ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВС РСФСР от 24.10.1991 n 1801-1 О КОНЦЕПЦИИ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ В РСФСР

ВЕРХОВНЫЙ СОВЕТ РСФСР
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 октября 1991 г. N 1801-1
О КОНЦЕПЦИИ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ В РСФСР
Обсудив представленную Президентом РСФСР Концепцию судебной реформы в РСФСР, Верховный Совет РСФСР постановляет:
1.Считать проведение судебной реформы необходимым условием функционирования РСФСР как демократического правового государства и одним из приоритетных направлений законопроектной деятельности.
2. Признать главными задачами судебной реформы в Российской Федерации:
обеспечение суверенного права РСФСР осуществлять правосудие и уголовное преследование на своей территории в соответствии с собственным материальным и процессуальным правом;
утверждение судебной власти в государственном механизме как самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от властей законодательной и исполнительной;
защиту и неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека, конституционных прав граждан в судопроизводстве;
закрепление в нормах уголовного и гражданского процесса, в соответствующих законодательных актах демократических принципов организации и деятельности правоохранительных органов, положений, отвечающих рекомендациям юридической науки;
достижение уровня материально-технического обеспечения судов, органов юстиции, прокуратуры, внутренних дел, следственных подразделений, а также материального, бытового и социального обеспечения работников правоохранительных органов, соответствующего возлагаемой на эти органы и их работников ответственности;
обеспечение достоверности и повышение доступности информации о деятельности правоохранительных органов, судебно-правовой статистики.
3. Рассматривать в качестве важнейших направлений судебной реформы:
создание федеральной судебной системы;
признание права каждого лица на разбирательство его дела судом присяжных в случаях, установленных законом;
расширение возможностей обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, установление судебного контроля за законностью применения мер пресечения и других мер процессуального принуждения;
организацию судопроизводства на принципах состязательности, равноправия сторон, презумпции невиновности подсудимого;
дифференциацию форм судопроизводства;
совершенствование системы гарантий независимости судей и подчинения их только закону, закрепление принципа их несменяемости.
4. Одобрить представленную Президентом РСФСР Концепцию судебной реформы в РСФСР.
5. Комитету Верховного Совета РСФСР по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью совместно с Комитетами Верховного Совета РСФСР по законодательству и по правам человека, Прокуратурой РСФСР и Министерством юстиции РСФСР учесть соответствующие положения Концепции судебной реформы в РСФСР при доработке проекта закона РСФСР "О прокуратуре РСФСР".
6. Поручить Комитету Верховного Совета РСФСР по законодательству во взаимодействии с Комитетами Верховного Совета РСФСР по правам человека и по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью взять под контроль подготовку пакета законодательных актов о судебной реформе в РСФСР и осуществление других практических мер по ее реализации.
Первый заместитель Председателя
Верховного Совета РСФСР
Р.И.ХАСБУЛАТОВ

Приложение
КОНЦЕПЦИЯ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ В РСФСР
ВСТУПЛЕНИЕ
Возвращение Отечества в лоно мировой цивилизации требует, чтобы наряду с политическими и экономическими преобразованиями разворачивался процесс правовой реформы. Государство, переставая быть инструментом насилия в руках тоталитарного режима, демократизируется, чтобы в конце концов совершить мужественный акт самоотрицания, превратившись из политического в правовое.
В правовом государстве обеспечивается верховенство закона, незыблемость основных прав и свобод человека, охрана непротивоправных интересов личности, взаимная ответственность государства и граждан, защита общества от произвола властей. Функционирует полноценная система сдержек и противовесов, где почетную роль играет правосудие, способное сглаживать конфликты и примирять законность с целесообразностью в каждом конкретном случае. Достигается реальное разделение властей, децентрализация властных функций создает подлинный плюрализм, затрудняющий узурпацию суверенных прав народа.
Правовое государство раскрепощает человека, освобождает его от роли винтика в чуждом ему механизме, превращает функционера в сознательного деятеля, в личность.
На арену общественной жизни выходит независимый, свободный от корыстных интересов, политических симпатий и идеологических предубеждений суд, выступающий гарантом законности и справедливости, призванный выполнять в государстве ту же роль, что совесть у человека. Поэтому ядром всякой судебной реформы выступают преобразования суда и процесса, под знаком и во имя которых коренным образом обновляются институты права, изменяются предназначение и деятельность других правоохранительных органов, действующих до суда, для суда и после суда, во исполнение судебных приговоров и решений. При этом основное внимание должно уделяться уголовному правосудию как безальтернативному механизму защиты основных прав и законных интересов гражданина в экстремальной ситуации преступного правонарушения.
