Н.А.Баранов

Тема 17. Административные реформы в России

Современный административно-политический процесс в России свидетельствует не только о наличии серьезного разрыва между «концептуальной моделью» реформ и действительностью, но глав-ным образом о наличии противоречий внутри самой «модели», кото-рые во многом и определили развитие ситуации. Периодизация со-временных реформ представляет значительный интерес и слож-ность, поскольку процесс не завершен. С точки зрения идеологии, т.е. тех ценностных ориентации и принципов, которые предполага-лось реализовывать в России, можно выделить следующие этапы ад-министративных реформ :

1990—1991 гг. — борьба за суверенитет России. Административно-политические преобразования носили несамостоятельный, достаточ-но хаотичный характер, отвечали потребностям противостояния с со-юзным центром.

1991—1993 гг . — радикально-либеральная административная фор-ма. В период становления российской государственности ее опреде-лили глобальная экономическая реформа, а также острая борьба ад-министративно-политической элиты за право внедрить свою модель развития, проводить реформы в соответствии со своей идеологией, в правящей элите прослеживается сильная ориентация на западные мо-дели. На этом этапе идет разработка основ Конституции. Административные преобразования испытывают влияние внутреннего проти-востояния.

1993—1995 гг. — этап адаптации и перестройки государственных и общественных структур в соответствии с нормами Конституции. К этому периоду становятся очевидными последствия радикальных экономических реформ, возникает необходимость корректировки позиций. Неудачи реформ заставляют более критично относиться к применению «западных моделей» экономического и политического развития. Очевидными становятся и противоречия в отношениях с субъектами Федерации в процессе реализации принципа разделения властей. Постепенно происходит усиление государственнических на-строений.

1995—1996 гг. — курс на укрепление Российского государства, пе-ресмотр отношений к отечественным традициям и особенностям. Россия открыто заявляет о своих национальных интересах как во внутренней, так и во внешней политике, о стремлении ввести россий-ский политический процесс в русло законности. Более гибкой стано-вится политика государства в экономической сфере, признается не-достаточность чисто рыночных механизмов, происходит переход к сочетанию административных и рыночных методов. Осознается не-обходимость планомерных административных реформ для укрепле-ния государственной власти;

1997 г. — начало новой административной реформы, которая мо-жет быть определена как умеренно-либеральная. Разрабатывается концепция административной реформы, ориентированная на учет специфики российских традиций.

Становление новой российской государственности и соответствую-щие административные реформы начались в условиях Союза, что во многом определило их специфику. В процессе становления Россий-ской государственности следует обозначить период с мая 1990 г. - времени провозглашения Декларации о независимости - до ав-густа 1991 г.

Административные преобразования этого периода нельзя рассмат-ривать как самостоятельные административные реформы. В этот пе-риод происходит процесс адаптации существовавшей системы к но-вым политическим и экономическим условиям. Административные преобразования не носят системного характера, однако принципы и ориентиры, определенные в этот период, оказали влияние на даль-нейшее формирование системы управления. Этот период становле-ния определили взаимоотношения России и Союзного центра, борь-ба за суверенитет России и отношение к социализму.

В соответствии с принятыми поправками к действующей Консти-туции, высшая представительная власть в республике обрела двух-уровневую структуру : Съезд Народных депутатов , высший орган госу-дарственной власти, избираемый на 5 лет, работающий не менее двух раз в году, и Верховный Совет — постоянно действующий законода-тельный и контрольный орган, избираемый на тот же срок. Модель эта в России была точной копией модели всесоюзного образца, реализованной в 1989 г. Система высших органов государственной вла-сти была восстановлена по образцу Конституции 1918 г. и соответст-вовала общей идеологии горбачевской перестройки : возвращению к ленинским образцам, очищению и реабилитации советской системы, в основу которой был заложен принцип полновластия Советов.

Конституция 1977 г., с учетом поправок, внесенных в период с 1989 по 1993 г., содержала существенные противоречия . Среди них —

Ø полновластие Советов и разделение властей,

Ø отсутствие пра-вового механизма политического плюрализма,

Ø примат власти над за-коном.

Противоречия и неясности Основного закона на протяжении всего исследуемого периода служили основанием, легитимацией со-вершенно взаимоисключающих действий, и это вполне осознавалось многими.

Основные направления административной реформы, обозначен-ные в период становления российской государственности, получили свое развитие в рамках всего доконституционного этапа (1991—1993), оказали влияние на весь период современности. Эту реформу можно охарактеризовать как радикально-либеральную.

В доконституционный период развития России можно выделить не-сколько основных направлений административных преобразований.

1. Формирование государством институтов гражданского общест-ва , а затем — установление таких отношений с гражданским общест-вом, которые стимулировали бы его развитие и сохранение . Основой административных реформ должно было стать принципиально другое взаимодействие власти и народа, развитие диалога, общение между членами общества по вопросам государственного устройства. Исклю-чительно важным шагом нового руководства России было признание народа носителем суверенитета и источником государственной вла-сти. Инициатором и основной движущей силой этих преобразований явилось государство, что соответствовало традиционным представле-ниям о роли государства в процессе общественного развития.

2. Реализация принципа разделения властей . Примечательно, что уже на этом этапе закладывается приоритет исполнительной власти, ее особая роль в реформаторском процессе. Суть изменений — посте-пенная замена Советской системы системой, основанной на разделе-нии властей, и укрепление исполнительной вертикали. Президент Российской Федерации, вступив в должность с 19 июля 1991 г., начи-нает с формирования своих вспомогательных структур. Вне рамок Конституции, порождая существенные противоречия в системе управления, создаются: Государственный совет, администрация Пре-зидента, органы при Президенте.

Создавая подведомственные и во многом зависимые от себя струк-туры, Президент стремился укрепить свою позицию. Истоки проис-ходящего в системе исполнительной власти — в устойчивой традиции примата власти над законом . Исполнительная власть, опираясь на эту действительно устойчивую традицию, была независима от судебной (контролирующей), а фактически подконтрольной и законодатель-ной власти. Верховный Совет, который обладал законодательной властью, пользуясь правом толковать законы и вносить поправки в Конституцию, использовал свои возможности для расширения «ис-полнительных полномочий».

Несмотря на провозглашаемый принцип законности, события ав-густа 1991 г., чрезвычайное положение и подавление путча легитими-ровали чрезвычайные действия Президента РФ. Таким образом, путч создал условия для проведения административной реформы, начало которой можно проследить в решениях по «экспериментальному управлению».

То, что Б.Н. Ельцин формировал именно систему, свидетельствует указ «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти» от 22 августа 1991 г. , в котором описывается вся вертикаль («система исполнительной власти») от Президента до глав админист-раций, ее особенности: жесткая иерархия, централизация и отсутст-вие «системы сдержек и противовесов», составляющей основу прин-ципа разделения властей.

События августа 1991 г. «ознаменовали собой завершение социали-стического этапа общественного развития». А.А. Собчак писал: «...то, о чем мы даже думать не смели, — устранение коммунистической пар-тии с политической арены, которое должно было произойти неизбеж-но, но естественным путем, — случилось».

С мая 1992 г. начинается «война законов» и осуществляются изме-нения администрации Президента . Проанализировав историю воз-никновения и развития этого института, можно проследить, как пу-тем увеличения числа его функций происходило превращение его из чисто технического работника в аналитика, от позиции которого во многом зависело решение Президента.

В этот период встал вопрос о месте и роли Советов в складываю-щейся системе власти и управления . Основным идеологом системы Советов выступает Р.И. Хасбулатов. За период 1992-1993 гг. им опуб-ликована целая серия работ, включая статьи, материалы выступле-ний, работы исторического плана, в которых подчеркивалась тради-ционная значимость представительных органов в истории российско-го государства, Советы рассматривались как преемники древних «демократических» традиций. Р. Абдулатипов также выступал как убежденный противник «западного» принципа разделения властей, полагая, что в России он не укоренился, и именно Советы, существо-вавшие издревле, составляли и впредь должны составлять стержень российской государственности.

Сторонники реализации принципа разделения властей, либерали-зации отношений (Е. Гайдар, Г. Бурбулис, А. Чубайс, А. Собчак) опи-рались на опыт успешного существования этой системы в наиболее развитых демократических странах Запада.

В процессе споров обе стороны проявили тенденцию к абсолюти-зации собственных идей, идеализм, утопизм, проповедование своей «ортодоксальной веры».

3. Ориентация на формирование политически нейтральной систе-мы государственной власти и управления, замена номенклатурного принципа бюрократическим, в основе которого «система заслуг и достоинств». Существенным моментом на пути формирования новых принципов государственного управления в 1990 г. явился запрет на совмещение должности руководителя государственного органа власти или управления с любой другой должностью, в том числе в политиче-ских или общественных организациях [Ведомости съезда, 1990, № 4, ст. 52]. Таким образом, закреплялось разделение партийных и госу-дарственных должностей, что можно считать началом создания поли-тически нейтральной системы государственной службы.

В продолжение решений I съезда, 20 июля 1991 г. был подписан указ о департизации, объявивший прекращение деятельности органи-зационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР . Когда деятельность КП была приостановлена указом Прези-дента [Ведомости съезда, 1990, № 35, ст. 1149], исполнительная власть получила указом Президента «право пользования» имуществом КПСС и КП РСФСР, а механизм ее контроля фактически отсутствовал.

4. Пересмотр отношений между государственным и частным сек-тором, изменение роли государства в регулировании экономических процессов . В рассматриваемый период курс брался на невмешатель-ство органов государственной власти и управления в регулирование рыночных процессов.

В наибольшей степени это проявилось в 1991—1993 гг., в период радикальной экономической реформы.

5. Суверенитет России . Принятое положение «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР (основ союзного договора)» в отношении с Союзом предполагало: подчине-ние Правительства России непосредственно Съезду и ВС, контроль над силовыми и финансовыми министерствами на территории рес-публики с последующим созданием собственных (КГБ, МВД, Цен-тральный банк) [Ведомости съезда, 1990, № 4, ст. 63].

