2 Современная административная реформа в РФ

2.1 Цели и направления современной административной реформы в РФ

Проводимая в нашей стране административная реформа направлена, прежде всего, на создание оптимальной и эффективно действующей системы государственного управления, которая отвечала бы потребности решения стоящих перед обществом неотложных социально-экономических задач, связанных с повышением не только уровня, но и качества жизни населения. Реформирование управления – это не только и не столько изменение структуры и штатов органов исполнительной власти, сколько пересмотр их полномочий, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. Несомненно, что в данном отношении особая роль отводится четкой регламентации всех административных процедур, позволяющей повысить прозрачность и эффективность работы органов власти, сделать ее максимально удобной как для бизнеса, так и для граждан.

Объектом административной реформы стали федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственные организации при органах исполнительной власти, а также иные системы управления, обладающие государственно-властными полномочиями. Предлагается осветить основные направления проведения данной реформы и продолжить поиск оптимального пути дальнейшего ее осуществления в интересах всего общества:

Комплексный характер, учитывающий сложность и взаимосвязанность различных уровней управления;

Передача управленческих функций децентрализованным учреждениям, работающим на правах агента, оказывающего публичные услуги;

Перераспределение управленческих функций с учетом необходимости выделения уровня стратегического руководства областью или сферой управления

Обобщая опыт, можно выстроить следующую схему проведения административной реформы:

1) в обществе формируются общепризнанные (чаще всего продуцированные «сверху») представления о целях и «конечных» результатах деятельности государства, а также о том, как с ними соотносятся полномочия высших властных органов и «промежуточные» результаты отдельных подразделений исполнительной власти;

2) ее высшие органы переуступают часть своих полномочий («промежуточных» целей, результатов) автономизированным агентствам;

3) агентства получают бюджетные средства в зависимости от результативности исполнения переданных полномочий, переводимых ими в конкретные услуги гражданам и бизнесу;

4) результативность деятельности каждого органа исполнительной власти определяется на основе установленных стандартов каждой услуги при условии четкого сопряжения качества услуг и конечных целей правительства;

5) все госслужащие в составе указанных агентств становятся «аналогами» работников отдельных фирм, продукцией которых являются стандартизированные государственные услуги, причем благополучие этих служащих связывается исключительно с результативностью деятельности «фирм-агентств».

Основные задачи административной реформы определены в Послании Президента Российской Федерации:

Повышение эффективности государственного управления;

Строгое соблюдение государственными служащими законности;

Предоставление качественных публичных услуг населению;

Обеспечение права граждан на объективную информацию.

Условиями модернизации государственного управления являются:

Совершенствование структурно-институциональной организации государственного управления,

Повышение качества кадрового состава государственных органов,

Минимизация затрат в оптимальном соотношении с объективными потребностями развития

Модернизация человеческого ресурса.

Нормативными документами определены следующие направления административной реформы в РФ:

1) совершенствование структурно-институциональной организации системы государственного управления;

2) внедрение гибко-модульных систем менеджмента, маркетинга и мониторинга, связанных с проведением социальных мероприятий политического, административного, экономического, правового характера;

3) внедрение механизма взаимодействия государственных органов с партиями и иными общественными организациями, средствами массовой информации, другими институтами гражданского общества, включая создание в собственной структуре служб по связям с общественностью;

4) совершенствование информационно-коммуникационных систем, обеспечивающих выполнение управленческих функций;

5) оптимизация организационно-структурных механизмов рационализации государственного аппарата;

6) наращивание кадрового потенциала.

2.2 Нормативно-правовое обеспечение и этапы административной реформы

Федеральные законы № 95 (от 4 июля 2003 г.) и № 131 (от 6 октября 2003 г.) закрепили подходы к разграничению полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления, Федеральный закон № 122 (от 22 августа 2004 г.) привнес разграничение полномочий в отраслевое законодательство. Многие полномочия, равно как и соответствующие немалые части бюджетных доходов, собственности, прав распоряжения природными ресурсами и т.д., перешли к федеральному центру.

В начале 2005 г. президентской властью была инициирована подготовка предложений руководства субъектов РФ по очередному изменению принадлежности отдельных полномочий, однако на сей раз с передачей части федеральных полномочий на региональный, а субфедеральных - на местный уровни.

Регламентация и стандартизация рассматриваемых действий органов исполнительной власти пока сориентированы на процесс оказания услуг, а не на сами услуги, регламентируется и стандартизируется только организация взаимодействия вышеназванных сторон по поводу той или иной государственной услуги (включая процедуры обжалования форм ее получения гражданами), тогда как качественное ее содержание остается в стороне. Главная цель первого этапа административной реформы - преодоление отмеченных недостатков,

Принципиальными приоритетами развития государственного управления объявлялись значительное сокращение функций органов исполнительной власти, изменение их системы и структуры, обновление административных процедур и судебных механизмов разрешения споров между властью и обществом. Ключевые задачи первого этапа:

1) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного госрегулирования;

2) исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

3) развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

4) организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления госимуществом и предоставления государственных услуг гражданам и юридическим лицам;

5) завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Перечисленные задачи на первом этапе реформы полностью решены не были.

Наиболее заметными стали радикальные перемены в структуре и функциях федеральных и региональных органов исполнительной власти:

5,5 тыс. функций ее федеральных органов примерно 1,5 тыс. функций были признаны «избыточными», более 0,25 тыс. - «дублирующими» и свыше 0,85 тыс. - «требующими корректировки»;

В результате количество функций федеральной исполнительной власти оказалось сокращенным на четверть, а в оставшейся их части примерно аналогичную долю предстояло пересмотреть либо уточнить.

Подобного рода изменения произошли и на региональном уровне.

На первом этапе общегосударственная административная реформа преломлялась на региональном уровне, главным образом, в формате упорядочения организации управления как посредством рационализации распределения функций между структурными подразделениями органов исполнительной власти, так и исключения излишних звеньев управления.

В аналитической части «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах», одобренной правительственным распоряжением № 1789 от 25 октября 2005 г. дана оценка мероприятий, проведенных в рамках первого этапа реформы:

1) в 2003- 2005 гг. проведена лишь относительно небольшая часть мероприятий реформы, а по ряду ее приоритетных направлений работы еще не начались (механизмы реализации полномочий органов исполнительной власти).

2) административные преобразования затронули, главным образом, федеральный уровень исполнительной власти, а на региональном уровне реформа проходила фрагментарно, в экспериментальном режиме.

Нерешенными остались следующие проблемы: система исполнительной власти осталась весьма закрытой для граждан и бизнеса; коррумпированность госаппарата и падение доверия граждан к государственным институтам и госслужащим; сфера госуправления превратилась в фактор, ограничивающий социально-экономическое развитие страны и повышение ее мировой конкурентоспособности.

Главными целевыми ориентирами второго этапа в «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах», одобренной правительственным распоряжением № 1789 от 25 октября 2005 г., объявлены:

1) повышение качества и доступности государственных услуг;

2) дальнейшее ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

3) повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач:

1) внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления, ориентированного на результат;

2) разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами госуправления, а также административных регламентов для последних;

3) оптимизация функционирования органов и введение в сферах их деятельности антикоррупционных механизмов;

4) повышение степени прозрачности деятельности госорганов и рост эффективности их взаимоотношений с гражданским обществом;

5) модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

6) формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Второй этап административной реформы предполагает не столько продолжение структурно-функциональных преобразований в органах исполнительной власти, сколько модернизацию стиля и методов ее деятельности, принципиальное обновление отношений исполнительной власти и общества (граждан и бизнеса)

Программно-плановые установки второго этапа реформы:

а) продолжить начатую работу по организационному разделению правоустанавливающих функций, функций надзора и контроля и функций управления госимуществом и предоставления государственных услуг, а также по передаче отдельных функций, осуществляемых органами исполнительной власти, субъектам предпринимательства, способным эффективно их осуществлять в самостоятельном режиме;

б) завершить процедуру определения необходимых и устранения избыточных функций федеральных и региональных органов исполнительной власти. Как подчеркивается в «Концепции...», в первоочередном порядке следует законодательно закрепить упразднение функций, не имеющих под собой достаточных правовых оснований и препятствующих реализации гражданами своих конституционных прав либо возлагающих дополнительные обязанности на предпринимателей, причем особые надежды возлагаются на сильные и эффективные институты саморегулирования, которым может быть передана часть функций, исполняемых сейчас государством.

в) меры по созданию единого правового поля реализации государством контрольных и надзорных функций, упрощению разрешительных процедур, сокращению лицензируемых видов деятельности, передаче части функций по контролю и надзору субъектам РФ и органам местного самоуправления, а также создаваемым саморегулируемым организациям.

Намечаются также: административные преобразования антикоррупционного характера; разработка стандартов и регламентов; административное регламентирование и законодательное обеспечение процесса оказания государственных услуг; внедрение методик управления, ориентированного на результат.

За счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов". Защита прав граждан в сфере публично-правовых отношений, обозначаемая понятием "административная юстиция", - важнейшее направление административной реформы. В России в отличие от многих европейских государств отсутствует обособленная от общей система административных судов. Административные дела разрешаются в рамках...

Проведению административной реформы в августе 2005 г. Официальная концепция проведения административной реформы была одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р. Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах являются: S повышение качества и доступности государственных услуг; S снижение издержек бизнеса, возникающих в связи с...

...); послужит искоренению коррупции в сфере государственной административной деятельности. Реформирование системы государственного управления в России в настоящее время предполагает включение субъектов РФ в проведение административной реформы по таким основным направлениям, как: упорядочение полномочий органов исполнительной власти; разработка административных регламентов; регулирование...

