Управление государственной собственностью субъектов Российской Федерации осуществляется посредством реализации ими правомочий собственников по распоряжению своим имуществом. Основными органами, располагающими полномочиями по управлению и распоряжению объектами государственной собственности субъектов Российской Федерации, следует считать губернаторов (мэров, глав администраций), правительство, комитет по управлению имуществом и фонд имущества субъекта РФ. Возникающие при этом отношения с унитарными предприятиями по сути гражданско-правовые. Если учесть, что гражданское законодательство - предмет ведения исключительно Российской Федерации, субъекты Российской Федерации не вправе устанавливать гражданско-правовые нормы. В связи с этим нормы законов субъектов Российской Федерации, постановлений глав их администраций и иных правовых актов субъектов Российской Федерации не могут устанавливать в соответствии со ст. 295 ГК РФ иные случаи, когда предприятие не вправе распоряжаться своим имуществом самостоятельно. Тем более такие ограничения не могут предусматриваться в уставах унитарных предприятий, договорах их с собственником или в контрактах с руководителями предприятий.

Президента РФ и постановлениями правительства РФ (п. 7 ст. 3 ГК РФ).

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятие которых отнесено к ведению Российской Федерации. Что касается власти субъекта, то, в соответствии со ст.73 Конституции РФ - вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Общественные отношения в связи управлением собственностью вне сферы гражданско-правового регулирования - предмет регулирования публично-правовых отраслей права, прежде всего, административного, находящегося в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Субъект РФ вправе осуществлять нормотворческую деятельность в этой части. Субъекты РФ активно осуществляют нормотворческую деятельность в сфере регулирования своих отношений с создаваемыми ими предприятиями - субъектами права хозяйственного ведения. Из этого следует то, что субъект, вправе самостоятельно в законодательном порядке устанавливать для себя правила поведения как собственника. Согласно ст.126 ГК РФ субъекты РФ призваны отвечать по своим обязательствам только тем имуществом, которое составляет их бюджет. Сюда не включается имущество государственных предприятий и учреждений, а также имущество, составляющее исключительную государственную собственность. В систему органов федерального казначейства входят подчиненные ему территориальные органы федерального казначейства в субъектах РФ. В субъектах РФ подобную функцию может выполнить комитеты по управлению имуществом, фонды имущества субъектов РФ. При удовлетворении иска о взыскание денежных сумм должно производиться за счет средств соответствующего бюджета, а при их отсутствии или недостаточности - за счет иного имущества, составляющего казну субъекта (п.12 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8).

Бугаев Игорь Евгеньевич, соискатель кафедры гражданского права и процесса Рязанского государственного университета им. С.А. Есенина.

Право собственности субъектов Российской Федерации в статье рассматривается как вид права государственной собственности. Автор определяет отличительные свойства и особенности права собственности государственных образований, в том числе объектный состав и особенности осуществления, что позволяет ему сделать вывод о самостоятельности данного вида права государственной собственности.

Ключевые слова: собственность, право собственности, право государственной собственности, право собственности государственных образований.

Ownership right of the subjects of the RF is considered as a type of state ownership right. The author determines distinctive features and peculiarities of ownership right of state formations including objective elements and peculiarities of effectuation and makes a conclusions regarding independent character of this type of state ownership right.

Key words: ownership, right of ownership, right of state ownership, right of ownership of state formations.

Право собственности субъектов Российской Федерации наряду с федеральной собственностью является одной из разновидностей права государственной собственности. Очевидно, что в этом качестве данный правовой институт обладает целым набором отличительных свойств и особенностей, делающих его непохожим на другие разновидности права собственности. Установление этих особенностей необходимо для оптимального регулирования отношений собственности субъектов РФ и, следовательно, представляет собой весьма актуальную и своевременную задачу для отечественной правовой науки.

В рамках настоящей статьи будет дан анализ наиболее значимых специфических черт права собственности субъекта РФ. Начнем же с отличий права собственности субъектов РФ от права частной собственности.

Первая особенность проявляется в особом объектном составе права собственности. Объектами права собственности российских регионов могут быть только строго определенные виды имущества, перечисленные в ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации":

• имущество, необходимое для осуществления полномочий, указанных в ст. 26.2, 26.3, 26.3.1 данного Федерального закона;
• имущество, необходимое для осуществления полномочий, указанных в п. 7 и 8 ст. 26.3 данного Федерального закона, в случаях, установленных федеральными законами;
• имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, работников государственных унитарных предприятий субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации;
• имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами. Итак, в целом круг объектов права собственности субъектов РФ существенно ограничен. Однако в их состав могут входить и объекты, которые не могут принадлежать юридическим и физическим лицам, - ограниченно оборотоспособные и необоротоспособные объекты.