6. Совершенствование федеративных отношений . Ведя борьбу с Союзом за реальный суверенитет, Россия должна была быть последо-вательной в отношении со своими субъектами. Являясь союзной рес-публикой и федерацией одновременно, она оказалась едва ли не в са-мом сложном положении: «центробежная политика», проводимая в отношении Союза, требование перераспределения власти в рамках обновленного Союза оказывали влияние на отношения в Федерации.

«Национализм», в противовес прежней союзной, да и российской национальной политике, оказался сильнодейственным средством в руках местных элит. «Парад суверенитетов» развернулся прежде, чем были продуманы механизмы и тонкости разграничения полномочий, взаимодействия властей. И это усложняло работу над федеративным договором.

7. Децентрализация, передача отдельных полномочий на более низкий уровень управления при сохранении централизованной вла-сти , в дальнейшем — создание автономных структур, обладающих собственными ресурсами для выполнения задач. Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти.

Административные реформы начались и проводились в России при отсутствии единой, продуманной, четкой концепции модерниза-ции государства, четких представлений о конечных целях преобразо-ваний . Первые шаги по реформированию административных служб выявили общую неподготовленность реформ и спонтанность дейст-вий. Вместо разработки стратегии реформирования государственного аппарата с ориентацией его на будущие потребности был выбран путь постепенного устранения недостатков, решения разного рода такти-ческих задач.

Направления административных реформ, обозначенные в период либеральной реформы 1991-1993 гг., были закреплены в новой Кон-ституции, принятой на референдуме 12 декабря 1993 г.

Конституци-онные аспекты административной системы могут быть сведены к не-скольким существенным моментам .

1. Изменение отношений общества и государства , обозначенное еще в ряде поправок к Конституции 1977 г., получило свое закрепление и развитие в Конституции 1993 г. Носителем суверенитета и единствен-ным источником власти признан российский народ (ст. 3). При этом новая Конституция не ограничивается, как это было раньше, декла-рацией, а устанавливает в качестве обязанности государства защиту и соблюдение прав и свобод человека. В целом Конституция направле-на на формирование и поддержку гражданского общества, ряд глав и статей содержат конкретные его положения (гл. 1, ст. 1—3,12, 13; гл. 2). Согласно Конституции, впервые органы местного самоуправ-ления не включены в систему органов государственной власти, про-исходит фактически разделение на государственную власть и местное самоуправление. Общеидеологические изменения нашли свое отра-жение и в принципах организации и функционирования системы го-сударственного управления: принципы открытости, равного доступа граждан к управлению государством (ст. 32) и др.

2. Конституция закрепляет принцип разделения властей (ст. 10), со-гласно которому органы государственной власти являются самостоя-тельными в пределах своей компетенции. Специфика российского разделения властей состоит в том, что Президент, формально не вхо-дя ни в одну из трех ветвей власти, имеет значительные полномочия в сфере исполнительной власти (ст. 83, 111).

3. Изменение роли органов государственной власти и управления в процессе регулирования экономических отношений. В решении этого во-проса наблюдается принципиальное отличие новой Конституции от традиций советских конституций. Государство не устанавливает пла-новые задания, не вправе диктовать цены, сохранять монополию внешней торговли, заведовать сбытом и снабжением, руководить сельским хозяйством. Государство стремится только установить еди-ные принципы организации экономической сферы на всей террито-рии РФ, что соответствует традициям исторически сложившегося
экономического комплекса. Конституционные гарантии, определяющие принципы рыночной экономики и, соответственно, поле дея-тельности органов государственного управления, состоят в призна-нии единства экономического пространства, свободного перемеще-ния товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции.

4. Децентрализация государственной власти . Организация власти в федеративном государстве — крайне сложный вопрос. С одной сторо-ны , органы исполнительной власти не могут составлять жесткую вер-тикаль, поскольку это парализует инициативу субъектов Федерации. С другой стороны , от слаженного действия органов исполнительной власти на всей территории Федерации зависит эффективность управ-ления. Конституция предусматривает формирование единой системы исполнительной власти, состоящей из органов исполнительной вла-сти Федерации и субъектов, но только в пределах ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Феде-рации и субъектов (ст. 77, ч. 2). Гибкость организации единой испол-нительной власти в условиях переходного периода должна была обес-печить согласование интересов.

5. Конституция содержит только самые общие положения, основы создания государственной службы .

После проведения референдума в декабре 1993 г. конституцион-ный процесс не мог быть завершен, требовалось дальнейшее закреп-ление провозглашенных норм. Продолжение конституционного про-цесса — принятый в апреле 1994 г. Договор об общественном согла-сии , повторяющий многие положения Конституции, должен был способствовать ее закреплению. В послеконституционный период развития происходит двусторонний процесс , с одной стороны, идет адаптация старых государственных структур к новым условиям суще-ствования, с другой стороны , в государственную практику внедряют-ся новые идеи и подходы, создаются новые институты, закладывают-ся новые традиции.

Учитывая предшествующий опыт, нормативные установления конституций зарубежных демократических государств, при разработ-ке новой Конституции предпринимаются меры по укреплению ее стабильности. Прежде всего, Конституция применяет иную термино-логию — вводятся понятия «пересмотр» Конституции и «поправки». Введена новая норма, определяющая перечень субъектов, которые могут инициировать процесс пересмотра Конституции или внесения в нее поправок (Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, законодательные органы субъектов РФ, а также группы численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или де-путатов Государственной Думы) (ст. 134).

На повышение стабильности Конституции направлено и то, что ее главы, выражающие концептуальную сущность Конституции, не мо-гут быть пересмотрены Федеральным собранием (гл. 1, 2, 9).

Анализируя культурно-ценностные изменения, следует отметить, что российские демократические реформы не были связаны с массо-вым распространением ценностей и ориентации, свойственных «гра-жданской культуре». Были восприняты лишь некоторые базовые элементы из системы демократических ценностей (выборы, местное са-моуправление...), что со временем могло привести к закреплению некоторых демократических привычек и навыков, но процесс этот не мог носить обязательный и необратимый характер.

Поиск новых оснований административных преобразований со-держится в обращении Б. Ельцина к Федеральному собранию 1994 г. «Об укреплении Российского государства». Но подлинное усиление национально-державного элемента в риторике политиче-ского руководства, фактический отказ от прозападной линии раз-вития относится к началу 1995 г., года выборов в Государственную Думу. На протяжении «предвыборного» периода практически все партии и движения активно используют «государственнические на-строения» россиян. Основным принципом Концепции государст-венной национальной политики от 15 июня 1996 г. стало «развитие федеративных отношений, обеспечивающих гармоничное сочета-ние самостоятельности субъектов РФ и целостности Российского государства».

В процессе осуществления административных реформ на всей территории Российской Федерации значительная роль была отведе-на реформированию института государственной службы, которое осуществлялось постепенно на протяжении послеконституционного периода.

На протяжении нескольких лет непрерывно шла работа по формиро-ванию этого института, но при отсутствии единой концепции государ-ственной службы на первоначальном этапе институционализации госу-дарственной службы можно наблюдать достаточно хаотичные дейст-вия по ее устройству.

Новым шагом в развитии системы государственной службы Рос-сийской Федерации стало издание первого Положения о государст-венной службе, которое было утверждено указом Президента Рос-сийской Федерации 22 декабря 1993 г . Федеральная государственная служба была отнесена к ведению Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации получили право самостоятельно осуществ-лять организацию и регулирование государственной службы в соот-ветствии с федеральным положением . Статус государственного слу-жащего в Российской Федерации существенно изменился . Произо-шел переход от российского традиционного, широкого понимания термина «государственная служба» (как повинность) к узкой трак-товке этого понятия: государственным служащим считается «гражда-нин Российской Федерации, занимающий в порядке, установленном настоящим Положением, оплачиваемую государственную долж-ность».

Положение о государственной службе установило следующие принципы организации и деятельности федеральной государствен-ной службы :

Ø принцип законности;

Ø принцип служебной иерархии;

Ø принцип подконтрольности и подотчетности государственных орга-нов;

Ø принцип внепартийности государственной службы;

Ø принцип равного доступа граждан к государственной службе;

Ø принцип ответственности федеральных государственных служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

Ø принцип социальной защищенности.

В основу преобразований был заложен принцип «заслуг и досто-инств» (« merit system »). В целом в этот период прослеживается стрем-ление к утверждению основ веберовской концепции бюрократии, со-гласно которой бюрократический способ организации является наи-лучшим, бюрократия одинаково эффективно служит любому хозяину, не вмешивается в политику, независима от воздействия субъективного влияния на процесс принятия решений . Веберовская концепция, предполагающая действия по правилам, существующая в условиях заведенного порядка и предсказуемости, соответствует ста-бильным социально-экономическим условиям.

Положение содержало характерные для российской системы управления черты : стремление к детальной регламентации отноше-ний, восстанавливалась, по сути, система Табели о рангах . Это долж-но было привести к бюрократизации системы управления.

Государственная служба субъектов федерации в основных чертах повторяла по содержанию и форме федеральную государственную службу, что должно было способствовать формированию властной вертикали, обеспечению единства и гибкости системы органов ис-полнительной власти, к которой относится подавляющее большинст-во государственных служащих.