Практики менеджмента в правительстве США. Таким образом, практика перманентных административных новаций становится будничным американским стилем государственного управления. Глава 2. Общие черты административных реформ западных стран 2.1 Общие черты административных реформ Проводимые сегодня во многих странах мира государственные реформы, будь то административные, бюджетные или...

Ступайте бережно, может быть, мы идем среди спящих змей.

Агни-йога

В результате изучения данной главы бакалавр должен:

• знать об основных принципах разработки и проведения административных реформ, о специфике административной реформы в Российской Федерации;
• уметь оперировать понятиями "административная реформа", "новый государственный менеджмент", "управление по результатам", "электронное правительство";
• владеть основными понятиями и принципами разработки современных административных реформ.

Методология и инструментарий административных реформ

Стремление сделать работу государственного аппарата более эффективной и менее затратной неизменно приводит современные правительства на путь административных реформ – структурных изменений в работе государственного аппарата, направленных па повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений. Административные реформы проводятся в нескольких основных областях, наиболее важными среди которых являются государственная служба и кадровая политика; сфера управления государственными расходами; организационные структуры исполнительной власти; разработка и реализация государственной политики .

С точки зрения гражданского общества оправданием административных реформ может служить такое изменение структуры государственного аппарата, которое означает экономию средств в целях снижения налогов. Однако наиболее заинтересованными социальными группами в административных реформах выступают правящие политические элиты, стремящиеся упрочить роль и значение государства в современных условиях, вернуть доверие к государственным институтам со стороны гражданского общества.

Причины современных административных реформ многообразны и в каждой конкретной стране весьма индивидуальны. В то же время процессы глобализации, информационной и управленческой революции, а в последние годы – мировой экономический кризис можно рассматривать в качестве универсальных факторов, генерирующих целый ряд общих причин для ведущих мировых государств, вступающих на путь реформ. Несомненно, сегодня в условиях мирового экономического кризиса на первый план закономерно выходят финансовые и социально-экономические факторы: стремление сократить бюджетные расходы, сделать государственный аппарат более экономичным . Вместе с тем развитие современной информационной революции подталкивает реформаторов проводить глубинные информационно-коммуникационные изменения в культуре управления. На всех этапах развития общества смена управленческих парадигм приводила к трансформациям в системе государственного администрирования. Заметное отставание менеджмента в государственных организациях от бизнес-менеджмента, где широко используются инновационные технологии (управление по результатам, управление тотальным качеством, бенчмаркинг , реинжиниринг , стратегическое управление и др.), заставляет правительства оптимизировать государственные управленческие структуры.

Еще одна важная причина реформ во многих странах мира – падение доверия к государству со стороны гражданского общества, что особенно тревожно в условиях мирового экономического кризиса. Опасной тенденцией стало нарастание кризиса доверия к современным демократическим институтам: парламентам и правительствам. Известно, что в выборах Европейского парламента участвует, как правило, не более трети избирателей; в Великобритании явка на выборах 2007 г. упала до уровня 59% (самого низкого с 1918 г.); в США в последних выборах 2008 г. приняли участие 51% избирателей, в Швейцарии – 43%. Политические аналитики с тревогой пишут о том, что государство перестало выполнять функцию интеграции общества и это часто сопровождается всплеском праворадикальных настроений, ростом насилия и преступности . Сохранение подобной тенденции бросает вызов самому существованию демократического государственного управления в современном мире.

Нельзя не согласиться с И. Валлерстайном: от того, сумеем ли мы найти новые формы объединения государства, рынка и гражданского общества, зависят мир и стабильность. Известный социолог в своей новой книге прогнозирует, что ближайшие 25–50 лет окажутся ужасными для общественных отношений, станут временем распада существующей социальной системы и переходом к пока еще неясной альтернативе. Вместе с тем он уверен, что этот период будет совершенно исключительным для познания: системный кризис будет способствовать рефлексии . К этому можно добавить, что только конструктивные административные реформы, призванные вовремя справиться с кризисом управления в современном обществе, помогут благополучно пройти неизбежный этап социальных трансформаций.

Среди основных причин административных реформ в ведущих странах мира можно выделить следующие.

• 1. Широкое распространение инновационных управленческих технологий, которые пока недостаточно задействованы в сфере государственного управления. Перманентное развитие информационно-коммуникационных технологий требует серьезных структурных изменений, связанных с внедрением информационных систем в сферу государственного управления. Наметившееся отставание организации государственного управления от управления в бизнесе приводит к необходимости модифицировать государственный аппарат посредством инновационных бизнес-технологий .
• 2. Финансовые и экономические проблемы: рост дефицита государственного бюджета, недостаток средств на современное обеспечение государственного администрирования, стремление сэкономить бюджетные деньги путем сокращения штатов и нецелевых расходов, с помощью приватизации убыточных структурных звеньев, а также на основе новых методов планирования и контроля .
• 3. Социальные и политические проблемы, рост социальной апатии в обществе, неудовлетворенность качеством сервиса и эффективностью работы государственных структур; стремление к большей демократизации и транспарентности сферы государственного управления.
• 4. Борьба с бюрократизмом: стремление поставить под контроль рост бюрократического аппарата, усилить борьбу с коррупцией, повысить профессионализм и компетентность государственных служащих, умножить мотивации эффективной деятельности, повысить чувство ответственности.
• 5. Структурно-функциональные проблемы, стремление упразднить бесполезные должности и структуры, создать "экономичный и эффективный" государственный аппарат.

Указанные причины как по отдельности, так и все вместе могут стать основными целями административного реформирования . Например, широко известные реформы неоконсерваторов в странах Запада (М. Тэтчер и Дж. Мэйджор в Великобритании, Г. Коль в ФРГ) были направлены на максимальное приближение менеджмента в государственных организациях к менеджменту в сфере бизнеса, что предполагало разгосударствление и приватизацию значительной части государственного имущества, сокращение государственного сектора экономики. Реформы неоконсерваторов предусматривали урезание расходов на социальные программы, экономию средств на содержание государственного аппарата, передачу отдельных функций негосударственным органам, частным предпринимателям, институтам гражданского общества через государственную контрактую систему. Бывший вице-президент США Альберт Гор, который возглавил Комиссию по административной реформе в США, назвал программу реформирования весьма образно: "Создание правительства, которое работает лучше и стоит меньше".

Наиболее популярные теоретические концепции административного реформирования , используемые в ведущих странах мира, – теория нового государственного менеджмента (New Public Management); концепция электронного государства (e-Government); теория активизирующего государства.

Теория нового государственного менеджмента ориентирована на использование бизнес-технологий при организации работы государственных учреждений: сетевого управления, реинжиниринга, организационной кибернетики, организационного развития и др. При этом основной акцент переносится на использование экономических методов регулирования и приватизацию, что может происходить в форме подрядов или контрактов, заключаемых государственными структурами с частными фирмами. Основная идея состоит в предоставлении государственным институтам большей свободы в области кадров и финансов в надежде на большую экономическую эффективность и ответственность. Помимо этого рыночные принципы и бизнес-стиль в административно-государственном управлении должны обеспечить возможность гражданам выбирать поставщика государственных услуг, что также призвано оказывать определенное моральное и экономическое давление на государственные организации и стимулировать повышение эффективности их работы .

Новый государственный менеджмент предполагает использование и таких технологий, как:

• – бюджетирование по результатам , т.е. приоритетное финансирование не столько содержания ведомств, сколько реализуемых ими программ в зависимости от степени их эффективности, а также принципиальная ориентация в оценке эффективности деятельности госучреждений на непосредственные результаты и социальный эффект от их деятельности, а не на затраты ресурсов, необходимых для их достижения;
• – сервисное администрирование , призванное скорректировать деятельность государственных институтов в сторону более качественного обслуживания граждан путем использования современной электронной системы предоставления услуг государственных учреждений на официальных веб-сайтах, где публикуется вся информация об их деятельности с точным указанием правил, требований, порядка и стоимости оказания соответствующих услуг.

Ориентация на сервисный характер административной власти предполагает, что правительства принципиально важное значение придают тому, чтобы государственное управление, существующее на деньги налогоплательщиков, было развернуто прежде всего в сторону удовлетворения нужд граждан, а не самих бюрократов. С этой точки зрения борьба с бюрократизацией и стремлением госаппарата работать "на себя" приняла принципиально новый поворот: сегодня вся деятельность государственной службы расценивается в первую очередь как "служба сервиса" для граждан. Например, в России на современном этапе административной реформы особый акцент сделан на том, чтобы сделать государственный аппарат обслуживающим по отношению к обществу, усилить сервисный характер государственных институтов, а это, в частности, предполагает развитие новых форм отношений государства и гражданского общества. Надо отметить, что Европейский Союз согласовал единый для всех стран – участниц "Электронной Европы" перечень из 20 базовых государственных услуг (12 для граждан, 8 для предприятий) и обязал правительства европейских государств следовать этим рекомендациям при обслуживании граждан.

Вместе с тем практика реформ показала, что далеко не все менеджериальные технологии высокоэффективны в системе государственного управления, поскольку деятельность многих общественных служб трудно совместима с идеологией рынка и получения прибыли. Определенные ограничения на использование бизнес-технологий и рыночных принципов организации государственных служб накладывают разработанные экспертами ООН принципы "хорошего управления" ("good governance"), которые предполагают сочетание менеджериальных технологий с философией общественного служения, общественного доверия и гражданского сотрудничества. Принципы "хорошего управления" включают идею участия граждан в принятии общественно значимых решений, ориентацию на общественное согласие, справедливость, результативность, транспарентность (прозрачность) и подотчетность в деятельности государственных служб .

Концепция электронного государства предполагает приоритетное использование современных информационно- коммуникационных технологий в практике государственного администрирования. Важно подчеркнуть, что именно потенциал современных информационных технологий позволяет инициаторам нынешних реформ ставить принципиально новые задачи по совершенствованию управления, которые прежде были недостижимы. Несмотря на огромную разницу между социалистическим Китаем и либеральной Америкой, континентальной Францией, "туманным Альбионом" и Россией, основные тенденции административных реформ в ведущих странах современного мира определяет информационная революция.