Далее. Субъекты Российской Федерации в отличие от юридических и физических лиц лишены возможности свободно распоряжаться и пользоваться собственным имуществом. Они обязаны осуществлять правомочия пользования и распоряжения в определенных законодательством формах. Так, распоряжение в форме отчуждения принадлежащим им имуществом допускается, как правило, на основе приватизационных сделок, поскольку согласно абз. 1 ст. 217 ГК РФ (часть первая) имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. В силу ст. 1 - 2 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" отчуждение государственного (муниципального) имущества осуществляется на возмездной основе, т.е. с обязательным пополнением бюджетов в ходе приватизационных процессов. При этом указанный Федеральный закон определяет жесткие условия такого отчуждения с тем, чтобы обеспечить равенство покупателей государственного и муниципального имущества, открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (п. 1 ст. 2 Федерального закона). Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" регулирует процесс приватизации также с учетом необходимости достижения социально значимых целей: сохранение рабочих мест, сохранение объектов культурного наследия, обеспечение нормального функционирования объектов культурно-бытового и коммунально-бытового назначения, обеспечение обороноспособности страны и безопасности государства (ст. 20, 29 - 30, 38 Федерального закона). Очевидно, что процесс приватизации как момент распоряжения публичным имуществом регулируется законодательством с учетом необходимости выполнения публичных функций, а не обеспечения максимальной свободы усмотрения собственника как в случае с частной собственностью. То же можно сказать и о правомочии пользования имуществом субъектов РФ. В силу п. 1 ст. 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного имущества субъектов РФ, т.е. договоров, предполагающих пользование имуществом для извлечения доходов или достижения других целей, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров. Очевидно, что в данном случае законодатель также делает выбор в пользу решения социальных задач (пополнение бюджетов, соблюдение принципов открытости и равенства субъектов имущественных отношений, а следовательно, развитие конкуренции), а не в пользу обеспечения максимальной свободы усмотрения собственника в использовании своего имущества.

Еще одной особенностью является то, что субъекты РФ имеют такие возможности в этой сфере, которыми не обладают субъекты права частной собственности. Например , возможность передавать имущество в хозяйственное ведение, постоянное бессрочное пользование не входит в арсенал возможностей частных собственников. В то же время у субъектов РФ такие возможности в силу закона имеются. Однако они имеют определенное целевое назначение. В силу п. 4 ст. 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" унитарные предприятия - субъекты хозяйственного ведения могут создаваться только для решения определенного круга задач (использование имущества, приватизация которого запрещена, производство необоротоспособных или ограниченных в обороте объектов и т.д.). Учреждения и казенные предприятия, которым земельные участки могут передаваться на праве постоянного бессрочного пользования (п. 1 ст. 20 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ), также предназначены для решения задач, стоящих перед публично-правовыми образованиями (п. 1 ст. 120 ГК РФ, п. 4 ст. 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях").

Итак, очевидно, что основная специфика права собственности субъектов РФ в сравнении с правом собственности физических и юридических лиц заключается в публично-правовом характере данного правового института, т.е. осуществление данного права неразрывно связано с реализацией функций органов государственной власти российских регионов. Именно ради реализации функций органов государственной власти субъектов Российской Федерации формируется комплекс имущественных средств, находящихся в собственности российских регионов.

Представляется, что и отличия в содержании, объектном составе и порядке осуществления между правом собственности субъектов РФ и правом муниципальной, а также федеральной собственности связаны с отличиями в публично-правовом статусе указанных публично-правовых образований, особенностями реализуемых ими публичных функций.

Этот факт ярко проявляется уже при сравнении объектного состава обозначенных разновидностей права публичной собственности. Если объектами права собственности субъектов РФ в силу ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" является прежде всего имущество, предназначенное для реализации полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, то объектом права муниципальной собственности в силу ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выступает прежде всего имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения. Для Российской Федерации же подобного пообъектного ограничения в законодательстве не существует вообще, т.е. в принципе федеральные органы власти могут обладать любым имуществом.