Принятие в 1995 г. закона «Об основах государственной службы» суммировало предыдущие шаги по реформированию государствен-ной службы. Оценка роли данного закона в процессе становления государственной службы не может быть однозначна. В нем содер-жатся основные принципы ее организации, среди которых — функ-циональные требования, чиновная иерархия, чисто технологические схемы управления . В то время как требования к нравственным, ком-муникативным и гражданским качествам государственного служа-щего представлены слабо. В значительной мере прослеживается приоритетность эффективности и рациональности как «высших ор-ганизационных ценностей». Прослеживалась тенденция к детальной регламентации деятельности государственных служащих, что неиз-бежно вело к усилению бюрократизма. Реформирование законода-тельства, осуществляемое государством, происходившее без влияния общества, не могло оказать значительного влияния на изменение института государственной службы. Старый «номенклатурный класс» был не только сохранен в ходе административных действий (различных переименований должностей при сохранении прежних персон в центре и на местах), но и «без дополнительной риторики уцелел в качестве едва ли не центрального компонента новой вла-сти».

Проблема эффективности деятельности государства, понимаемая как способность выполнения им своих экономических, социально-правовых функций и обеспечения благополучия общества, по праву может быть названа одной из основных проблем современности . Административные реформы современной России можно рассматривать в контексте европейских преобразований, «перехода от администриро-вания к менеджменту», который подразумевает отказ от традиционной иерархической структуры управления, кооперацию, рыночный обмен в сфере управления. Процессы, происходящие в европейских странах и в нашей стране, во многом созвучны. И если раньше зарубежный опыт государственного управления практически не использовался по идеологическим соображениям, то теперь проблема освоения и адап-тации зарубежного опыта государственной службы стала достаточно актуальной. При этом для российских политиков уже очевидно, что для осуществления административной реформы недостаточно огра-ничиваться сокращением количества управленцев, созданием нового законодательства.

По распоряжению Президента в 1997 г. была образована Ко-миссия по государственному строительству, разработана концеп-ция административных реформ. В 1998 г. в аналогичном послании основные направления реформ были подтверждены, в послании они выступают под заголовком «Концепция административной реформы» .

Основные направления административных реформ , начатых в современной России, имеют много общего с реформами в странах Запада и могут быть сведены к нескольким существенным момен-там .

1. Приватизация, под которой, в широком смысле слова, подразу-меваются действия по уменьшению доли правительства и соответст-венно увеличению значения частного сектора в управлении или вла-дении собственностью . Она включает не только передачу госсобст-венности в частное владение, но и заключение контрактов с частными организациями на выполнение определенных услуг на кон-курсных условиях, предоставление гражданам альтернативных воз-можностей получения услуг. В связи с этим возникают проблемы уве-личения масштабов коррупции, уменьшения объемов услуг для бед-ных слоев населения.

2. Децентрализация . Передача отдельных полномочий, функций на более низкий уровень управления при сохранении централизован-ной власти и создание автономных структур (муниципальных образо-ваний), обладающих собственными ресурсами для выполнения воз-ложенных задач).

3. Улучшение качества государственных услуг и механизма их рас-пределения.

4. Реформирование государственной службы и развитие человеческих ресурсов.

5. Совершенствование организационных структур и деятельности органов государственного управления.

6. Улучшение управления государственными финансами и бюд-жетом.

7. Внедрение информационных технологий в процесс управления.

8. Мониторинг интересов и оценка результатов.

Характерной особенностью российских реформ является усиление исполнительной власти как приоритетное направление, при незначи-тельных контрольных функциях со стороны общества, которое пере-живает трудный процесс формирования.

Законы о государственной службе, появившиеся в 1996—1997 гг., шли, с одной стороны, в русле дополнений к Федеральному закону 1995 г., с другой — способствовали некоторому смещению приорите-тов. Происходит постепенный отказ от ценностно-нейтрального под-хода к государственной службе. В процессе становления этого инсти-тута в его деятельность вносятся коррективы, прежде всего, ведется разработка дополнительных мер подготовки государственных служа-щих, повышение периодичности аттестации, сроков повышения ква-лификации. Изменения должны затронуть глубинные основы управ-ленческой культуры, а подобное невозможно волевым путем, в огра-ниченные сроки.

В рамках концепции Комиссия по государственному строительст-ву разработала и сформулировала систему принципов и мер, направ-ленных на качественное изменение государственной службы, приве-дение ее в соответствие современным условиям.

Ø Принцип приоритета профессиональных качеств, предполагаю-щий конкурсный отбор и систему аттестаций, а также поощрения.

Ø Принцип статусного разделения политических и «карьерных» административных должностей.

Ø Принцип компенсируемых ограничений.

Ø Принцип приоритета прямых денежных выплат над «теневыми» льготами и привилегиями.

Ø Принцип «выведения за штат» и перевода на хозрасчет значи-тельной части функций госслужбы.

Ø Принцип открытости для общественного контроля.

Ø Принцип ориентации на клиента, связанный с изменением со-отношения общество—государство, новых приоритетов управления.

Ø Принцип служебной лояльности.

Ø Принцип этичности.

Ø Принцип системности подготовки и переподготовки кадров.

В целом реформа государственного аппарата в России проходила в русле аналогичных реформ на европейском пространстве и в общих чертах соответствует мировым тенденциям эволюции аппарата.

С избранием в 2000 г. новым Президентом РФ В.В. Путина начи-нается новый этап административно-политических преобразований .

Литература

Государственная политика и управление. Учебник. В 2-х ч./ Под ред. Л.В.Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006-2007.

Политико-административное управление: Учебник. / Под общ. ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. М.: Изд-во РАГС, 2004.

Ключевыми областями административных реформ являются:

• 1. Роль государства в обществе;
• 2. Структура и функции органов государственного управления;
• 3. Повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата;
• 4. Управление государственной службой;
• 5. Реформа финансового управления;
• 6. Подотчётность и прозрачность государственного аппарата.

Несмотря на то, что в основе программ административных реформ лежат потребности правительства в решении самых разнообразных проблем, представляется правомерным обобщение, что конечная цель современных административных реформ состоит в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Целью таких реформ является, устранение препятствий, с которыми сталкивается правительство при попытке изменить направления социальной и отраслевой политики.

Отрицать роль государства в обществе невозможно с исторической и политической точек зрения. Поэтому административные реформы во всех странах основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Их цель - не разрушить систему государственного управления, а применить к деятельности государства опыт всех «прогрессивных событий», произошедших в мире в течение последних 20 - 30 лет. Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Их цель - сделать государство социально более сплочённым и сильным, «приблизить» его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны.

Что означает понятие «административная реформа»? Если обратиться к этимологии терминов «реформа» и «административная реформа», то первый из них означает изменение, переустройство, преобразование чего-нибудь в какой-либо сфере общественной жизни, области знаний; «административный» означает «осуществляемый администрацией или по её распоряжению». С учётом указанных понятий кратко административную реформу можно определить как комплекс мероприятий государственной власти по совершенствованию организации исполнительного аппарата государства, государственной администрации, её функций, форм и методов деятельности.

Административная реформа - самая трудная в истории современной России - идёт непрерывно и постепенно с 1991 г., с момента прекращения советского общественного и государственного строя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную. Революционный образ действий по преобразованию России предполагал коренную перестройку всего государственного механизма. Отсюда - формирование новой системы законодательной власти и проведение судебной реформы, которая продолжается и по сей день. Настала пора приступить к реорганизации государственного управления и, прежде всего, исполнительной власти.

Что касается исполнительного аппарата государственной власти - наиболее сложного и масштабного по своим людским, материальным и финансовым ресурсам, то часть реформаторов выдвигали лишь одну задачу: всячески сокращать бюрократический аппарат, лишать его льгот и привилегий.

Государственные служащие нужны в любом государстве. От эффективности исполнения ими своих должностных обязанностей зависит на самом деле эффективность всего государственного управления. Поэтому реального сокращения численности государственных служащих не произошло, льготы и привилегии не упразднены. Тогда как ненормированный рабочий день, повышенная ответственность, небезопасный для жизни и здоровья характер служебной деятельности и т. д. являются веским обоснованием наличия льгот. Задача состоит в их законодательно регламентированном и реальном предоставлении.

Осознавая всё это, политическая элита проводила административную реформу, приспосабливая советский исполнительный аппарат к потребностям проводимых в стране политических и экономических преобразований. Общий вектор этого приспособления характеризовался словами: если что-то менять, то по минимуму.

Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, ввела понятие единой системы исполнительной власти, установила в самых общих чертах порядок формирования Правительства РФ и оставила открытыми вопросы о системе и структуре исполнительной власти и её функциональной ориентации. По этим вопросам вокруг Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 31.12.1997 г. № 3 развернулась острая дискуссия.

Многие юристы, в том числе составители законопроекта, имея в виду отсутствие надлежащей конституционной основы исполнительной власти, предлагали в нем:

• 1. Закрепить принципы организации органов исполнительной власти;
• 2. Определить существенность органа исполнительной власти;
• 3. Обозначить критерии определения каждого вида органов исполнительной власти;
• 4. Установить назначение каждого вида органов исполнительной власти и их место в системе;
• 5. Сформулировать задачи и функции каждого вида органов исполнительной власти;
• 6. Отразить соответствие наименования органа характеру и содержанию его деятельности и т.д.

Но и в Законе о Правительстве РФ эти вопросы оставлены открытыми. И это не случайно. Замысел законодателя состоял в том, чтобы предоставить полный простор для формирования исполнительного аппарата, адаптированного к новому типу экономики.

Каждый год федеральная структура исполнительной власти изменялась, а в отдельные периоды и два раза в год. Если мы сравним структуру федеральной исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 30.09.1992 № 1148, и структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом № 314, то увидим, что между ними мало общего. В период с 1992 по 2005 г. г. редакция указов, закрепляющих структуру федеральных органов исполнительной власти, менялась около 100 раз. Последние изменения структуры федеральных органов исполнительной власти осуществлены Указами Президента РФ от 20.05.2004 № 649, от 28.07.2004 № 976, от 13.09.2004 № 1168, от 18.11.2004 № 1453, от 03.10.2005 № 1158, от 01.12.2005 № 1383 и др.