Прогресс в области информационных технологий позволяет государствам на более высоком уровне выполнять основные задачи по управлению обществом и предоставлять более широкий спектр услуг гражданам, именно поэтому важнейшей составной частью административных реформ во многих странах стал проект электронного государственного управления (электронного правительства) . Наряду с компьютеризацией государственных институтов электронное государственное управление предполагает обеспечение широкого доступа граждан к Интернету, а это позволяет развернуть государство в сторону гражданского общества, сделать его более восприимчивым к общественным запросам и одновременно предоставить гражданам новые возможности в процессе принятия решений.

Революционная роль информационных технологий также связана с возможностью достижения нового уровня социального согласия, предоставлением гражданам актуальной информации по вопросам охраны здоровья, образования и профессиональной подготовки, занятости, создания рабочих мест, предпринимательства, сельского хозяйства, транспорта, охраны окружающей среды, по предотвращению катастроф, развитию культуры и достижению иных согласованных целей в области общественного развития.

Тем самым электронное государственное управление решает весьма важную политическую задачу: вернуть доверие граждан государству, соединить государство и гражданское общество на новом информационном уровне.

Помимо этого электронное государственное управление наряду с облегчением коммуникации граждан с органами государственной власти дает возможность усилить контроль за деятельностью государственного аппарата. Например, в Южной Корее, после того как была обеспечена транспарентность электронного государственного управления, уровень коррупции в государственных органах снизился в шесть раз.

22 июля 2000 г. была принята Окинавская хартия глобального информационного общества, которую вместе с руководителями стран "большой восьмерки" подписал и Президент Российской Федерации. Лидеры ведущих государств подчеркнули необходимость полностью реализовать потенциал информационно-коммуникационных технологий в области укрепления демократии, транспарентного и ответственного управления; предоставить каждому человеку возможность доступа к информационным сетям.

Эксперты ООП разработали интегрированный индекс электронного государственного управления , который оценивается по таким критериям, как развитость телекоммуникационной инфраструктуры и уровень развития человеческого капитала. Индикаторами развитости телекоммуникационной инфраструктуры являются:

• – количество персональных компьютеров на 100 жителей;
• – количество телефонных линий на 100 жителей;
• – процент населения, имеющий доступ к Сети (онлайн);
• – количество мобильных телефонов на 100 жителей;
• – количество телевизоров на 100 жителей.

Уровень развития человеческого капитала оценивается по таким показателям, как индекс доступа к информации, уровень образованности и соотношение городского и сельского населения.

Согласно опубликованным в 2012 г. результатам оценки экспертами ООН уровня готовности стран мира к использованию электронного правительства (табл. 9.1), Россия находится на 27-ом месте в мире (в 2010 г. наша страна занимала 59-е место).

Таблица 9.1

Регионы-лидеры по значению индекса развития электронного правительства (UN e-Govemment Survey 2012)

Таким образом, в период с 2010 по 2012 г. Россия переместилась в рейтинге на 32 позиции вверх. За эти годы значительно вырос показатель индекса электронных услуг и инфраструктуры информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), но несколько уменьшилось значение индекса развития человеческого капитала. В опубликованном отчете Россия отнесена к числу новых (растущих) лидеров в области развития электронного правительства.

Начиная с 2002 г., Всемирным экономическим форумом и международной школой бизнеса INSEAD ежегодно издается индекс готовности к сетевому миру (The Networked Readiness Index, NRI). Он строится на основе трех индексов-компонентов – среда, готовность, использование. Каждый из индексов включает по три подындекса, характеризующих соответственно:

• – рыночную, политическую и инфраструктурную среду;
• – готовность населения, организаций и органов власти к применению сетевых технологий;
• – использование информационно-коммуникационных технологий населением, организациями и органами управления.

В опубликованном в 2012 г. докладе ВЭФ представлен очередной ежегодный выпуск индекса готовности к сетевому миру. В рейтинге 2011–2012 гг. на первом, втором и третьем местах остались Швеция, Сингапур и Финляндия. Из бывших республик СССР и стран Восточной Европы наиболее высокие места занимают Эстония (24-е) и Латвия (31-е). Российская Федерация за 2012 г. поднялась на 11 ступеней вверх, заняв 56-е место .

Чтобы преодолеть отставание от развитых стран в области использования информационных технологий, в нашей стране приняты Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации и государственная программа "Информационное общество (2011–2020 годы)". Согласно этим документам к 2015 г. Россия должна занять не ниже 20-го места в мировом рейтинге стран по индексу готовности к сетевому миру. Мероприятия программы "Информационное общество (2011–2020 годы)" позволят повысить эффективность политических коммуникаций.

Концепция активизирующего государства означает усиление ответственности государства перед обществом, акцентированную направленность государственного управления на удовлетворение интересов граждан, что предполагает значительную децентрализацию государственных организаций, активное внедрение сетевых элементов в управление. Такое государство стремится развивать инициативность гражданского общества, предоставляя последнему самому решать многие актуальные проблемы, которые до недавнего времени находились в "зоне ответственности" государственных служб. Это дает возможность максимально разгрузить правительство от мелких проблем и обеспечить качественное оказание государственных услуг на низовом уровне, максимально приближенном к потребителю, что, в свою очередь, позволяет правительству сосредоточиться на решении стратегических государственных проблем .

Большинство экспертов склоняются к мнению о том, что, прежде чем проводить активные административные преобразования, следует укрепить государственный фундамент. Основные аргументы при этом сводятся к тому, что в атмосфере развращенной коррупцией и злоупотреблениями бюрократии нельзя наращивать степени свободы, иначе реформа приведет к еще большему объему коррупции. Поэтому в процессе реформирования обычно выделяют два этапа: а) основные (базовые) реформы , направленные на развитие и укрепление классических (веберовских) принципов управления; б) передовые реформы , т.е. внедрение менеджериальных принципов в полном объеме . Конечно, некоторые страны со сложившимися бюрократическими структурами и прочными управленческими традициями могут сразу приступать к передовым реформам, но большинство государств должно остановиться вначале на реформах первого типа.

Еще одним важным методологическим вопросом, который требует серьезного внимания перед началом реформ, является вопрос о том, к какому типу относится страна с точки зрения свободы маневра реформ. По мнению экспертов, свобода маневра означает присутствие определенной институциональной восприимчивости к реформам основных учреждений (что выражается в правовых и исторических традициях) и предполагает способность реформаторов опереться на основные рычаги управления (такие как традиции сильного единого административного ведомства и однопартийного большинства в парламенте, неоднородность госсектора и возможность смешанных министерских и чиновничьих карьер) . Дополнительными рычагами могут выступать недовольство общественности и давление "мозговых центров", генерирующих идеи реформ. Институциональная восприимчивость и рычаги реформ определяют мобильность самого процесса реформирования.

Высокую свободу маневра реформаторов обеспечивает англосаксонская управленческая традиция, поскольку в русле данной традиции государство рассматривается как необходимое зло, которое должно оставаться подконтрольным, а закон присутствует на втором плане и не способен воспрепятствовать радикальным преобразованиям. Однако такая высокая свобода реформ не является благом: быстрое реформирование – далеко не всегда эффективное реформирование. Помимо этого здесь неизбежно присутствует соблазн реформационного радикализма: начать широкомасштабные радикальные преобразования по всей стране. И только время способно показать, какими потерями и разочарованиями могут обернуться радикальные реформы. Именно так во многом произошло в период реформ Альберта Гора в США и в эпоху правления кабинета Тони Блэра в Великобритании.

К странам с высокой свободой маневра помимо Великобритании относят Новую Зеландию, Чили, Австралию, Канаду, Китай. Весьма интересно отметить, что китайские реформаторы, обладая эффективными рычагами реформ (традиции авторитарной культуры управления и однопартийного большинства), весьма осторожно и медленно продвигаются по пути реформирования административных структур, под жестким контролем вводят отдельные рыночные механизмы и технологии в государственные структуры, избегая соблазнов ускорения. Во многом это связано с конфуцианской традицией "золотой середины" в политике и управлении, которая удерживает реформаторов от психологии радикализма.

По мнению экспертов, рычагов воздействия на административные институты власти недостаточно, если свобода маневра ограничена, например, вследствие ряда факторов:

• – не сложились традиции однопартийного большинства в парламенте;
• – нет мощного агентства или института, способного перманентно проводить реформы;
• – отсутствует взаимосвязь между карьерным ростом высших чиновников и министров;
• – действуют факторы ограничения институциональной восприимчивости, поскольку недостаточно политически нейтральных постов высшего звена, способных стать опорой реформирования.

В результате в число стран с ограниченной свободой маневра попали Россия, США, Германия, Франция, Венгрия, Южная Корея, Бразилия, Польша, Нидерланды . Таким странам эксперты рекомендуют начинать с длительного этапа основных реформ, укрепляя фундамент государственной службы.

Если попытаться определить позиции политических партий и парламентариев по отношению к административной реформе , то необходимо отметить, что большинство из них выступают за административную децентрализацию. Современные политические аналитики объясняют это следующим обстоятельством: почти все парламентарии одновременно являются муниципальными советниками, мэрами или генеральными советниками, в то же время члены местных представительных органов чаще всего являются выборщиками. Тема "защиты местных свобод" усиленно дебатируется на региональных выборах, особенно в оппозиционных кругах .

