию, устройство местного сообщества, устанавливать правовые основы его функционирования, его правовой статус, обладает признаками учредительного документа. Исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций, самостоятельно и независимо от государства определяет саму систему самоуправления, структуру его органов.

Устав принимается представительным органом при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава), поэтому обладает повышенной легитимностью, являясь основой дальнейшего местного нормотворчества и обладая высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам.

Важнейшим требованием к уставу является наличие в нем четких норм прямого действия и механизмов их реализации.

Уставом муниципального образования определяются:

наименование муниципального образования;
перечень вопросов местного значения;
формы, порядок и гарантии участия населения в решении местных вопросов, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
структура и порядок формирования муниципальных органов;
наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
виды, порядок принятия, официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
срок полномочий представительного органа, депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;
виды и основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также контроля за его исполнением;
порядок внесения изменений и дополнений в устав местного самоуправления и др.

Порядок разработки, принятия и изменения устава муниципального образования находится в ведении муниципального образования.

Устав муниципального образования, а равно правовой акт о внесении в него изменений и дополнений подлежат государственной регистрации (рис. 4.3), которая, как правило, не проводится без правовой экспертизы. Правовая экспертиза необходима для решения основного вопроса, - соответствует ли устав муниципального образования действующему законодательству? Таким образом, государственная регистрация здесь выступает как институт по защите прав и свобод человека и гражданина.

Рис. 4.3.

Государственная регистрация осуществляется в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования могут быть:

противоречие устава Конституции РФ, федеральным и региональным законам;
нарушение установленного порядка принятия устава.

После государственной регистрации устав официальным образом публикуется, после чего вступает в силу.

Особенности принятия нормативных актов на местном референдуме.

Прямое волеизъявление граждан выражается в непосредственном их участии в управлении делами не только государства, но и местного сообщества. Это и есть прямая (непосредственная) демократия. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан, называет прежде всего решение, принятое на местном референдуме.

Большое значение имеет вид референдума: общеобязательный либо факультативный. Обязательным признается референдум, проводимый по тем вопросам, решения по которым (в соответствии с уставом муниципального образования или федеральным и региональным законодательством) вправе принимать только члены местного сообщества непосредственно. Результаты такого референдума имеют обязательный характер. Что же касается факультативного местного референдума, то его проведение необязательно.

Инициаторами проведения местного референдума могут быть:

население;
представительный орган муниципального образования по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в референдумах;
местный представительный орган и глава администрации по собственной инициативе совместно.

Круг вопросов, решаемых на местном референдуме, определяется в законах субъектов РФ, однако п. 1 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ограничивает их перечень, определяя, что это вопросы местного значения.

В законах субъектов РФ о референдумах закрепляется положение о том, что референдум признается состоявшимся в том случае, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме.

Порядок принятия решения на местном референдуме:

1) решение принимается путем голосования;
2) проведенный подсчет голосов оформляется протоколом участковыми комиссиями по проведению референдума;
3) итог голосования устанавливает избирательная комиссия муниципального образования путем составления протокола с указанием в нем необходимых данных, подписанного всеми членами комиссии, в трех экземплярах;
4) избирательная комиссия по проведению референдума определяет его результаты путем суммирования данных, представленных в протоколах; к протоколу о результатах голосования, подписанному всеми присутствующими членами комиссии, прилагается сводная таблица;
5) принятое решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию но истечении 10 дней после определения результатов;
6) принятое решение вступает в силу со дня опубликования.

Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному

исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

Регламенты представительных органов муниципальных образований предусматриваютположение о том, что для принятия решения представительным органом необходимо либоквалифицированное большинство голосов депутатов, либо их большинство. Как правило,квалифицированное большинство голосов депутатов требуется для принятия решений,утверждающих устав муниципального образования, решений о внесении в него измененийи дополнений.
За исключением актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено законом.
Налоговый кодекс Российской Федерации: часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ;часть вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ.
Это может быть местная газета либо сборник муниципальных правовых актов.

Выбор редакции

Салат из огурцов на зиму «Пикантный Салат из огурцов пикантный на зиму

Особое место по популярности среди консервированных зимних солений, занимают огурцы. Известно множество рецептов огуречных салатов:...

Телячья вырезка в духовке

Телятина – превосходное диетическое мясо молодых животных, разумеется, оно гораздо нежнее, чем мясо взрослых бычков. Регулярное включение...

Кукурузная крупа – что это?

В конце прошлого столетия кукурузу называли не иначе как королева полей. Сегодня ее выращивают, конечно, не в таких масштабах, но, тем не...

Ажурные блинчики на молоке — рецепты тонких блинов с дырочками Блины ажурные тонкие дрожжевые

Блины — это традиционное русское блюдо. По традиции блины всегда пекут на Масленицу, а также радуют этим лакомством себя и своих близких...

Отличается насыщенный пар

После закипания температура воды перестает расти и остается неизменной до полного испарения. Парообразование - это процесс перехода из...

Чем звуки отличаются от букв?

Звуки относятся к разделу фонетики. Изучение звуков включено в любую школьную программу по русскому языку. Ознакомление со звуками и их...

Какой разновидности языков естественных или формальных может

1. Логика и язык .Предметом изучения логики являются формы и законы правильного мышления. Мышление есть функция человеческого мозга....

Прямоугольный параллелепипед — Гипермаркет знаний

Определение Многогранником будем называть замкнутую поверхность, составленную из многоугольников и ограничивающую некоторую часть...

Рассказ о себе на английском

Мое эссе Я, Рыбалкина Ольга Викторовна. Образование средне - специальное, в 1989 году окончила Петропавловский ордена трудового...

Новое