Что означает изменение структуры органов исполнительной власти? Это - изменение функций государственного регулирования, его объектов и «объёмов», видов органов исполнительной власти, их компетенции, форм и порядка реализации полномочий, штатов, видов государственных должностей, квалификационных требований к государственным служащим, обеспечивающим реализацию соответствующих полномочий органов исполнительной власти, и т.д.

Не существовало и не существует официальной концепции проведения административной реформы как единого официального документа. Наиболее острые проблемы развития исполнительной власти, и в самых общих чертах меры по её реформированию и логике их осуществления, намечались в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию начиная с 1996 г. Однако, понятие «административная реформа» употребляется лишь в Послании на 2001 год. При этом в качестве основной поставлена задача: «...пересмотреть не только и не столько структуру и штаты, но главным образом - функции органов власти». И только в Послании на 2002 год говорится «...о необходимости административной реформы» и определяются основные направления модернизации исполнительной власти, охватываемые в настоящее время понятием "административная реформа» .

Итак, можно сделать следующие выводы, что административная реформа рассматривалась как существенный и самый трудный элемент экономических и социальных реформ, проводимых в России с 1990 г. Проведение этой масштабной реформы продиктовано, прежде всего, необходимостью приведения не только системы органов государственной власти, но и самих принципов государственного управления в соответствие с уровнем развития экономических, политических и общественных отношений в стране.

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы курсовой работы определяется, прежде всего, тем, что в настоящий момент административная реформа является одной из основных задач Российского государства на краткосрочную и среднесрочную перспективу, поскольку дальнейшее развитие государственных институтов находится в неразрывной связи с совершенствованием государственного управления. Чтобы осуществлять преобразования в различных сферах общественной жизни, сама государственная власть должна быть логично и рационально устроена. Административная реформа должна привести к оптимизации административно-управленческих процессов, повышению качества оказания государственных услуг гражданам, снизить издержки взаимодействия с органами исполнительной власти. Повышение эффективности и результативности государственного управления, реализуемое через инструменты административной реформы, создает условия для успешного функционирования исполнительной власти страны.

В последние годы в нашей стране ведутся реформы во многих сферах государственной и общественной жизни. Не обошли они стороной и сферу управления. Проводимая административная реформа направлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы государственного управления. Эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения.

В современном мире заметны тенденции нового понимания роли государства, его функций, взаимоотношений общества и государства, его органов. В результате этого в ряде стран возникла необходимость проведения административных реформ. Их опыт показывает, что это длительная, сложная работа, требующая усилий всего общества и, что важно, открытости власти для диалога с ним. В то же время поспешные и непродуманные решения могут привести к значительным экономическим и социальным потерям.

Реформирование управления – это не только и не столько изменение структуры и штатов, сколько пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. С другой стороны, перераспределение полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций – не самоцель, а объективно необходимая составляющая административной реформы. В то же время эта сложная и ответственная задача должна решаться с учетом недопустимости «потери» важных и необходимых обществу функций.

Целью работы является исследование целей, этапов реализации и перспектив реализации административной реформы. Поставленная цель определяет постановку и решение следующих задач:

Определить понятие и сущность реформирования и административной реформы;

Проанализировать мировой опыт проведения административных реформ;

Определить цели и направления административной реформы в России;

Изучить нормативно-правовую базу административной реформы в РФ и ее этапы;

Рассмотреть проблемы, возникшие при проведении административной реформы в Камчатском крае и определить пути их решения.

Объект исследования – система органов государственной власти России. Предмет исследования – административная реформа, как процесс оптимизации управленческой деятельности.

Количество работ, посвященных тематике административной реформы, невелико, поэтому теоретической основой работы являются, прежде всего, нормативные правовые акты - Указы Президента, Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные акты Камчатского края, регулирующие административную деятельность исполнительных органов власти, труды, относящиеся к науке государственного и муниципального управления, и правовые научные работы, в которых описывается предметная область административной реформы, и рассматриваются отдельные правовые аспекты модернизации государственного управления.

1 АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА: СУЩНОСТЬ И ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ

1.1 Понятие и сущность реформирования и административной реформы

Под реформой принято понимать совокупность политических действий в обществе, направленных на преобразование отдельных элементов политической системы или частичное изменение способа их функционирования, но не затрагивающих принципиальных основ существующей социально-политической структуры. С формальной точки зрения реформу можно трактовать как социально-политичское нововведение любого содержания. Однако как в политической теории, так и на практике понятие реформы обычно соотносится с более или менее прогрессивными преобразованиями, имеющими своей целью повышение степени общественной стабильности путем осуществления комплекса мер, направленных либо на смягчение социального неравенства, повышение уровня жизни большинства населения, либо на расширение границ равных потенциальных возможностей всех граждан как в политической, так и в экономической сфере жизни общества. Проведение реформ далеко не всегда вызывается необходимостью разрешения кризиса или преодоления предкризисного состояния – нередко оно носит упредительный характер и преследует цель обеспечения качественно новых возможностей общественного развития.

Термин «административная реформа» на слуху уже много лет. Но только в конце 2003 г. и особенно в 2004 - 2005 гг. этим словам придан характер реального, радикального и масштабного государственного дела. Смысл «реформаторских» мероприятий в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2005 год охарактеризован следующим образом: «...в течение последних пяти лет мы были вынуждены решать трудные задачи по предотвращению деградации государственных институтов. Но, в то же время, обязаны были создавать основы для развития на годы и десятилетия вперед...».

Что же означает понятие «административная реформа»? Если обратиться к этимологии терминов «реформа» и «административная реформа», то первый из них означает изменение, переустройство, преобразование чего-нибудь в какой-либо сфере общественной жизни, области знаний; «административный» означает «осуществляемый администрацией или по ее распоряжению». С учетом указанных понятий кратко административную реформу можно определить как комплекс мероприятий государственной власти по совершенствованию организации исполнительного аппарата государства - государственной администрации, ее функций, форм и методов деятельности.

Административная реформа реализуется по 6 основным направлениям:

1. «Управление по результатам». Это направление решает задачи повышения эффективности деятельности органов власти. Здесь административная реформа связана с бюджетной реформой, цель которой оптимизация управления бюджетными средствами и повышение результативности бюджетных расходов. Эти направления (управление по результатам и бюджетирование, ориентированное на результат) решают по сути одни и те же проблемы, т.к. всё государственное управление неизбежно связано с расходованием бюджетных средств.

2. Направление «Стандартизация и регламентация», в первую очередь, должно обеспечивать повышение качества государственных услуг, предоставляемых населению. На уровне страны разрабатывается порядка 500 стандартов и регламентов государственных услуг, на уровне субъекта около 2000 тысяч. Здесь административная реформа «идет в ногу» также с бюджетной реформой и приоритетными национальными проектами в сфере образования и здравоохранения, устанавливая стандарты качества и регламенты предоставления бюджетных услуг.

3. «Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции». В рамках этого направления должны быть проанализированы все функции, исключены избыточные и дублирующие, т.е. не имеющие под собой достаточных правовых оснований и препятствующих реализации гражданами своих конституционных прав либо возлагающих дополнительные обязанности на предпринимателей. Это позволит сократить неэффективное вмешательство государства в экономику и общественную жизнь, уменьшить издержки бизнеса на преодоление административных барьеров, обеспечить реализацию гражданами конституционных прав, а также сосредоточить работу государственных органов на решении необходимых обществу и государству задач.

4. «Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества». Мероприятия данного направления решают задачу повышения информационной открытости власти, налаживания механизмов обратной связи с населением, привлечения общественности к обсуждению принимаемых решений.

5. «Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти». В рамках данного направления развиваются информационные технологии, позволяющие организовывать информационный обмен между различными ведомствами, в том числе при предоставлении государственных услуг, создаются системы мониторинга и оценки деятельности органов власти.

6. «Обеспечение административной реформы». Целями мероприятий по данному направлению являются формирование необходимого организационного, информационного, кадрового и ресурсного обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Само название – административная реформа – появилось в РФ в публичных документах лишь в 1997 году. Это не значит, что ранее в обществе и внутри системы власти не было осознания самой проблемы или тем более никакого движения для ее решения. Но именно в это время был разработан специальный документ, посвященный этому вопросу – Концепция административной реформы, для разработки которой был привлечен довольно широкий круг специалистов

1.2 Мировой опыт административных реформ и его применение в России

Административная реформа, проводимая в нашей стране, не российское изобретение. В конце XX - начале XXI вв. в значительной части государств осуществлялись и продолжаются крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления.

Лекция 16. Современные административные реформы

1. Административная реформа – постоянный элемент государственного управления. Основные направления современных административных реформ.

2. Переход от государственного администрирования к государственному менеджменту. Замена концепции административного государства концепцией эффективного государства.

1. Основные направления современных административных реформ.

Хотя сравнительные исследования государственного управления в политической науке проводятся давно, но особый интерес к ним появился в последние десятилетия, что не в последнюю очередь связано с интенсивным поиском новых моделей административно-государственного управления и соответственно реформами, которые затронули практически все западные страны. Общими основаниями реформ в 80-90-е годы были кризис государства всеобщего благосостояния и растущий объем публичного сектора, неустойчивость экономического и социального развития, интернационализация и глобализация процессов развития, рост информационных потоков и технологий, резкое падение доверия со стороны населения к государству и бюрократии, переход к постматериальным ценностям в культуре и образе жизни. Вместе с практическими шагами по реформированию государственной администрации растет понимание необходимости подкрепить их новыми теоретическими подходами и анализом интернациональной практики административных переходных процессов. В это время проявляется все большее внимание к изменению отношения практиков к административной науке и к включению потенциала науки в реформаторский процесс. Изменяется также отношение к эмпирическим исследованиям административного процесса и к использованию сравнительного метода. Особое влияние на этот процесс интернационализации исследований и практики реформирования государственного управления оказывают такие международные организации, как Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Международный валютный фонд, Всемирный банк. В рамках ОЭСР создается специальная организационная структура по координации международных усилий в области теории и практики административных реформ - Комитет по публичному менеджменту ОЭСР (OECD"s Public Management Committee - PUMA), который проводит работу по интерпретации существа административных реформ и дает советы по их эффективному внедрению. Результатом его деятельности выступает издание Европейского ежегодника сравнительного управления и публичной администрации (The European Yearbook of Comparative Government and Public Administration)., ряд семинаров и конференций.