Позиция современных правительств по поводу административной реформы, как правило, зависит от горизонта собственных политических перспектив. В условиях предвыборной ситуации у каждого правительства есть стремление удовлетворить надежды общественного мнения, недовольного бюрократизацией и коррупцией, приступив к проведению широкой реформы государственного аппарата. В чем- то такое стремление, несомненно, совпадает с искренним мнением министров, которые в процессе выполнения возложенных на них функций сами убеждаются в том, что административный аппарат неэффективен, громоздок, плохо координируется и недостаточно обеспечен современной электронной системой обработки данных. Особенно часто правительства побуждаются к осуществлению административной реформы требованиями финансового характера. Обычно новый министр финансов, стремясь представить в парламент проект сбалансированного бюджета, сокращает общую сумму расходов на администрацию на 10, 20 или даже более процентов, рассматривая экономию, которую необходимо получить, в качестве одного из источников обеспечения расходов на административную реформу. После этого правительственной комиссии поручается разработать в короткий срок перечень должностей, подлежащих сокращению. Подобный метод, как правило, вызывает осуждение экспертов, ведь в действительности ни одна сколько-нибудь существенная реорганизация никогда не проводилась таким путем: большинство административных реформ, по крайней мере на первых стадиях, вызывали дополнительные расходы .

По данным Международного института административных наук в Брюсселе, в число органов, которые осуществляют подготовку административных реформ в разных странах, входят:

• а) государственный министр или секретарь по вопросам административной реформы. В частности, во Франции на лицо, занимающее данный пост, одновременно возлагаются функции министра по делам государственной службы. Двойственный характер полномочий имеет свои плюсы и минусы. Основной недостаток состоит в том, что министр вынужден тратить довольно большую часть своего времени на рассмотрение требований служащих (по вопросам правового положения, индексов зарплаты и др.) и не может полностью посвящать себя проблемам организации административной реформы;
• б) временные комиссии, которые должны в определенные сроки представить правительству комплекс рекомендаций по намеченной административной реформе. Как правило, выбор членов комиссии производится по признакам компетентности лиц или представительства заинтересованных сторон (члены парламента, профсоюзные деятели, университетские преподаватели, представители деловых кругов, высокопоставленные должностные лица). Так, во Франции комиссии по вопросам административных реформ состоят почти исключительно из ответственных государственных служащих. Многие французские исследователи считают, что эта традиция имеет нежелательные последствия: разработка мероприятий производится в узком кругу "посвященных". Несомненно, таким путем государственному аппарату не может быть придан столь необходимый для него характер открытой по отношению к внешней среде системы;
• в) постоянные комиссии. В последние годы в связи с достаточно устойчивым интересом к проведению административных реформ создаются постоянно действующие органы для выполнения этой задачи. Типичное учреждение такого рода – Центральный административный комитет по вопросам деятельности госаппарата во Франции, который возглавляется председателем или заместителем председателя счетной палаты. В работе комитета принимают участие большинство контрольных органов государственного управления, поэтому в определенном смысле он представляет собой комиссию по координации деятельности контрольных инстанций. Как правило, такой комитет имеет широкую компетенцию, которая распространяется на всю систему органов управления.

Возрастание значения специальных проблем в сфере государственного управления привело к необходимости организации специальных комиссий для глубокого изучения определенных вопросов административной реформы. Типичным примером является комиссия по вопросам оснащения государственного аппарата электронно-вычислительной техникой;

• г) органы контроля различных министерств – они также призваны заниматься вопросами административной реформы;
• д) главное управление по делам государственной службы. Этот институт призван играть роль своеобразного "конструкторского бюро" и даже "двигателя" административной реформы;
• е) бюджетное управление. Оно играет важную роль при решении вопросов, касающихся административной реформы, поскольку располагает финансовыми стимулами и может обеспечить предоставление кредитов для осуществления реформы или облегчить проведение реорганизации путем создания специальных фондов для покрытия расходов, связанных с реформированием.

Таким образом, даже простое перечисление основных государственных институтов, задействованных в ходе подготовки и организации административных реформ, свидетельствует о том, что сущность современного научного подхода к проблеме реформирования можно кратко определить как системность и целостность . Действительно, невозможно усовершенствовать какое-то одно отдельно взятое государственное учреждение, не переосмыслив всю систему государственного управления в целом: управленческие функции тесно взаимосвязаны. Стратегический подход к административному реформированию предполагает также использование принципов антикризисного менеджмента , пристальное внимание к зонам риска ("точкам бифуркации") в системе государственного управления. Это особенно важно в условиях современного экономического кризиса, который обострил многие проблемы реформирования.

Можно выделить несколько кризисных реформационных трендов , с которыми в большинстве случаев сталкиваются правительства в процессе реформ:

• 1) преодоление корпоративною сопротивления бюрократии. Сокращение численности чиновников и увеличение профессиональной нагрузки неизбежно вызывают недовольство бюрократии, способной скрыто бойкотировать инновационные усилия правительства;
• 2) издержки децентрализации управления. Внедрение сетевых принципов управления и методов дсконцснтрации власти достаточно часто приводят к утрате системной целостности государственного администрирования, которую в традиционной структуре управления обеспечивает акцентированная властная вертикаль. Возникает проблема разбалансировки управления, связанная с созданием множества полурыночных структур, агентств и бюро, компетенции которых зачастую пересекаются;
• 3) широкая приватизация и уход государства из многих традиционных сфер управления под лозунгом "минимального государства". Этот процесс сопровождается значительным ослаблением социальной помощи нуждающимся слоям гражданского общества, что провоцирует социальные конфликты. На практике приватизация и коммерческие методы работы приводят к уменьшению социальной поддержки беднейших слоев населения и неизбежно генерируют волну недовольства, что противоречит главному лозунгу реформ – идее укрепления доверия к государству и поиску новых механизмов социальной стабильности;
• 4) проблемы , связанные с внедрением инновационных технологий. При поломках и сбоях в работе информационно-коммуникационных систем неизбежны сложности в деятельности государственного аппарата. Серьезной проблемой может стать низкая квалификация чиновников, неспособных адекватно провести инновационный цикл. На начальных этапах инноваций возможны некоторое снижение качества управления, возникновение психологических проблем преодоления определенного недоверия по отношению к эффективности новых технологий;
• 5) ошибки и противоречия в инновационных стратегиях, недостаточно учитывающих социокультурный контекст бюрократических учреждений. Ориентируясь на передовые бизнес-технологии, разработчики реформ не всегда способны вписать их в социокультурную среду государственного аппарата. Например, жесткий бюджетный цикл государственных структур плохо согласуется с концепцией управления по результатам. Инновационные технологии часто используются формально, их реальное конструктивное содержание выхолащивается в бюрократических процедурах государственных учреждений, и более того – зачастую они превращаются в бюрократическую рутину уже на этапе инновационного цикла;
• 6) падение престижа института госслужбы в связи с внедрением бизнес-технологий. В связи с использованием коммерческих методов работы намечается явный тренд в сторону утраты государственной идентичности многими институтами. Бизнес-технологии вытесняют идею служения обществу откровенным меркантилизмом, приоритетом получения прибыли, что сопровождается ростом коррупции и уходом из государственных структур высококвалифицированных управленцев-государственников, для которых государственная служба ассоциируется прежде всего с честностью и ответственностью .

Бизнес-технологии в системе государственной службы не должны выхолащивать идею служения обществу и этос государственности. Государство как гарант общественной стабильности и верховный арбитр нации не может полностью перейти на рыночные принципы организации общественных учреждений и использовать идеологию получения прибыли при осуществлении всех своих функций. Следовательно, бизнес-технологии должны носить вспомогательный характер, их применение должно быть строго дозированным и подконтрольным.

Современный экономический кризис убедительно свидетельствует о том, что государственное регулирование и властная вертикаль управления способны во многом дополнить рыночные механизмы в системе управления, а иногда даже спасти ситуацию в период острого протекания кризиса. Именно к укреплению государственного сектора экономики вынуждены были прибегнуть многие высокоразвитые западные страны, до кризиса активно проводившие политику приватизации, но в период кризиса осознавшие спасительную роль государственного регулирования.

Все это позволяет сделать вывод о том, что сегодня методология административных реформ требует очень тонко выверенных решений: важно скрупулезно взвешивать все инновационные проекты с точки зрения их возможностей и границ применения в условиях государственных институтов. Немало подводных камней можно обойти, ориентируясь на так называемые пилотные инновационные проекты, призванные апробировать инновационные технологии на отдельно взятом участке управленческих структур, и только потом внедрять их в общегосударственных масштабах.

Таким образом, современная методология административных реформ подразумевает длительный этап разработки взвешенной и продуманной стратегии реформирования с опорой на серьезные научные исследования. Поиски реформаторов в разных странах мира продолжаются. Теоретики пишут о "конце знакомого мира", а практики начинают новую волну реформ: "То, что для производящего класса представляется “политикой”, для класса интеллектуалов становится “рациональностью”" (А. Грамши). Хочется надеяться, что поиски новой рациональности государственного управления станут для общества в целом обретением идеи социального согласия и стабильности.

Произошедшие перемены сделали необходимым пересмотр содержания в трех сферах: исполняемые государством функции; деятельность органов, на которые возложено исполнение этих функций; а также принципы функционирования органов государственной власти.

Эти три области были затронуты проводимой административной реформой.

Модернизировать государственное управление – значит, сделать его проще, яснее, эффективнее, постараться добиться гласности в области государственных расходов и четко определить ответственность каждого из многочисленных операторов государственного управления.

Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» были определены приоритетные направления административной реформы:

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, образованную постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. №451.

Основным содержанием разграничения полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью является закрепление за каждым уровнем власти четких функций, обеспеченных финансовыми ресурсами, исходя из принципа субсидиарности, т. е. закрепления функции за минимально необходимым уровнем власти. Одна из главных проблем этой части реформы, имеющей значение для успеха административной реформы в целом, состоит в том, что она производна от определения функций, остающихся за государством и за исполнительной властью на всехуровнях. Поэтому произведенное законом разграничение полномочий между федеральной, региональной и муниципальной властью нельзя рассматривать как окончательное, и оно будет пересмотрено после определения необходимых функций государства.