Очевидно, что различия в объектном составе права собственности вытекают из решаемых органами власти задач: реализация полномочий по предметам совместного ведения в случае с субъектами РФ, решение вопросов местного значения в случае с органами местного самоуправления, неопределенный круг вопросов, которые входят в предметы исключительного ведения РФ и предметы совместного ведения в случае с Российской Федерацией. То же касается особенностей осуществления права собственности. Так, в силу ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (в ред. от 8 июля 1999 г. N 140-ФЗ) только Российская Федерация вправе передавать имущество государственным корпорациям. Субъекты Российской Федерации этого делать не вправе, как и муниципальные образования. Учитывая, что в силу п. 1 ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" государственные корпорации создаются для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций, очевидно, что возможность внесения имущества для их создания связана именно с функциями, которые выполняет то или иное публично-правовое образование. То есть опять налицо связь между функциями публично-правовых образований и их возможностями в качестве субъектов права собственности.

К сожалению, вышеуказанные взаимосвязи не в полной мере учитываются законодательством, которое зачастую приравнивает право публичной собственности к праву собственности частной. На практике это приводит к неблагоприятным последствиям, включая нарушение антимонопольного законодательства, многочисленные коррупционные проявления, связанные с уподоблением публично-правовых образований коммерческим структурам. Подобное положение, безусловно, нуждается в изменении, в том числе в случае с правом собственности субъектов Российской Федерации. В частности, в п. 1 ст. 26.12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" следует установить, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации управляют и распоряжаются имуществом, находящимся в собственности субъекта Российской Федерации в целях выполнения полномочий субъекта РФ, предусмотренных ст. 26.2, 26.3, 26.3.1 указанного Федерального закона.

Государственной Думой

Советом Федерации

Судебная практика и законодательство - 159-ФЗ Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации

Имущественная поддержка (указываются суммарные значения общей площади объектов недвижимого имущества, предоставленных в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства, и общей площади объектов недвижимого имущества, в отношении которых реализовано преимущественное право арендатора на приобретение такого имущества в соответствии с Федеральным законом "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации");

Собственность субъекта РФ - это имущество, находящееся во владении субъектов РФ. Но факт владения определенным видом собственности не является доказательством прав на владение. Собственность переходит во владение субъектов в процессе ее разграничения. Подтвердить право на владение определенным видом собственности могут лишь, к которым можно отнести:

• государственный реестр собственности (выписка из документа);
• постановление правительства России о передаче прав;
• список имущества, которое находится во владении субъекта.

Земельная собственность

Собственность субъекта РФ может состоять из разных видов имущества и участков земли. Чтобы перейти в разряд имущества, принадлежащего конкретному субъекту, участки должны быть куплены субъектом федерации. Для этого существуют специальные основания в гражданском законодательстве.

Собственностью субъекта становятся и те участки, которые были признаны таковыми в результате разграничения земельной собственности государства.

К собственности федеративных субъектов относятся участки, не находящиеся в частном владении. Определено несколько видов подобных земельных участков. Это участки земли под зданиями, находящимися во владении субъекта, участки, предоставленные во владение субъектам. Если природная территория была признана охраняемой и она имеет региональное, а не федеральное значение, она тоже переходит в собственность субъекта РФ. Это могут быть лесные массивы и водные ресурсы. Относят к ним и приватизированные участки, которые до начала процесса приватизации были в федеративной собственности. Права собственника осуществляют определенные властные структуры. Осуществление прав происходит в пределах их компетенции.

Право на собственность субъектов РФ

Сегодня обозначилась тенденция к расширению полномочий властей регионов относительно собственности, которая находится в их ведении. Но в то же время федеральными властями вводится регламентация полномочий. Данный факт связан с желанием властей ограничить возможности злоупотреблений со стороны региональной власти. Рациональный баланс между этими явлениями пока найти не удается. Свидетельство этому - постоянное внесение поправок в законодательство.

Сегодня самостоятельность регионов в вопросе осуществления прав на собственность имеет жесткие ограничения. Но субъекты РФ наделены и некоторыми правами, которых лишены прочие субъекты оборота имущества. Например, при покупке прав на владение собственностью у них есть значительные преимущества перед другими субъектами.

Собственность субъекта РФ сегодня может состоять из следующих видов имущества:

• имущество, необходимое для осуществления разных видов полномочий;
• имущество для обеспечения работы властных структур;
• земельная собственность.

О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной... (статьи 1 - 2)

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях"

Документ с изменениями, внесенными:
(Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 24.06.2014) (о порядке вступления в силу см. );
(Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 23.05.2016, N 0001201605230056).
____________________________________________________________________

Статья 1

1. Из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации либо собственность поселений, муниципальных районов или городских округов передаются земельные участки, которые находятся в границах курортов федерального значения, право федеральной собственности на которые зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, по основаниям, предусмотренным частями 2 -4 настоящей статьи .