2. Переход от государственного администрирования к государственному менеджменту.

Потребность в проведении административных реформ становилась все более настоятельной в конце 70-х - 80-е годы в связи с рядом экономических, социальных и политических обстоятельств, которые были поняты консервативными правительствами, пришедшими к власти в это время в ряде западных стран. Наиболее очевидно она выявилась в англосаксонских странах, откуда в дальнейшем были заимствованы многие теоретические идеи и практический опыт. Основной причиной выступало растущее давление на государственные расходы комбинации факторов социального порядка, вызванных увеличением числа пенсионеров при катастрофическом снижении экономически активного населения, ростом безработицы и постоянным ростом потребительских ожиданий населения не только относительно стандартов жизни, но и относительно стандартов общественных услуг, оказываемых государством. На первый план в западных странах были выдвинуты вопросы экономические и социальные, связанные с потребностями населения и финансовыми, организационными возможностями государства по их удовлетворению. Растущий дефицит государственного бюджета в этих условиях заставлял правительства идти на решительные меры по реформированию государственного управления в целях более рационального расходования ресурсов и повышения эффективности их использования.

Следствием этого стали административные реформы в 80-90-е годы, начатые консерваторами. Доминантой их политики реформирования стал рыночный (экономический) подход к государственному управлению и государственной службе. В центр реформ была поставлена проблема эффективности во всех ее формах - экономической, социальной, организационной. Экономический подход к административным реформам выразился в переходе от государственного администрирования к государственному менеджменту, что повлекло за собой серьезные изменения в теории и практике государственного управления.

Если охарактеризовать направления общих перемен в государственном управлении, которые нашли выражение в менеджериальной его реформе в различных странах, то все они могут быть сведены к попыткам введения рыночных механизмов, институтов и установок в организацию и деятельность современного государства. Кризис административного государства, выразившийся в потере управляемости общественными делами, неэффективном использовании денег налогоплательщиков, понижении качества предоставляемых населению услуг, росте бюрократизма и неповоротливости при принятии решений, резком падении доверия со стороны населения к органам государственной власти и государственной службе, усилении дисфункциональности в управлении, коррупции и т.д., привел к пересмотру идеологии государственного управления и концепции государства. Концепция административного государства стала замещаться концепцией эффективного государства.

Хотя опыт различных стран в сфере административных реформ отличается по ряду признаков, но тем не менее он дает возможность сформулировать в известной мере некоторые общие и необходимые характеристики проводимых изменений, а следовательно, обозначить реформаторские принципы и тенденции.

(1)Резко возросло внимание к финансовому менеджменту в государственной сфере. Административные реформы были направлены на повышение ценности общественных денег, экономию государственных финансов и повышение заинтересованности государственных служащих и структур в их зарабатывании, а не просто трате. То положение, когда каждая бюрократическая организация стремилась получить как можно больше денег при формировании государственного бюджета, должно было быть заменено, по смыслу нового государственного менеджмента, на стремление к экономии государственных ресурсов и их росту за счет повышения эффективности и продуктивности деятельности государственных организаций и органов.

(2)Реформа была направлена на повышение значимости оценки деятельности государственных служащих, организаций и органов по результатам, а не по активности или количеству действий. При этом результат включает в себя не только экономию средств достижения целей, но и качество оказываемых населению услуг.

(3)Реформа стремилась изменить отношение между государственным служащим и человеком, обращающимся за чем-то к государству и пользующимся его услугами. Прежде всего отмечается стремление повысить служебную роль государства, его исполнительных структур. Оказание услуг населению, развитие системы услуг, повышение их качества становится целью административных реформ, Следует отметить, что экономический подход к этой проблеме ставит опрос об уровне эффективности оказания услуг государством по сравнению с частным сектором и о необходимости определения границ экспансии государства в сферу услуг. Из-за ориентации на услуги и их качество важное значение придается отношению к потребителю этих услуг как клиенту, интересы которого должны стоять на первом месте.

(4)Серьезной критике подвергся традиционный принцип монополии в организации и деятельности государственных органов и организаций по оказанию ряда услуг и выполнению ряда функций. Эта критика сопровождается пересмотром отношения как частного и публичного секторов, так и самой структуры государственных органов и организаций. Административная реформа направляется на внедрение в систему государственного управления принципа конкуренции. Этот принцип используется и при формировании государственной службы. Наряду с этим в государственное управление вводятся и другие рыночные элементы, такие, как контрактная система, тендер, маркетинг, реклама и др.

(5)Рыночный подход к государственному управлению был направлен против бюрократической иерархичности в его организации. Поэтому реформирование государственной организации управления включало в себя тенденции децентрализации и деконцентрации структур и функций. Плюрализация входит составным элементом в административные реформы и предполагает создание множества новых агентств с относительно большей свободой, чем прежние структурные элементы государственной организации. В связи с этим меняется отношение между различными уровнями управления: национальным, региональным и местным. Значительное внимание уделяется развитию местного самоуправления.

(6)Важное значение в процессе реформы государственного управления придается усовершенствованию подотчетности и контроля за деятельностью государственных структур, организаций и государственных служащих, хотя реформа направлена на повышение свободы в их деятельности. В широком смысле проблема решается как формирование новых отношений между государством и гражданским обществом. Отношения с общественностью превращаются по смыслу реформы в постоянную функцию государства, его органов, организаций и служащих.

(7)Административная реформа включает трансформацию механизма принятия управленческих решений и проведения политики государства путем повышения степени подвижности структур и функций, развития их адаптивной способности реагировать на постоянно изменяющуюся среду, возникновения инновативной культуры и формирования ориентации на развивающую стратегию и политику. В целом реформа направлена на изменение характера и стиля управленческой деятельности в соответствии проблемами неустойчивого развития, конкурентных отношений, рыночных ориентиров и оценок.

3. Основные реформаторские принципы и тенденции.

Таким образом, общие менеджериальные установки на государственное управление привели к изменению ряда традиционных постулатов, лежащих в основе этой сферы деятельности и организации. Вместе с практическими шагами по реформированию государственной администрации растет понимание необходимости подкрепить их новыми теоретическими подходами и анализом интернациональной практики административных переходных процессов.

Как показал опыт, признание подобного общего направления тем не менее не позволило сформулировать одинаковую стратегию. Например, изучение административных реформ 80-х годов в восьми странах ОЭСР (Австралии, Британии, Франции, Германии, Японии, Норвегии, Швейцарии и США) показывает, что риторика не была универсально принятой и что не было волны реформ публичного сектора. Значительные различия связаны с недовольством публичным сектором, с ощущением потребности радикальной реформы в изучаемых странах. Тогда как некоторые правительства приняли идею всесторонней реформы, другие отстаивали статус-кво или только небольшие модификации существующего порядка. Там, где общие идеи и реформистские установки развились, они появились в различных странах в различное время. Следует, наверное, согласиться с отсутствием некоторой общей и одновременной волны в проведении административных реформ, вместе с тем некоторый общий знаменатель может быть найден. Тот факт, что практически все правительства пошли на частичную или более радикальную перестройку системы управления публичным сектором, говорит о том, что административные реформы явились общей потребностью, хотя и в разное время и с разной интенсивностью. Они осуществлялись правительствами, формируемыми политическими силами различной направленности: консерваторами, либералами, социалистами. Везде они находились под воздействием двух основных факторов - рынка и демократии. Административные реформы еще не завершились ни в одной стране, хотя уже заканчивается второй десяток лет с тех пор, как о них заговорили, что свидетельствует об их основательности. Более того, есть убедительные доводы, что административные реформы превращаются в постоянный элемент государственного управления в условиях нестабильного постиндустриального общества.

Административные реформы в западных странах 80-90-х годов оцениваются в литературе неоднозначно. Подчеркнем, что существует влиятельное направление в западной административной и политической теории, сторонники которого критикуют положенную в основу этих реформ теорию государственного менеджмента за узко либералистскую направленность основных ее положений. Часть исследователей считает, что эта теория является ограниченной не только в отношении ее применения к другим странам, но и для самих западных стран. Так, Л. Терри говорит о том, что антитрадиционалистская ориентация государственных предпринимателей и одержимость ориентацией на себя, несоблюдением правил, властной политикой и радикальными переменами вступает в конфликт с демократической теорией (Terry, 1998, 197). Отрицание коммунитаристских ценностей в данной теории отмечается Р. Грином и Л. Хаббел. «Таким экономическим метафорам, как рынок, монополия и покупатель, недостает духовных измерений смысла общественной жизни, - пишут они. - Никто не действует в правительстве так, как он действует в частном секторе» (Green, Hubbel, 1996, 61). Принятый противниками нового государственного менеджмента «Блэксбургский манифест» (1984) обращает особое внимание на значимость публичной философии для государственного управления. Как пишут Г. Уомслей и Дж. Вольф, «существенной характеристикой Блэксбургского движения является то, что оно в отношении государственного управления придерживается явно нормативной позиции. Оно придерживается понимания государственного управления как процесса легитимного сотрудничества. В нем переопределяются понятия и роль государственного управления (агентства, государственный чиновник, власть), которое получило плохую репутацию, и вводится новый смысл в практику гражданства, которая может и должна поощряться государственным управлением. Оно возвращает понятиям общего блага, или общественного интереса и профессионального качества государственной службы их собственное место среди наших демократических ценностей» (Wamsley, Wolf, 1996, 11). Критически настроены против теории государственного менеджмента и сторонники теории политических сетей, общую оценку которой читатель может найти в другом сборнике (Сморгунов, 2000, 13-15).