Реформа государственной службы состоит в пересмотре статуса государственных служащих и порядка прохождения ими государственной службы с целью сделать государство конкурентоспособным работодателем, а государственных служащих – эффективными исполнителями функций государства – в этом ее основное значение для административной реформы.

Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собственном смысле слова. Она состоит из двух частей: оперативной и институциональной.

Сущность административной реформы заключается в необходимости качественных изменений в системе государственного управления с целью адаптации этой системы к условиям внешней среды. Но, при этом, следует учитывать, что административная реформа направлена, прежде всего, на повышение эффективности управления. Следовательно, в рамках административной реформы основные преобразования осуществляется в сфере управления. Таким образом, сущность административной реформы заключается не в том, чтобы, например, увеличить ВВП, а в том, чтобы достигнуть такого уровня государственного управления, при котором данная задача может быть решена качественно и в установленные сроки.

1. Под административной реформой следует понимать концептуально осмысленный процесс реализации чётко регламентированных и контролируемых мероприятий по осуществлению качественных изменений в организационно-функциональной системе государственного аппарата, исполнительных органов власти различного уровня в целях повышения эффективности государственного управления.

2. Административная реформа затрагивает, прежде всего, сферу исполнительной власти, но при этом может стимулировать процесс реализации преобразований во всех органах государственной власти и местного самоуправления, их полномочиях, сферах компетенции, методах деятельности и взаимодействия.

3. Административную реформу следует рассматривать в рамках полноценного управленческого процесса, требующего серьезного содержательного наполнения.

5. Незначительные изменения (например, изменения наименования управленческой структуры, дополнение или ликвидация функций без каких-либо комплексных преобразований) целесообразно характеризовать более нейтральными понятиями, например, такими как «рационализация» или «развитие».

Украина взяла курс на создание правового государства, что поставило требование кардинального реформирования всех сфер общественно-публичной жизни. На сегодня Украина попала в сложную политическую и экономическую ситуацию, в связи с чем возникает много новых, важных вопросов, которые следует решать в кратчайшие сроки. Сразу после обретения независимости Украина не смогла эффективно и удачно провести административную реформу в связи с тем, что в первые годы независимости возникло множество вопросов, которые требовали немедленного решения. Но уже сейчас есть достаточно условий для ее воплощения.

Общие принципы административной реформы

Важным фактором выхода из трансформационного кризиса украинского общества является создание современной, эффективной системы публичного управления. Необходимость формирования новой системы публичного управления как инструмента преодоления кризиса в Украине до последнего времени недооцінювалась.

Новая система публичного управления в Украине должна быть создана путем проведения административной реформы.

В первую очередь необходимо определиться, что мы понимаем под административной реформой. В современных украинских условиях это создание эффективной системы органов публичной администрации, которая служит обществу.

Существующая в Украине система публичного управления остается в целом неэффективной, она эклектично сочетает как институты, доставшиеся в наследство от советской эпохи, так и новые институты, сформировавшиеся в период независимости Украины. Эта система является внутренне противоречивой, незавершенной, громоздкой и оторванной от людей, в результате чего существующее публичное управление стало тормозом в проведении социально-экономических и политических реформ.

Поэтому смысл административной реформы заключается, с одной стороны, в комплексной перестройке существующей в Украине системы публичного управления всеми сферами общественной жизни. С другой - в развитии некоторых институтов публичного управления, которых Украина еще не создала как суверенное государство.

Целью административной реформы является поэтапное создание такой системы публичного управления, что обеспечит становление Украины как высокоразвитого, правового, цивилизованного европейского государства с высоким уровнем жизни, социальной стабильности, культуры и демократии, позволит ей стать влиятельным фактором в мире и Европе. ее целью является также формирование системы публичного управления, которая станет близкой к нуждам и запросам людей, а главным приоритетом ее деятельности будет служение народу, национальным интересам. Эта система будет подконтрольна народу, прозрачной, построенной на научных принципах и эффективной. Расходы на содержание управленческого персонала будут адекватными финансово-экономическому состоянию государства.

Для достижения цели административной реформы в ходе ее проведения должен быть решен ряд задач:

1) формирование эффективной организации исполнительной власти как на центральном, так и на местном уровнях управления;

2) формирование современной системы местного самоуправления;

3) внедрение новой идеологии функционирования исполнительной власти и местного самоуправления как деятельности по обеспечению реализации прав и свобод граждан, предоставление государственных и общественных услуг;

4) организация на новых началах государственной службы и службы в органах местного самоуправления;

5) создание современной системы подготовки и переподготовки управленческих кадров;

6) внедрение рационального административно-территориального устройства.

Административная реформа должна осуществляться в нескольких направлениях.

Первый - создание новой правовой базы, которая будет регламентировать государственное управление в Украине. Второй - формирование новых институтов, организационных структур и новой системы публичного управления. Третий - кадровое обеспечение новой системы публичного управления. Четвертый - укрепление и формирование новых финансово-экономических основ функционирования публичного управления. Пятый - научное и информационное обеспечение системы публичного управления, формирование механизмов научного и информационного мониторинга ее функционирования.

Реформирование организационных структур исполнительной власти является наиболее сложной проблемой административной реформы в Украине. После провозглашения государственной независимости в Украине объемы управленческой деятельности выросли в некоторых сферах-в 20-30 раз, а отдельные из них (оборона, внешняя политика) - были созданы заново. Поэтому характерный для советских времен метод реформирования аппарата управления путем его сокращения сегодня нельзя рассматривать как эффективный. Здесь нужен системный подход, который позволяет определять оптимальную для потребностей Украины количество и структуру органов исполнительной власти.

Как известно, в ходе системных преобразований Украина столкнулась с проблемами организации исполнительной власти нового типа. Существующая структура правительства Украины является одной из преград на пути к экономическому росту. Министерства не смогли выработать и реализовать эффективную политику, чтобы уменьшить масштабы теневой экономики, предотвратить ухудшение стандартов в сфере здравоохранения и образования, увеличению неравенства в развитии регионов и обнищанию значительной части населения. Государственная служба является неэффективной, потому что она еще не полностью трансформирована в институцию, которая обеспечивает реализацию государственной политики.

Определены в Концепции мероприятия реформирования основываются на выработанных мировой практикой принципах функционирования исполнительной власти в демократическом, социальном, правовом государстве, среди которых ключевое значение имеют следующие:

Приоритетность законодательной регламентации функций, полномочий и порядка деятельности органов исполнительной власти;

Независимость осуществления функций и полномочий исполнительной власти от органов законодательной и судебной власти в пределах, определенных Конституцией и законами Украины;

Осуществление внутренней за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц, прежде всего, с позиции обеспечения уважения к личности и справедливости, а также постоянного повышения эффективности публичного управления;

Ответственность органов исполнительной власти, их должностных лиц за свои решения, действия или бездействие перед гражданами, права которых были нарушены;

Введение механизма контроля за функционированием исполнительной власти со стороны общества через институты парламентской и прямой демократии, предвидя, что высшие посты в ключевых органах исполнительной власти являются политическими должностями;

Принципы эффективности, открытости и добропорядочности в работе правительства и других органов исполнительной власти.

Реформирование государственной службы в Украине призвано обеспечить подбор и расстановку высокопрофессиональных, честных и патриотически настроенных кадров аппарата управления. В ходе административной реформы необходимо законодательно нормировать институт службы в органах местного самоуправления (муниципальной службы).

Исполнительная власть, реализуя назначения демократического, социального правового государства, создает основы для реализации прав и свободы граждан, а также предоставление им широкого круга государственных, в том числе управленческих услуг. Государство целенаправленно минимизирует свое вмешательство в жизнеобеспечения граждан и берет на себя только те услуги, которые вданное период развития общества в состоянии гарантировать и невозможно найти на рынке услуг. Она постоянно стремится дерегулирования, то есть передачи своих функций механизмам рыночной саморегуляции и негосударственным институтам. Этот процесс должен основываться на том, что:

1) предоставление услуг со стороны исполнительной власти должно быть направлено на удовлетворение потребностей личности и общества. Поэтому нужно определить перечень соответствующих услуг, которые подобные гражданам, а также критерии оценки качества и эффективности их предоставления;

2) социальные процессы должны регулироваться со стороны государства только в случае, если это обусловлено интересами всего общества. Отношения между потребителями и поставщиками товаров и услуг регулируются рынком, кроме тех случаев, когда он не может адекватно удовлетворить потребности общества;

3) управленческие услуги должны быть платными только в случае, когда гражданин имеет выбор - пользоваться этой услугой или нет;

4) управленческие услуги должны предоставляться, прежде всего, на низовых уровнях структуры исполнительной власти, что обеспечит их приближения к потребителям. В некоторых случаях предоставление услуг на более высоком структурном уровне может быть обусловлено потребностями экономики или требованиями к качеству предоставления услуги.

Административная реформа рассчитана на относительно длительный период ее реализации и включает три этапа.

В ходе підготовного этапа реформы должны быть разработаны и официально приняты. Концепция административной реформы и Программа осуществления административной реформы. На этом этапе решаются первоочередные вопросы, связанные с текущим усовершенствованием элементов существующей системы публичного управления.

На втором этапе вводятся организационно-правовые основы реформирования ключевых элементов системы публичного управления.

На третьем этапе углубляются трансформационные процессы, формируются новые институты, организационные структуры и инструменты публичного управления.

На всех этапах реформы принимаются меры по ее законодательного, кадрового, научного и информационного обеспечения, укрепление и обновление новых финансово-экономических основ публичного управления.

В завершение следует заметить, что кроме выработка и принятие стратегии реформирования, для успешного проведения реформы нужна также программа конкретных мер, включая человеческое, финансовое, материально-техническое обеспечение, определение сроков и исполнителей.