2. В собственность субъектов Российской Федерации передаются земельные участки, которые указаны в части 1 настоящей статьи и которые:

3. В собственность поселений, муниципальных районов или городских округов передаются земельные участки, которые указаны в части 1 настоящей статьи и которые:

4. Из федеральной собственности в собственность муниципальных районов или городских округов наряду с земельными участками, которые указаны в части 3 настоящей статьи , передаются иные земельные участки, которые находятся в границах курортов федерального значения и право федеральной собственности на которые зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, за исключением земельных участков, которые подлежат передаче в собственность субъектов Российской Федерации или в собственность поселений по основаниям, предусмотренным частями 2 и 3 настоящей статьи , и земельных участков, право федеральной собственности на которые зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним до дня вступления в силу настоящего Федерального закона по следующим основаниям:

1) на них расположены здания, строения, сооружения, находящиеся в федеральной собственности;

2) они предоставлены федеральным органам государственной власти, их территориальным органам либо созданным ими казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям;

3) они находятся на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды или праве безвозмездного пользования у государственных академий наук и государственных учреждений, входящих в структуру Российской академии наук;
Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ Федеральным законом от 23 мая 2016 года N 149-ФЗ .

4) они предусматриваются федеральными законами.

5. Передача указанных в частях 1 -4 настоящей статьи земельных участков из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации либо в собственность поселений, муниципальных районов или городских округов осуществляется в порядке, установленном федеральным законом, с учетом особенностей, предусмотренных частью 6 настоящей статьи.

6. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий полномочия собственника имущества, обязан принять решение о передаче из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или в муниципальную собственность земельных участков, указанных в частях 1 -4 настоящей статьи , в двухмесячный срок с даты поступления соответствующего предложения органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.

7. Земельные участки, которые находятся в границах курортов федерального значения и право федеральной собственности на которые не было зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, относятся к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации либо собственности поселений, муниципальных районов или городских округов по основаниям, предусмотренным частями 8 -11 настоящей статьи .

8. К федеральной собственности относятся земельные участки, которые указаны в части 7 настоящей статьи и которые:

1) заняты зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в федеральной собственности;

2) предоставлены федеральным органам государственной власти, их территориальным органам либо созданным ими казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям;

3) находятся на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды или праве безвозмездного пользования у государственных академий наук и государственных учреждений, входящих в структуру Российской академии наук;
(Пункт в редакции, введенной в действие с 1 марта 2015 года Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ ; в редакции, введенной в действие Федеральным законом от 23 мая 2016 года N 149-ФЗ .

4) предусматриваются федеральными законами.

9. К собственности субъектов Российской Федерации относятся земельные участки, которые указаны в части 7 настоящей статьи и которые:

1) заняты зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;

2) предоставлены органам государственной власти субъектов Российской Федерации либо созданным ими казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям;

3) предусматриваются федеральными законами.

10. К собственности поселений, муниципальных районов или городских округов относятся земельные участки, которые указаны в части 7 настоящей статьи и которые:

1) заняты зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;

2) предоставлены органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований либо созданным ими казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям;

3) предусматриваются федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

11. К собственности муниципальных районов или городских округов наряду с земельными участками, которые указаны в части 10 настоящей статьи и находятся в границах курортов федерального значения, относятся иные земельные участки, право федеральной собственности на которые не было зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, за исключением земельных участков, которые относятся к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или собственности поселений по основаниям, предусмотренным частями 8 -10 настоящей статьи .

12. Положения настоящей статьи не распространяются на земельные участки, которые расположены одновременно в границах курортов федерального значения и иных особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Статья 2

Внести в абзац второй пункта 6 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 12, ст.1024; 2005, N 1, ст.25; 2006, N 50, ст.5279; 2007, N 21, ст.2455) изменение, дополнив его словами ", за исключением земельных участков, которые находятся в границах курортов федерального значения и в соответствии с федеральным законом подлежат передаче в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность либо отнесены к собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности".

Президент
Российской Федерации
Д.Медведев

Москва, Кремль
3 декабря 2008 года
N 244-ФЗ



Редакция документа с учетом
изменений и дополнений подготовлена
АО "Кодекс"

О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности... (с изменениями на 23 мая 2016 года)