Реформы под флагом государственного менеджмента идут по всем странам с переменным успехом и с различной степенью глубины. Из обзора, представленного здесь по группам стран, ясно, что государственный менеджмент является доминирующей тенденцией. Тем не менее, его идеология и реформистская практика должны оцениваться с точки зрения реальной проблемы, разрешить которую он пытается. И здесь прежде всего нужно вспомнить дисфункции бюрократического управления и иерархизацию традиционного административного государства, против которых и направлен государственный менеджмент. Предложив альтернативу, государственный менеджмент отнюдь не претендует на монополию. Другой вопрос, что он оказался наиболее технологичным для решения проблемы повышения эффективности государственного управления и борьбы с недостатками бюрократии. Следует, по-видимому, согласиться с X. ван Мирло, что «опыт реформы под флагом государственного менеджмента в государствах-членах ОЭСР покапывает смесь успехов и неудач. Многое из полезного, предсказанного приверженцами реформы, не материализовалось. Довольно очевидно, что нет явной причины полагать, что меры, которые не удались даже относительно, на Западе будут служить лучше в Центральной и Восточной Европе. Тем не менее вместо отклонения реформы государственного менеджмента в целом было бы более конструктивным полагать, что успехи и недостатки могли бы быть уроками для изучения» (Mierlo, 1998, 394-395). Собственно приватизация и рынок позволили сделать государственное управление и общественный сектор более чувствительными к экономической конъюнктуре, более конкурентно способными и экономными. Вместе с тем государственный менеджмент не решил проблемы контроля за соответствием деятельности государства общественным нуждам и ценностям. В связи с этим все настойчивее звучит идея совмещения рыночных и демократических механизмов в государственном управлении. Вновь на первый план выходит проблема соотношения администрирования и политики, политического контроля над государственным управлением. Актуальной проблемой остается ответственность и подотчетность государства его гражданам, участие последних в процессе выработки и осуществления политики. Кризис государства всеобщего благосостояния, который в частности стимулировал административные реформы под флагом рынка и эффективности, поставил проблему, так и не разрешенную государственным менеджментом. Речь идет об обеспечении не только экономической эффективности, но и справедливости в деятельности государства. Не до конца удалось решить и проблему открытости и профессионализма государственной службы. В некоторых случаях подчеркивается, что непрочность положения государственного служащего при новой системе делает его более зависимым от высшего управленческого персонала (Moor, 1999). Опять обостряются вопросы о соотношении количественных и качественных критериев в оценке государственной деятельности, о вертикальных и горизонтальных связях в государственном управлении, о единстве управления и др. Но все же подчеркнем, что государственный менеджмент - это не идеология, а способ решения возникших в 80-90-е годы в государственном управлении на Западе задач. Что же касается эффективности и оправданности этого способа, то их нужно оценивать исходя из опыта проведенных реформ и степени пригодности государственного менеджмента к конкретной ситуации и культуре.

В целом следует отметить, что основные цели и направления административных реформ в западных странах концентрируются вокруг следующих основных тем, или «вечных дилемм» (Boston, Martin, Pallot, Walsh, 1996, 7-5):

Где должны пролегать границы между общественным и частным секторами?

Где находятся границы между политикой и управлением?

Каковы собственно ограничения на административную свободу?

Как должны быть спроектированы общественные институты, чтобы они могли отвечать на особые потребности и интересы культурных меньшинств?

Каков по сути баланс между централизацией и децентрализацией?

Является ли наилучшей организация, когда один исполнитель служит одному начальнику?

Как можно эффективно скоординировать работу множества формально автономных и функционально независимых организаций, которые составляют общественный сектор?

Как можно измерять эффективность деятельности исполнительных органов власти?

В чем заключается долг и ответственность государственных служащих?

Эти «вечные проблемы» теории и практики государственного управления действительно вновь выступили на первый план и породили серьезную дискуссию среди специалистов. Было выдвинуто множество конкурирующих концептуальных схем, но в центре все же оставался менеджериальный подход: глобальное давление эффективности и производительности в общественном секторе является, возможно, наиболее выраженным в литературе по государственному управлению, говорят Э. Вельш и В. Вонг (Welsh, Wong, 1998, 45), Этот подход получил наименование нового государственного менеджмента (new public management), в основе которого лежат предпосылки теории рационального выбора и рыночных установок в целом (Сморгунов, 1995; Морозова, 1998). Хотя имеются различные менеджериальные подходы: количественно-аналитический, политический, либеративный, рыночно-направляемый менеджмент (Terry, 1998, 196-197), но каждый из них находится под влиянием «менеджеристской идеологии», или «менеджеризма», основанного на экономической науке. Как утверждает Г. Маршалл, государственный менеджмент связан с процессом принятия исполнительных решений и с осуществлением политики. Вместо фокуса на практической мудрости, он сосредоточивается на выработке «наилучшей практики». В результате теория рационального выбора и другие теории, основанные на институциональной экономической теории, стали почти синонимом теории государственного менеджмента (Marshall, 1998, 274).

Выше уже отмечалось, что группировка стран на основе некоторых общих характеристик культур и исторических особенностей может быть использована при изучении черт проводимых административных реформ. Несмотря на внутригрупповую дифференциацию реформы в группе стран обладают некоторым единством относительно времени возникновения, интенсивности и направленности. В целом можно проводить различия между этими группами стран по следующим показателям: степени приватизации общественных услуг и функций; уровню внедрения рыночных элементов в государственное управление; особенностям реорганизации структуры государственного управления; уровню децентрализации и деконцентрации властных полномочий и функций; изменениям в положении государственных служащих.

Англосаксонские страны. Административные реформы в англосаксонских странах проводятся консервативными - по крайней мере в первый период (Великобритания, США; в Соединенных Штатах - наиболее активно с 1993 г. реформы проводятся демократами)- или лейбористскими (Австралия, Новая Зеландия) правительствами с начала 80-х годов.

В Великобритании «менеджериальная революция» начинается с 1979 г. серьезными изменениями в общественном секторе, направленными пришедшим к власти консервативным правительством на экономию и повышение эффективности. Исследовательская программа (1979), руководимая сэром Д. Райнером, была направлена на формирование модели эффективного государственного управления. Был принят ряд программ, определяющих основные направления реформы: «Действенность и эффективность гражданской службы» (1982), «Инициатива следующих шагов» (1988), «Гражданская хартия» (1993). Административная реформа проходит здесь три этапа (Pollitt, 1996, 82-84) и включает в себя следующие основные направления: приватизация, внедрение менеджериальных элементов (сокращение численности государственных служащих, проверка эффективности, различие между покупателем и провайдером при поставке услуг государством, делегирование функций, финансовое делегирование), конкуренция, открытость государственной службы (Butler, 1993, 398-403). На первом этапе реформы (1979-1982) акцент ставится на экономии государственных расходов, сокращении государственных служащих и государственных программ.

Однако уже к концу этого этапа стало ясно, что не столько экономия, сколько повышение эффективности является главной задачей реформы. Второй этап реформы (1983-1986) проходит под лозунгом «трех Е» (economy, efficiency, effectiveness - экономия, производительность, эффективность). На этом этапе политическая программа правительства включает в себя широкую приватизацию предприятий государственного сектора, развитие финансового менеджмента в государственном управлении, совершенствование оценочной функции центральных министерств и высшего управленческого персонала. На третьем этапе реформы (1987-1993) основные изменения касаются культурных и структурных компонентов государственного управления. Ставятся задачи широкого развития рыночно ориентированных механизмов управления, углубления организационной и пространственной децентрализации управления и производства услуг (но не обязательно их финансирования и выработки политики), повышения качества услуг, ориентации при оказании услуг на нужды потребителя. В настоящее время с формированием правительства Т.Блэра административные реформы продолжаются, но они приобретают новые краски и направления. Если ранее основное внимание уделялось экономическому подходу к государственному управлению, то сейчас не только рынок, но и демократия рассматриваются в качестве пересекающихся факторов административных реформ; учитываются не только экономические, но и политические издержки. Здесь одними из центральных вопросов ставятся возрождение и развитие местного управления и парламентская модернизация (Gray, Jenkins, 1998).

В Соединенных Штатах реформа государственного управления проводится сначала республиканским правительством Р. Рейгана, а затем правительством демократов во главе с Б. Клинтоном. Консервативное правительство берет курс на сокращение государственных расходов и проводит широкую приватизацию государственных предприятий и услуг. В целом, однако, изменения в государственном управлении определяются в первой половине 80-х годов законом о реформе государственной службы 1978 г. и идут под знаменем «нового государственного управления». В 1986г. создается комиссия П. Уолкера для анализа состояния дел в государственной службе, результаты деятельности которой свидетельствуют о падении ее авторитета. Радикальные изменения в государственном управлении происходят в начале 90-х годов, когда под руководством вице-президента А. Гора определяется стратегия реформирования государственного управления на менеджериальной основе, используя идеи книги Д. Осборна и Т. Гэблера «Обновленное управление» (Reinventing Government) (Osborae, Gaebler, 1992). Административная реформа базируется на таких теоретических традициях, как теория публичного выбора, концепция приватизации, идеи реинжениринга, теория общего управления качеством. В целом программа административной реформы была изложена в докладе А. Гора «Национальный обзор эффективности исполнения» (National Performance Review) 1993 г. Как подчеркивает Дж. Томпсон, среди важных отличий этой реформы от предыдущих изменений в государственном управлении нужно отметить то, что, во-первых, она нацелена скорее не на «реорганизацию», а на перемены в методах предоставления услуг; во-вторых, главной «мишенью» перемен являются не политические назначенцы или высокопоставленные члены карьерной службы, а рядовые федеральные наемные работники; в-третьих, внедрение реформистских рекомендаций не зависит в целом и даже по содержанию от одобрения конгрессом; многие перемены осуществляются под контролем чиновников исполнительной ветви власти (Thompson, 1999, 283-284). Некоторые исследователи подчеркивают, что новая реформа направлена против государственного управления, основанного на публичном праве, и продолжает тенденцию понижения роли администрации президента, которая проявилась в последние десятилетия (Мое, 1994, 117). Уже к середине 90-х годов большинство штатов провели реформы, которые можно было бы обозначить как «обновление» особенно тех компонентов, которые связаны с общим управлением качеством, приватизацией, налаживанием партнерства между общественным и частным секторами. Правда, как свидетельствуют специальные исследования, реформы под флагом «обновления» прошли с разной степенью глубины и затронули не все сферы управления в штатах. Так, при оценке 44, которая характеризует весь объем программы «обновления», специальное обследование показало, что высшая оценка для штатов была 28,3 балла, а низшая оценка- 17,8 (Brudney , 1999, 28).