Изменение государственного строя, произошедшее в конце прошлого века в России, должно было обязательно повлечь за собой значительные изменения структуры государственного управления.

Существовавшее в советскую эпоху государство, строящее свою деятельность на плановом хозяйстве, должно было стать государством, регулирующим рыночную экономику и функционирующим согласно принципам демократии в рамках Конституции. Задачи, стоящие перед государством, связаны, в первую очередь, с решением проблемы соблюдения баланса интересов личности, общества и государства. Прежде всего, необходимо создать условия для развития экономических свобод, предоставить населению качественные государственные услуги, эффективно управлять собственностью, надежно обеспечивать безопасность граждан.

Произошедшие перемены сделали необходимым пересмотр содержания в трех сферах: исполняемые государством функции; деятельность органов, на которые возложено исполнение этих функций; а также принципы функционирования органов государственной власти.

Эти три области были затронуты проводимой административной реформой.

Словари трактуют слово «реформа» (от фр. La rйforme – реформа) как преобразование, переустройство в способе функционирования тех или иных социальных институтов, действующих в рамках данного общества. Как представляется, это определение не достаточно полно, так как не упоминает основную сущностную черту реформы – достижение нового качества. Непременными атрибутами реформ являются инициатива «сверху» (в чем видно отличие реформы от революции), законодательный механизм осуществления и направленность преобразований по пути прогресса.

Есть еще одно существенное качество, делающее то или иное преобразование именно реформой: модернизационное целеполагание, иначе говоря – приведение данного социального института к состоянию, наиболее адекватному функционированию и прогрессивному развитию мирового сообщества.

Административная реформа – не одномоментное событие, а поступательный процесс. Следующее отсюда требование – необходимо избегать общих абстрактных программ и ставить четкие измеряемые задачи.

Модернизировать государственное управление – значит, сделать его проще, яснее, эффективнее, постараться добиться гласности в области государственных расходов и четко определить ответственность каждого из многочисленных операторов государственного управления.

Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» были определены приоритетные направления административной реформы:

– ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

– исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

– развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

– организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

– завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, образованную постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. №451.

В результате реализации начального этапа административной реформы были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления.

Под административной реформой понимаются, на первый взгляд, сходные и взаимосвязанные, но все же разные преобразования в отдельных сферах государственного управления.

Можно выделить как минимум несколько типичных представлений о содержании административной реформы:

1) модернизация государственной власти, включающая в себя реформу законодательной, исполнительной и судебной власти;

2) реформа административно-территориального устройства государства;

3) разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью;

4) реформа государственной службы;

5) реформа функций и структуры исполнительной власти.

Первые два направления не входят в содержание административной реформы. Они не нацелены на радикальный пересмотр функций исполнительной, законодательной и судебной власти и касаются, в частности, совершенствования процедур реализации имеющихся функций судебной власти, приведения в соответствие с ними судебной системы, а для законодательной власти в большей степени связаны с изменением порядка формирования представительных органов власти – избрание членов Совета Федерации или формирование Государственной Думы и региональных представительных органов власти по смешанному (пропорциональному и мажоритарному) принципу.

Изменение административно-территориального устройства, которое на данной стадии в основном связано с объединением субъектов РФ, не затрагивает полномочий органов государственной власти субъектов РФ как таковых, а лишь приводит к закреплению функций, осуществляемых исполнительной властью двух регионов, за органами исполнительной власти объединенного субъекта РФ.

Оставшиеся три направления и составляют административную реформу в широком смысле.

Основным содержанием разграничения полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью является закрепление за каждым уровнем власти четких функций, обеспеченных финансовыми ресурсами, исходя из принципа субсидиарности, т. е. закрепления функции за минимально необходимым уровнем власти. Одна из главных проблем этой части реформы, имеющей значение для успеха административной реформы в целом, состоит в том, что она производна от определения функций, остающихся за государством и за исполнительной властью на всехуровнях. Поэтому произведенное законом разграничение полномочий между федеральной, региональной и муниципальной властью нельзя рассматривать как окончательное, и оно будет пересмотрено после определения необходимых функций государства.

Реформа государственной службы состоит в пересмотре статуса государственных служащих и порядка прохождения ими государственной службы с целью сделать государство конкурентоспособным работодателем, а государственных служащих – эффективными исполнителями функций государства – в этом ее основное значение для административной реформы.

Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собственном смысле слова. Она состоит из двух частей: оперативной и институциональной.

Оперативная составляющая заключается в отказе от избыточных функций, совершенствовании порядка реализации необходимых государственных функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим между ними конфликт интересов.

Институциональная часть реформы состоит в создании механизмов предотвращения появления новых избыточных функций, закреплении процедур выполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти, закреплении стандартов качества оказания государственных услуг.

Таким образом, административная реформа в узком смысле может быть определена как процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти, а также институциональных изменений в системе государственного управления. Целью является создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития.

Рассмотрим подробнее основные составляющие реформы.

Один из первых шагов по реформированию исполнительной власти был связан с аудитом государственных функций, которым в 2003 г. занималась Комиссия по административной реформе при Правительстве РФ. Впервые в российской истории были проанализированы установленные в нормативных правовых актах функции государства и подготовлены рекомендации по сокращению «избыточных и дублирующих» функций. Однако на практике значимого сокращения государственных функций не произошло, хотя избыточных и дублирующих насчитывалось около 30% от общего числа.

Уменьшение избыточных функций и полномочий государственных органов является известным, аксиоматичным условием повышения эффективности государства. Эта работа не должна стать одноразовой кампанией, поскольку в этом случае не будут созданы гарантии оптимизации бюрократии в будущем. Необходим постоянно работающий механизм, позволяющий поддерживать оптимальный состав полномочий органов исполнительной власти и препятствующий неэффективному государственному вмешательству в экономику и другие сферы жизни общества.

Ключевое значение в административной реформе принадлежит идентификации и упразднению избыточных функций.

Чтобы идентифицировать избыточные, каждая функция должна быть проверена: на соответствие целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений; на адекватность формы и методов реализации функции целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений; на соответствие минимально необходимому уровню власти.

Для определения избыточности функции необходимо сопоставить цели и задачи указанной функции с целями и задачами, предусмотренными нормативными правовыми актами и политическими документами. К таким нормативным правовым актам следует отнести Конституцию (в особенности главу первую, в которой сформулированы цели государства), программы социально-экономического развития Российской Федерации, планы действий Правительства РФ, программы и концепции развития определенной отрасли (сферы общественных отношений), утвержденные Президентом РФ и Правительством РФ, а также основополагающие международные конвенции и договоры. К политическим документам относятся послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ на текущий год и бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ на текущий год.

Анализ на адекватность форм и методов реализации функции целям и задачам государственной политики выявляет, насколько способы реализации функции позволяют достигнуть заявленной цели и решить поставленные задачи государственного регулирования. Значение легитимности функции состоит в том, что на основе данного критерия функция может быть признана избыточной безотносительно к двум вышеуказанным критериям, поскольку отсутствие надлежащей правовой формы делает ее выполнение лишенным правовых оснований.

Функция может быть признана избыточной для данного уровня власти: федеральной или региональной, если ее выполнение наиболее эффективно может осуществляться на нижестоящем уровне власти в соответствии с принципом субсидиарности.

Идентификация избыточных функций завершается их упразднением. Можно выделить основные варианты упразднения функции:

1) ликвидация функции;

2) сокращение масштаба выполнения функции;

3) передача функции участникам рынка;

4) передача функции саморегулируемым организациям профессиональных участников рынка;

5) передача функции на минимально необходимый уровень власти;

6) передача функции на аутсорсинг;

7) придание функции процессуального характера.

Ликвидация функции означает либо исключение указанной функции из нормативного правового акта без замены иными государственными функциями или без передачи ее иным субъектам правоотношений с прекращением ее выполнения, либо прекращение выполнения функции, не закрепленной нормативными правовыми актами.

Ликвидация функции происходит в четырех типичных случаях:

1) функция формально закреплена нормативным правовым актом, но реально не выполняется в течение длительного времени без ущерба для регулирования в определенной сфере общественных отношений;

2) функция не закреплена нормативным правовым актом;

3) функция закреплена нормативным правовым актом, противоречащим акту большей юридической силы;

4) функция закреплена актом недостаточной юридической силы.

Создание механизмов предотвращения появления новых избыточных функций включает в себя законодательные и административные меры.

Порядок принятия решений о введении новых функций государственного регулирования, действующий в настоящий момент, является внутренним делом ведомства и Правительства РФ. Участники рынка, граждане не имеют возможности оперативно, до введения новой функции влиять на принятие решения о целесообразности ее осуществления, высказывать экспертное мнение как равноправные участники процесса. Это приводит к тому, что новые функции вводятся без проведения всесторонней независимой оценки на предмет их целесообразности и эффективности, что способствует появлению избыточных неэффективных функций, а также установлению неоправданных административных барьеров. Важной законодательной мерой, позволяющей не допускать появления нецелесообразных и неэффективных функций органов власти, является закрепление федеральным законом многоступенчатой процедуры доказательства ведомством целесообразности и эффективности вводимых функций и оценка таких доказательств независимыми экспертами по критериям допустимости государственного регулирования, включенным в закон. Этим законом вводится презумпция нецелесообразности государственного регулирования в социально-экономической сфере, если в соответствии с процедурой ведомством не доказано иное. Аналогичные законы показали свою эффективность в Австралии, Мексике и США.

Изменению организации исполнительной власти был посвящен первый этап административной реформы, связанный с разграничением полномочий министерств, служб и агентств.

Структура и система исполнительной власти должна обеспечивать: 1) специализацию органов исполнительной власти; 2) организационное обособление функций, выполнение которых создает конфликт интересов; 3) внутреннюю управляемость исполнительной власти; 4) оперативную разработку и согласование политики между органами исполнительной власти.