Модель государственного менеджмента в Новой Зеландии отличается явным радикализмом при внедрении рыночных элементов в управление общественными делами. Вместе с тем, как подчеркивают авторы книги «Государственный менеджмент: новозеландская модель», было бы ошибкой рассматривать новозеландскую модель как просто радикальную, несопоставимую или крайнюю версию менеджеризма. Ведь, с одной стороны, менеджеристская доктрина была применена путем относительно новых способов. С другой стороны, реформы основывались на ряде теоретических традиций, политических императивов или прагматических суждений министров. Менеджеризм был, следовательно, только одним из интеллектуальных ингредиентов (Boston , 1996, 3). Наряду с менеджеризмом на реформу государственного управления в Новой Зеландии оказали влияние теория рационального выбора, теория соглашения (agency theory), экономика трансакционных издержек. Законодательно административная реформа была оформлена такими законами, как: Акт о предприятиях государственной собственности 1986 г., Акт о государственном секторе 1988 г., Акт об общественных финансах 1989 г., Акт о фискальной ответственности 1994 г. Эти законы внесли существенные изменения в структуру и методы осуществления государственного управления и государственной службы (Boston , 1996; Maor, 1999). К основным направлениям политики административной реформы и особенностям новозеландской модели государственного менеджмента можно отнести следующие элементы (Boston , 1996, 5-6):

Оставление за центральным правительственным уровнем ключевых полномочий и обязанностей с ограниченной их передачей субгосударственным уровням, несмотря на значительную риторику по вопросу делегирования полномочий в 80-е годы;

Сильный акцент на использование установок повышения эффективности исполнения как на институциональном, так и на индивидуальном уровнях (кратковременные контракты найма на работу, системы оценок на основе эффективности исполнения, системы продвижения по службе и т.д.);

Широкое использование ясных, в целом писаных «контрактов» различного рода с определением сущности требуемых действий и соответствующих обязанностей агентов и руководителей (т.е. соглашения об исполнении между министрами и главами исполнительных отделов, соглашения о покупках между министрами и отделами, контракты между держателями фондов и покупателями и между покупателями и поставщиками); в придачу к акценту на определение преимущественно эффективности исполнения вводится более точный мониторинг и системы обзоров;

Развитие интегрированного и относительно изощренного стратегического планирования и систем управления эффективностью исполнения во всем общественном секторе. Ключевыми элементами являются определение министрами стратегических и главных результатов и включение их в соглашение об исполнении с главами отделов и соглашений о покупках;

Устранение, где это возможно, двойной или множественной отчетности в государственном секторе и отмена объединения центрального и местного демократического контроля над государственной службой;

Институциональное размежевание коммерческих и некоммерческих функций; разделение консультативных, снабженческих и регуляторных функций; связанное с этим разделение ролей держателя фондов, покупателя и поставщика;

Максимальная децентрализация производства и управления принятием решения особенно в отношении к выбору и покупке вводимых ресурсов и управления человеческими ресурсами;

Внедрение системы финансового менеджмента, основанной на учете доходов и издержек в конце деятельности и амортизационных отчислений, различии между собственностью короны и интересами покупателя, между результатом и производительностью, на системе ассигнований с учетом доходов и издержек, а также на законодательстве, требующем экономической политики, которая считается «фискально ответственной»;

Сильная поддержка и расширенное использование конкурентного тендера и контрактной системы при слабом обязательном требовании рыночного испытания.

В Австралии реформа государственного управления и государственной службы также ведется под флагом менеджеризма и эффективности. Вместе с тем, как подчеркивает Дж. Хэллигэн, Австралия следовала более прагматическому смешению принципов и практики в процессе проведения реформы в противоположность теоретически направляемой реформе в Новой Зеландии (Halligan, 1996, 79). В 1984 г. лейбористское правительство провело реформу законодательства, рассчитанную на развитие финансового контроля, подвижности государственной службы и ее открытости конкурентной борьбе. Большое внимание уделяется здесь взаимоотношению центра и составляющих австралийскую федерацию штатов. При том, что большинство таких социальных отраслей, как образование, здравоохранение, находится в ведении штатов, тем не менее отмечается рост вмешательства центра в управление ими (Managing, 1997, 27). Реформа государственной службы включала в себя три стратегии: (1) повысить степень сменяемости, облегчить передвижение руководителей отделов и всех высших чиновников, сделать их положение менее защищенным; (2) увеличить степень зависимости чиновников от правительства, облегчить назначение сторонников правительства в министерские отделы; (3) передать функции Совета государственной службы Министерству финансов (Lucy, 1993), В 1995 г. впервые был опубликован ежегодный доклад Руководящего комитета по проверке предоставления услуг в сообществе и штатах с множеством данных о производительности и эффективности для основных социальных услуг.

«Наполеоновские» страны. В данной группе стран административные преобразования не характеризовались той степенью интенсивности внедрения рыночных технологий в государственную деятельность, как это было в англосаксонских странах. Тем не менее и они были затронуты общим движением за качество и эффективность в государственном управлении. Пожалуй, центром проводимых здесь реформ было централизованное государство и иерархически построенная государственная служба. Следует отметить также, что на реформы здесь, как впрочем и в других европейских странах, оказала влияние европейская интеграция.

Во Франции административные реформы начинаются в 80-е годы под влиянием ряда факторов: консервативной критики государства, идеологии победивших на выборах социалистов, финансового кризиса, недовольства населения французской бюрократией и др. Н. Монтрише выделяет три основных этапа реформ, которые свидетельствуют о сочетании двух основных тенденций в этом процессе: стремления демократизировать государственное управление и повысить его эффективность (Montricher, 1996). В 1981 г., когда левые пришли к власти, их стремление к реформам определялось, во-первых, убеждением, что государственный сектор способен служить обществу, а, следовательно, рост числа наемных работников в нем и национализация должны лечь в основу модернизации; во-вторых, потребностью развития местного управления, что вылилось в программу децентрализации управления 1982 г. В соответствии с этой программой повышалась роль региональных и коммунальных управленческих структур и реформировалась система префектов как представителей центра. Второй этап начинается в 1986 г. с формированием системы раздельного правления, когда президентская власть принадлежала социалистам, а правительство было сформировано правыми партиями. Официально идеология реформ стала базироваться на суждении «назад от государства». Приватизация предприятий государственного сектора и понижение числа работников в нем стали отличительной чертой этого периода. В 1988 г. (начало третьего этапа) левые вновь стали правительственной партией, и административная реформа стала строиться на необходимости объединения установок общественного и частного секторов, управления и общества, систематической модернизации государственной службы и управления, постоянной связи с рынком. Децентрализация управления была дополнена темами деконцентрации полномочий и обязанностей, повышения производительности, совершенствованием планирования, конкуренции и т.д. В 1992 г. «Хартия деконцентрации» ставила задачи повысить роль отделов так, чтобы они могли представлять национальные интересы перед усилившимися местными властями, а также усовершенствовать работу по повышению эффективности общественного сектора путем передачи менеджериальных обязанностей на местный уровень и закрепления за центром функции формирования политики, оценки и контроля. Наряду с такими традиционными оценочными и контрольными институтами, как Министерство экономики и финансов, были созданы межминистерские оценочные комитеты (1990г.). Совершенствуется система планирования, согласования (формальная процедура консультации, используемая администраторами для координации активности частного и публичного сектора экономики, особенно в отношении инвестиций); осуществляется реорганизация центральных ведомств и развиваются новые виды государственных и полугосударственных структур (Montricher, 1996, 244-248; Coombes, 1998, 29-30; Managing, 1997, 20,31).

Реформа государственного управления в Нидерландах начиналась в 80-е годы в условиях выросшего государственного сектора и большой централизации управления. Все это явилось результатом развития в предыдущие десятилетия государства всеобщего благосостояния и подкреплялось законами, а также системой планирования и бюджетной политикой (Kickert, 1996, 89). В 80-90-е годы в государственном управлении начинаются изменения, смысл которых, прежде всего, связан с децентрализацией управления и стремлением более рационально расходовать государственные средства. С 1980 г. проводится реорганизация государственной службы, которая сходна по идеям с докладом Фултона 1968 г. в Великобритании: акцент на ответственности и подотчетности, ценности денег и более профессиональном подходе к менеджменту. В это же время начинается движение за регионализацию управления. Оно началось с формирования новых региональных администраций в больших городах - Амстердам, Роттердам, Гаага, Утрехт и прилегающих к ним территориях. В дальнейшем была повышена компетенция и предоставлены полномочия принимать решения по вопросам местного значения местным органам управления; они же стали принимать участие в назначении представителя центра на местах. Все это получило наименование «соуправления». Для финансирования муниципалитетов и провинций был сформирован Муниципальный и провинциальный фонд, руководимый и финансируемый центральным правительством частично за счет государственных налогов. Гранты, предоставляемые им, стали важным источником местных ресурсов. Одновременно с этим решалась задача понизить финансовую зависимость местных органов власти от центра. В 90-е годы в административную реформу вошла идея реорганизации правительственных отделов на основе разделения между ключевыми отделами, ответственными за выработку политики, и исполнительными агентствами (Kickert, 1996, 89-92; Managing, 1997, 24-43).