Этим требованиям отвечает трехуровневая система исполнительной власти. Трехуровневая система органов исполнительной власти была закреплена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г.

№ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Она состоит из органов исполнительной власти разной специализации с организационным обособлением правоустанавливающих, правоприменительных (контрольно-надзорных) функций, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом: федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.

Федеральные министерства разрабатывают политику в определенной сфере государственного регулирования (концепции, программы, федеральные целевые программы, бюджет), разрабатывают и принимают нормативные правовые акты, а также осуществляют международное сотрудничество (переговоры, международные договоры и соглашения). Они не должны обладать контрольно-надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача лицензий, разрешений, квотирование и т. п.) в отношении граждан и организаций, а также выполнять функции оказания государственных услуг и управления имуществом (управление подведомственными организациями, представление интересов государства в акционерных обществах с участием государства и др.). Процесс выработки политики, таким образом, отделяется от процесса исполнения политики.

Федеральные службы осуществляют контрольно-надзорные или правоохранительные функции и не должны обладать полномочиями по подготовке и принятию нормативных правовых актов, управлению государственным имуществом. Их предназначение – реализация политики, разработанной федеральными министерствами и одобренной Правительством РФ, пресечение нарушения законодательства, обеспечение безопасности в определенной сфере общественных отношений.

Федеральные агентства специализированы на выполнении функций управления государственным имуществом, реализации государственных программ и оказании государственных услуг. Они не могут обладать контрольно-надзорными полномочиями и правом разработки и принятия нормативных правовых актов.

Такая функциональная специализация исключает конфликт интересов между функциями выработки политики, исполнением политики и контролем за исполнением политики.

При такой модели организации исполнительной власти количество министерств значительно сокращается, федеральные службы укрупняются (увязываются с объектом и предметом контроля), количество агентств, напротив, возрастает.

Управляемость функционально специализированной системы исполнительной власти достигается, с одной стороны, четким разграничением компетенции органов исполнительной власти, относительной их автономностью, с другой – соподчинением между органами исполнительной власти. Федеральные службы, за исключением подведомственных Президенту РФ, и федеральные агентства по ряду вопросов подчинены федеральным министерствам.

Изменения системы и структуры исполнительных органов власти сконцентрированы в основном на распределении полномочий по горизонтали между новыми типами органов. Большинство федеральных агентств и служб были переданы в ведение соответствующих министерств, но не были четко определены отношения между ними, что привело к распространению неформальных административных взаимодействий – устных распоряжений, личных договоренностей. Соответственно, и в настоящее время, после утверждения новой структуры ведомств на федеральном уровне исполнительной власти России продолжаются процессы формирования характера и содержания административных межведомственных отношений.

Обеспечение информационной открытости власти – самостоятельная задача в рамках административной реформы. Ее решение не только позволит добиться своевременного информирования граждан и организаций о деятельности государственных органов, но и обеспечит постоянный контроль за деятельностью власти. Для этого необходимо: принять немало нормативных правовых актов, основу которых составят федеральные законы «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и «О служебной тайне»; создать открытые и доступные информационные ресурсы государственных органов исполнительной власти и обеспечить их постоянный мониторинг на предмет полноты и транспарентности.

Закрепление стандартов качества оказания государственных услуг служит цели гарантирования получения гражданином услуг заданного качества в минимально необходимый для этого срок, в условиях комфортности и доступности. Общие требования к государственным услугам, виды государственных услуг, содержание стандартов качества, порядок компенсации гражданам и организациям в случае оказания услуг ненадлежащего качества, порядок разработки и принятия стандартов качества государственных услуг, принципы их финансирования должны быть закреплены в федеральном законе «О стандартах качества государственных услуг», а стандарты качества конкретных государственных услуг – утверждены актами Правительства РФ.

Реформа государственной службы началась в 2003 г., раньше других реформ в сфере государственного управления. Реформирование государственной службы, наряду с проводимыми в стране административной, судебно-правовой, правоохранительной, военной, образовательной реформами, рассматривается как приоритетное направление в области современного государственного строительства.

С начала нынешнего столетия в Российской Федерации началась масштабная работа по реформированию сложившегося с середины 1990-х гг. института государственной службы.

Реформирование государственной службы Российской Федерации осуществляется для повышения эффективности государственного управления, формирования и развития системы государственной службы, ее отдельных видов, качественной подготовки и рационального использования кадрового состава государственных органов Российской Федерации.

Государственная служба Российской Федерации – важнейший инструмент проводимых в обществе и государстве преобразований, связанных с развитием экономики, социальной сферы, укреплением исполнительной вертикали, национальной безопасности, формированием институтов гражданского общества и правовой культуры российских граждан.

Следует отметить, что Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации было впервые констатировано отсутствие в Российской Федерации целостной и комплексной системы правового обеспечения государственной службы на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ, что обусловлено следующими основными обстоятельствами: 1) действующее законодательство РФ о государственной службе внутренне противоречиво, поскольку правовые основы видов федеральной государственной службы урегулированы различными законодательными актами РФ, которые не соответствуют друг другу; 2) в субъектах РФ по вопросам государственной службы приняты различные законодательные акты, которые в ряде случаев противоречат законодательству РФ; 3) в целом, законодательство РФ о государственной службе характеризуется неполным законодательным регулированием государственно-служебных отношений.

Такие весьма критические выводы, имеющие тем не менее объективный характер, потребовали принятия мер комплексного характера по изменению сложившейся ситуации, что нашло весьма оперативное выражение в законодательстве РФ.

Для решения задачи реформирования государственной службы Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 была утверждена федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)». Целью Программы является повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы. Безусловно, что для достижения данной цели необходимо, прежде всего, решить задачу оптимального организационно-правового обеспечения государственной службы. В этой связи названным Указом Президента РФ установлено, что одним из главных направлений реформирования государственной службы Российской Федерации является создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации, которая в полной мере обеспечивала бы выполнение возложенных на государственную службу задач и функций в соответствии с Конституцией и общепризнанными принципами и нормами международного права.

Федеральной программойконстатировананеобходимостьразра-ботки и принятия ряда приоритетных федеральных законов и иных нормативных правовых актов (о системе государственной службы Российской Федерации, о видах государственной службы, о муниципальной службе и др.). Как предполагается, эти законодательные и нормативные правовые акты в комплексном действии должны обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы, совершенствованию системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих, открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, внедрению современных методов прогнозирования, финансирования, оценки, стимулирования, материально-технического обеспечения государственной службы, управлению государственной службой.

На современном этапе формирования системы управления государственной службой Российской Федерации необходимо предложить и реализовать оптимальную модель управления. Должны быть сформулированы альтернативные модели, показаны их преимущества и недостатки, возможности реализации в российских условиях. Из альтернативных моделей следует выбрать наиболее оптимальную. Оптимальная модель, во-первых, должна основываться на положениях нового законодательства о государственной службе Российской Федерации. Во-вторых, данная модель должна сообразовываться с иными направлениями административной реформы и новой системой и структурой федеральных органов исполнительной власти, принятой в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Серьезным препятствием к внедрению новых механизмов государственной службы стали ограничения, связанные с неразвитостью других элементов результативного государственного управления (бюджетного планирования, технологий эффективного исполнения функций, порядком планирования и оценки деятельности органов исполнительной власти и их подразделений).

Служебные контракты, установленные в рамках реформы государственной службы, например, требуют четких показателей результативности работы государственных служащих. Эти показатели, в свою очередь, могут быть получены лишь с учетом целей, задач, индикаторов деятельности государственного органа в целом, его подразделений. Если таких индикаторов нет, то индивидуальные показатели результативности будут субъективны, их не удастся сбалансировать ни с фондом оплаты труда, ни с показателями деятельности смежных подразделений, органа в целом.

В качестве инструментов повышения результативности государственного управления предполагается использовать административные регламенты и стандарты. Административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг содержат подробные описания последовательности действий и сроки их осуществления, необходимые для достижения установленных результатов. Административные регламенты утверждаются органами исполнительной власти наряду с должностными регламентами.

С административными регламентами неразрывно связаны стандарты государственных функций и услуг. Стандарты задают конечные качественные и количественные характеристики административно-управленческих процессов, устанавливают требования к уровню доступности и качества взаимодействия исполнительных органов государственной власти, их структурных подразделений и должностных лиц с гражданами и организациями. В настоящее время отсутствие стандартов не позволяет конкретизировать обязательства органов власти перед обществом, внедрить объективные процедуры контроля и оценки их деятельности.

Стандарт государственной услуги представляет собой систематизированный набор требований к качеству оказания услуг органом власти или уполномоченной организацией, определенный исходя, с одной стороны, из потребностей и пожеланий клиентов, с другой – учитывающий технологические, материально-технические, финансовые и иные ресурсные ограничения государственного органа. Государственная услуга – нормативно установленный способ обеспечения прав и свобод, а также законных интересов граждан и организаций государственными органами власти, осуществляемый во взаимодействии физического или юридического лица (пользователя, клиента) с органом исполнительной власти или государственным служащим.

Наряду со стандартами услуг предполагается внедрять стандарты обслуживания органов государственной власти, которые содержат требования к общей процедуре взаимодействия государственной власти с гражданами и организациями, инвариантные к конкретным типам услуг. Стандарт обслуживания включает такие требования, как: своевременность и полнота ответа на звонки, письма; периодичность обновления сайтов; формы ответов на письменные запросы, жалобы; порядок предоставления информации гражданам (режим платности, формы и сроки предоставления); перечень контактных лиц, с которыми можно связаться по поводу ненадлежащей работы.

Основная цель стандартизации состоит в минимизации издержек взаимодействия между гражданами (юридическими лицами) и органами власти в процессе оказания государственных услуг. Стандартизации подлежит взаимодействие, а не содержательное наполнение услуги (размер пособия, качество питьевой воды, количество учебных часов по определенной дисциплине). Внедрение стандартов и регламентов позволит ориентировать деятельность органов исполнительной власти на интересы пользователей.

В настоящее время подготовлены проекты федеральных законов «Об административных регламентах» и «О стандартах государственных услуг», разработаны пилотные стандарты и регламенты ряда административно-управленческих процессов в Министерстве информационных технологий и связи РФ, в Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом.

Одной из основных задач административной реформы является внедрение принципов управления по результатам. Ключевой аспект здесь – реформа бюджетного процесса. Минэкономразвития России совместно с Минфином России разработал Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., которая была одобрена постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249. Концепция предполагает несколько важных направлений реформирования бюджетного процесса:

1) переход на среднесрочную перспективу бюджетного планирования – с годового плана на трехлетний план;

2) переход от сметного финансирования к программно-целевым методам финансирования;

3) расширение полномочий субъекта бюджетного планирования и руководителя государственного органа, которые должны иметь больше свободы в распределении бюджетных средств, но при этом их ответственность за использование бюджетных средств повысится;

4) усиление контроля за достижением конечных результатов государственными органами, т. е. предполагается финансирование на основе оценки достижения этих результатов. По сути, осуществляется переход от контроля затрат к контролю по результатам.

Таким образом, можно выделить три глобальные стадии данной работы:

1) формулирование стратегических целей;

2) конкретизация и декомпозиция этих целей и постановка задач;

3) определение показателей достижения этих целей.

Все перечисленные выше направления реформирования можно отнести к первому этапу административной реформы. Второй этап административной реформы связывают с подготовкой, принятием и реализацией Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 г.

В конце 2005 г. было констатировано, что реализация первого этапа административной реформы позволила создать необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления и местного самоуправления. Проведен анализ функций федеральных органов исполнительной власти и даны предложения по устранению избыточных и дублирующих функций. Сформирована новая структура федеральных органов исполнительной власти, подготовлены доклады о результатах и основных направлениях их деятельности. Началась реформа государственных унитарных предприятий и государственных учреждений. Разрабатываются проекты типовых административных регламентов, ведутся пилотные проекты по созданию реестров и стандартов государственных услуг. Подготовлены нормативные акты, направленные на обеспечение доступа к информации государственных органов и органов местного самоуправления, реформирование системы закупок для государственных и муниципальных нужд.

В то же время стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть вопросов административной реформы, касающаяся в основном реорганизации федеральных органов исполнительной власти. Мероприятия по продолжению административной реформы носят инерционный характер и направлены преимущественно на завершение формирования федеральных органов исполнительной власти в их новой конфигурации.

По ряду приоритетных направлений административной реформы работы не начаты или приостановлены. Прежде всего это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях. В частности, не разработаны и не реализованы механизмы осуществления контроля и надзора, противодействия коррупции, взаимодействия между государством и структурами гражданского общества, досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц. Отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов.

Кроме того, реформа в основном затронула федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне административная реформа реализуется лишь в немногих экспериментах.

Новые механизмы функционирования и взаимодействий не могут быть созданы самими органами исполнительной власти в рамках сложившихся моделей деятельности. Для их создания требуется комплексный проектный подход, реализуемый в рамках федеральной целевой программы.

Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р была одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. Этим же распоряжением Правительства РФ органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендовано подготовить собственные программы и планы мероприятий по проведению административной реформы.

Необходимость реализации комплексной программы обусловлена следующими фактами.

По свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы. В частности, в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за последний год Российская Федерация по показателю «качество государственных институтов» опустилась с 81 на 89 место. Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется один раз в два года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга. По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией «Транспэренси Интернэшнл», в 2004 г. Россия среди 146 стран занимала 90 место.

Система исполнительной власти является весьма закрытой для граждан и бизнеса. По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40 место. При таком уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64% вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности в среднем на один пункт коррелирует с увеличением среднегодового ВВП на душу населения на 986 долларов США, прямых иностранных инвестиций по отношению к ВВП на 1% и сокращением инфляции на 0,46%.

Результаты российских исследований состояния системы государственного управления также свидетельствуют о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим. Данные опросов, проведенных фондом «Общественное мнение» в 2004 г. в семи субъектах РФ, свидетельствуют об отрицательной оценке гражданами деятельности государственных служащих по оказанию государственных услуг (более 71% опрошенных). Более 76% опрошенных сталкивались с проявлениями коррупции в государственном аппарате.

В названной Концепции определяются цели и задачи реформы, выраженные, в частности, в необходимости внедрения стандартов государственных услуг, повышения прозрачности деятельности органов исполнительной власти.

В 2006 г. намечено введение механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц, разработка типовых программ административной реформы для федеральных органов исполнительной власти (министерств, служб, агентств) и органов исполнительной власти субъектов РФ.

В 2007 г. в рамках административной реформы планируется внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов, иных нормативных правовых актов, реализация программ проведения административной реформы в субъектах РФ.

В 2008 г. будут внедрены основные стандарты государственных услуг и административные регламенты. Кроме того, в 2008 г. планируется завершение ликвидации избыточных функций федеральных и региональных органов исполнительной власти. В Концепции приводятся показатели достижения целей административной реформы, к которым, в частности, отнесены: оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг, уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров, место Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления.

Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. являются: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач:

1) внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

2) разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

3) оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

4) повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

5) модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

6) формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Основные мероприятия административной реформы должны быть реализованы в 2006-2008 гг.

Административная реформа предусматривает реализацию мероприятий по шести основным направлениям.

1. Управление по результатам

Целью реализации этого направления является внедрение методов и процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в Правительстве РФ, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов РФ и подведомственных государственным органам организациях.

Внедрение механизмов управления, ориентированного на результат, позволит:

1) достичь планируемых общественно значимых результатов как на уровне Правительства РФ в целом, так и на уровне отдельных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ;

2) более эффективно осуществлять контроль за исполнением решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ;

3) повысить эффективность использования ресурсов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

2. Стандартизация и регламентация

Целями мероприятий этого направления являются разработка и внедрение стандартов государственных услуг, административных регламентов, а также совершенствование имеющихся и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Достижение этих целей позволит: повысить качество государственных услуг, сделать их доступными для граждан и организаций, сориентировать деятельность органов исполнительной власти на интересы пользователей; повысить качество и эффективность административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти.

3. Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции

Целями реализации административной реформы по этому направлению являются оптимизация функций органов исполнительной власти, включая функции по осуществлению контроля и надзора, и внедрение особых механизмов противодействия коррупции в органах исполнительной власти.

Основная деятельность должна быть сосредоточена на исключении избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти, организационном разделении правоустанавливающих функций, функций надзора и контроля и функций по управлению государственным имуществом и предоставлению государственных услуг

4. Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества

Целями мероприятий по данному направлению являются повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

В рамках административной реформы необходимо разработать нормативно-правовую и методическую базу и внедрить механизмы повышения открытости государственных и муниципальных органов, а также обеспечить совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти и общества. В частности, необходимо создать действенные каналы влияния гражданского общества (граждан, организаций, делового сообщества) на подготовку и принятие затрагивающих их права и законные интересы решений органов исполнительной власти.

Должны быть разработаны и внедрены механизмы:

1) раскрытия информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

2) проведения публичных обсуждений подготавливаемых решений;

3) проведения общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти;

4) включения представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов исполнительной власти;

5) создания и деятельности при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества;

5. Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти

Целью мероприятий по указанному направлению является модернизация системы информационного обеспечения деятельности органов исполнительной власти на основе внедрения международных стандартов и создания систем мониторинга по основным направлениям реализации административной реформы.

В рамках данного направления планируется разработка методических основ и систем мониторинга процессов управления по результатам, качества предоставления государственных услуг, результативности ведомственных и региональных антикоррупционных программ, проведения закупок для государственных нужд, информационной открытости органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, развития гражданского общества и участия его представителей в процессе подготовки и принятия государственными органами решений с последующим осуществлением необходимого мониторинга.

6. Обеспечение административной реформы

Неподготовленность участников административной реформы к ее проведению может привести к замедлению процесса преобразований и обуславливает необходимость эффективной координации мероприятий по проведению административной реформы на федеральном и региональном уровнях.

Целями мероприятий по данному направлению являются формирование необходимого организационного, информационного, кадрового и ресурсного обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

В рамках реализации указанных мероприятий предполагается:

1) создание типовых программ административной реформы для федеральных министерств, федеральных служб и агентств;

2) создание типовой программы административной реформы в субъекте РФ;

4) разработка программ обучения новым процедурам государственного управления для их реализации в рамках образовательных программ и курсов повышения квалификации государственных и муниципальных служащих;

5) мониторинг результативности мероприятий административной реформы на федеральном и региональном уровнях;

6) совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления;

7) взаимодействие с общественностью по вопросам реализации административной реформы;

8) формирование эффективного механизма управления мероприятиями по проведению административной реформы.

Говоря о реформах, российский социолог, профессор Питирим Сорокин (1889-1968) сформулировал четыре признака их успешности:

1) соответствие данной реформы базовым инстинктам народа (т. е. представлению народа о добре и зле);

2) научная обоснованность реформы;

4) законность реформ.

Можно назвать еще несколько условий: наличие модернизационного проекта (стратегии реформ); согласие активной части общества, готовой сознательно осуществлять эту стратегию; наличие стратегически мыслящей элиты; способность элиты быть социально ответственной.

Реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий высоких темпов социально-экономического развития страны. В связи с этим особое значение приобретает сбалансированность мер по реализации административной реформы, направленной на повышение эффективности деятельности органов власти и приоритетных направлений реформирования политической системы Российской Федерации.