Германские страны. В данной группе стран - Германия, Австрия, включая частично и Швейцарию, - административные реформы были в целом более скромными, чем в предыдущих группах. Это обстоятельство объясняется, во-первых, более укорененными традициями правового государства и веберовской модели бюрократии, особенно что касается центрального управления, во-вторых, развитым местным управлением, что снимало проблемы децентрализации и дерегуляции, в-третьих, относительно более стабильным развитием общества в 80-90-е годы. Однако нельзя сказать, что реформы государственного управления этого периода под знаками рынка и эффективности вовсе не затронули данную группу стран. В Германии эти реформы более всего были заметны на уровне местного самоуправления, в Австрии - в сфере государственной службы, в Швейцарии - на уровне кантональной и коммунальной администрации в некоторых отраслях управления. Они в значительной мере определялись внешними обстоятельствами (европейской интеграцией, например), прагматическими условиями (миграция) или появлением новых областей политики (экология, молодежь).

Административные реформы в Германии проходят три основных этапа: 1968-1975, 1974-1990 и 90-е годы (Derlien, 1996, 149-165). Первый этап проходит под знаком рационализации механизма управления на всех уровнях - федеральном, земельном и местном. Основными составляющими здесь выступают территориальная реформа, связанная с укрупнением самоуправляемых территориальных единиц (число муниципалитетов понизилось к 1977 г. с 24 тыс. до 8,5 тыс.); функциональная реформа - передача части земельных функций на местный уровень; бюджетная реформа, направленная на повышение роли бюджета, координацию бюджетной политики, развитие финансового планирования среднего уровня, создание совместных федерально-земельных программ и централизацию политики оплаты государственной службы; реформа федерального правительства, связанная с повышением инновативности управленческой деятельности, повышение кооперации в деятельности канцлера и министров, улучшение внутреннего планирования, введение системы научных консультантов; реформа государственной службы, включающая в себя повышение вертикальной мобильности государственных служащих, развитие императивов эффективности и личных достижений на службе, преодоление разрыва между оплатой и требованиями к работе, расширение системы подготовки и переподготовки государственных служащих. Следует заметить, что в 70-е годы проходит приватизация части общественного сектора и развивается финансовая автономия земель. Это дало право ряду исследователей говорить о том, что некоторые вопросы государственного менеджмента 80-90-х годов были решены в Германии ранее (ibid, 158; Klages, Luffler, 1998, 167). Второй этап реформ по основным направлениям пересекается с первым; отличием здесь выступает то, что проблемы переносятся на уровень земель и местного самоуправления. Конечно, происходят и новые подвижки в системе государственного управления, и они связаны с переходом от «планирования» к «регулированию» с созданием новых управленческих структур - прогнозирования, анализа соотношения затрат и результатов, оценки деятельности, подготовки государственных служащих с созданием равных возможностей для женщин и др. Третий этап реформ начинается после объединения Германии и направлен на создание новой системы государственного управления в восточных землях, на повышение роли земель в международных делах в связи с европейской интеграцией, совершенствование механизма перераспределительной политики доходов между федерацией и землями по горизонтали и вертикали. Не будем здесь касаться оценки административных реформ в Германии. Отметим лишь то, что в целом менеджериальные модернизационные процессы затронули только нижние уровни управления и не коснулись федеральной и земельной администраций. Как свидетельствуют Г.Клагес и Э.Леффлер, «этот разрыв в модернизации, проходящий через всю германскую административную систему, прямо ставит проблему внедрения: административная модернизация в Германии была вскормлена «конкуренцией различных новых моделей управления», которые, однако, все получили свое начало в новой модели управления Kommunale Gemeinschaftsstelle fur Verwaltungsverein-fachung (кооперативный местный менеджмент). Другие системы менеджмента, как управление качеством и реинженеринг, редко можно обнаружить в германском общественном секторе» (Klages, Lijffler, 1998, 166).

В Австрии проект административной реформы 1988-1994 гг. известен под названием «Менеджмент государственной администрации» (Verwaltungsmanagement, 1988-1994). Основными задачами реформы были «рост производительности, реорганизация задач и структур менеджмента, снижение издержек административных процедур и совершенствование функций обслуживания граждан» (Strehl, Hugl, 1996, 173). В 1989, 1993 и 1995 гг. были приняты ряд законодательных актов, регулирующих вопросы нового государственного менеджмента. Закон о публичной конкуренции 1989 г. создал систему открытого соревнования за должности в исполнительных органах власти и распространил ее на особые должности. Он установил, что информация обо всех вакансиях должна быть открытой, и ввел обязательный тест проверки способностей для всех кандидатов. Ряд норм закона был направлен на повышение мобильности передвижения чиновников между отделами с их согласия и по запросу министра. Однако переводы могли производиться и без согласия служащего в случае особой важности вопроса. Следует заметить, что административная реформа в Австрии проходила под активным воздействием парламента и представленных в нем партий, которые пытались усилить влияние на бюрократию. Политические партии склонялись к тому, чтобы увеличить влияние на администрацию не только легитимными способами через своих политических представителей на высших постах, но и через интенсивную деятельность, направленную на административную кадровую политику (Maor, J999, 12-13). В процессе реформы произошли некоторые изменения в отношениях между уровнями управления - федеральным, земельным и местным. Отмечается, что передача части федеральных полномочий землям ограничила свободу действий местных властей. В целом Австрия по сравнению с другими странами является менее децентрализованной страной с высоким уровнем гомогенности структуры управления.

Наименьшее влияние менеджериальная реформа оказала на Швейцарию. Исследователи отмечают, что даже термин «менеджериализм» оставался здесь в целом неизвестным, и до сих пор нет широко принятого немецкого или французского перевода этого понятия, который бы использовался в общественных дебатах (Kloti, 1996, 286). Конечно, общественный сектор и управление им не остались неизменными, но масштаб реформ был значительно меньшим. В силу конкуренции с частным сектором идея повышения производительности и эффективности общественного сектора и государственного управления была принята, но она приобрела форму «рационализации» управления на федеральном, кантональном и городском уровнях. Вместе с тем, как отмечается, результаты «рационализации» в 80-е годы были очень небольшими из-за оппозиции со стороны бюрократии (ibid, 289).

Северные страны. Трудно найти единственный общий знаменатель проводимых в последние десятилетия административных реформ в этой группе стран, но они проводились, и было довольно много различных проектов. Уже говорилось о том, что по странам имеются существенные различия, связанные с культурными, историческими и прагматическими факторами принятия той или иной модели административных реформ. Но их менеджериальная составляющая может быть обнаружена практически во всех странах.

В 1981г. в Норвегии консервативное правительство, пришедшее к власти, стало проводить некоторые «кампании» по повышению продуктивности и качества службы в общественном секторе. В 1986г. консервативно-центристское правительство представило всеобъемлющую программу административной реформы под названием «Современное государство». Эта программа частично была принята под влиянием реформ в других странах. В ней констатировалось, что общественный сектор был слишком большим и дорогим. Подвергался критике и «корпоратистский» аспект государственного управления, слишком большое влияние на процесс принятия политических решений заинтересованных групп. Ставилась также задача повышения автономии местных органов управления, что нашло выражение в программе «Эксперимент по организации свободной коммуны» в 1986 г. В 1989 г. был представлен доклад по административной реформе «Государство, организованное лучше», а в 1992 г. был принят закон о роли эксперимента в государственном управлении. Вместе с тем, как подчеркивает И. Олсен, множество реформистских докладов и проектов реализовалось в весьма скромных результатах (Olsen, 1996a, 190). В 80-е годы была поддержана система управления, основанная на критериях качества услуг и результативности государственной службы; в обиход административных перемен входили понятия лучшего менеджмента, производительности, экономической эффективности, сокращения формализма, большей автономии для исполнительной власти, денежной экономии. При реформировании государственной службы акцент был сделан на оплате высших менеджеров государственного управления. Речь шла в первую очередь о повышении роли материальных стимулов. Если старая система оплаты базировалась на принципах солидарности, стандартизации, сильном влиянии профсоюзов и на государственных соглашениях, то новая система оплаты - на понятиях рынка, децентрализации, индивидуальных контрактов, связи с эффективностью исполнительских функций (ibid, 192-193). В 80-е годы менеджериальные проблемы государственного управления являются объектом значительного внимания со стороны ученых (Jorgensen, 1996, 96). Следует заметить, что в Норвегии, как и в других странах этого региона, менеджериальная реформа приводила к преобразованию правительственных агентств в государственные предприятия, действующие по рыночным правилам. Это преобразование считается центральным пунктом модернизации правительств Северных стран в целом (Managing, 1997, 29).

В Швеции административная реформа 80-90-х годов затрагивает в основном следующие группы вопросов: (1) введение рыночных механизмов в деятельность государственных предприятий, поставляющих услуги населению; превращение их в корпорации по типу корпораций бизнеса; (2) изменение в системе деятельности государственных агентств, усиление их самостоятельности и повышение роли показателей эффективности; (3) децентрализация в управлении и изменение функций организаций, представляющих центральное правительство на местах (государственная региональная администрация): переход от реактивного и судейского контроля над местными коммунами к роли активного и направляющего органа, защищающего местные интересы перед правительством; (4) повышение роли местного управления, расширение их полномочий и свободы действия. Хотя не все изменения, происходящие в этот период в государственном управлении и шире - в государственном секторе трактуются как реформы (помимо реформы выделяют «организационное формирование» и «функциональную адаптацию») (Lind, /998, 27-37), тем не менее, все они вписываются в общую стратегию менеджериальных преобразований.