Грядущая судебная реформа в РСФСР должна осуществляться комплексно, без хаотической поспешности в законотворчестве, подстегиваемой заинтересованными ведомствами. Ей должна сопутствовать последовательная политическая воля и искреннее желание стоящих у кормила государства Российского деятелей провести начатые преобразования во всей их полноте и нелицеприятности. Главное при этом - тщательное обдумывание, теоретическое обоснование каждого шага, последовательность принимаемых решений.
В Концепции судебной реформы необходимо:
- открыто назвать затруднения, проявившиеся в практике деятельности правоохранительных органов;
- выявить и сформулировать стоящие перед системой юстиции проблемы;
- доказать, что путь эволюционных изменений, отдельных поправок и административного давления неприемлем для искоренения причин кризисных явлений в системе юстиции;
- разработать систему основных, отвечающих внутренней природе юстиции принципов, которыми следует руководствоваться в ходе реформы;
- предложить конкретные правовые и организационные меры по прогрессивному преобразованию правоохранительной системы в целях построения правового государства;
- установить, какие направления судебной реформы прежде всего нуждаются в теоретической поддержке, и определить содержание социального заказа на разработку подходов к решению соответствующих проблем.
Изложенной и принятой Концепции придается значение "пробного камня" для всякого решения, законопроекта, имеющих отношение к реформе суда, порядку производства по уголовным или гражданским делам, изменению задач или полномочий любого правоохранительного органа.
I. КРИЗИС ЮСТИЦИИ
Сейчас уже ясно, пусть и не в полной мере, какое безжалостное и чуждое интересам людей правосудие получили мы в наследство от тоталитарного режима. С определенностью можно сказать, что суд не пользовался властью, а власть бесконтрольно пользовалась судом.
Антидемократический режим, не меняя своей сущности, с одинаковым цинизмом представал перед подданными то в маске народного представительства, то под видом правосудия. Суды, как и вся система юстиции, составляли важный элемент командно - административной системы руководства страной, были проводниками ее воли. Они выступали преимущественно как репрессивный орган, подчас освящая ритуалом судоговорения предрешенную расправу.
Непредубежденному человеку видна цепкость прошлого во всех сферах государственного строительства, не исключая и судоустройства в широком смысле этого слова. Велика инерция, сильна боязнь нового. Период перестройки, к сожалению, не ознаменовался для правоохранительных органов кардинальными переменами, способными переломить застойные тенденции. Предоставленная произволу судьбы юстиция агонизирует, не пользуясь сочувствием общественности и поддержкой государства.
Суды, прокуратура, органы дознания и предварительного следствия все более обнаруживают несостоятельность своих общих усилий по охране законности и правопорядка.
По сообщению министра внутренних дел СССР, 1990 год по количеству совершенных преступлений оказался самым тяжелым за весь послевоенный период. В этом году в РСФСР зарегистрировано 1839451 преступление, что на 13,6% больше, чем в 1989 году. Темп же роста числа совершенных в 1989 году преступлений составил по сравнению с 1988 годом 32,7%. В первом полугодии 1991 года было зарегистрировано 1004571 преступление (прирост к аналогичному периоду предыдущего года - 22,1%.) Наиболее значительный рост наблюдался на протяжении января - июня 1991 года по группе корыстных преступлений, причем количество краж государственного и общественного имущества увеличилось на 57,3%, личного имущества - на 39,5%. Число тяжких преступлений возросло на 9,4% (со 137,3 до 150,3 тысячи).
Одновременно с ростом числа общественно опасных деяний ползет вверх и кривая нераскрытых преступлений: остаток нераскрытых дел составлял в СССР на 1 июля 1990 года 489 тысяч (39% прироста к аналогичному периоду 1989 г.), а затем перешагнул за полумиллионный рубеж. В РСФСР было приостановлено по пункту 3 статьи 195 УПК ввиду неустановления лиц, подлежащих привлечению в качестве обвиняемых, в 1989 году - 630834 дела, в 1990 году - 793887, в первом полугодии 1991 года - 458033 дела (прирост к аналогичным периодам прошлых лет составил соответственно 105,7%, 25,4%, 38,5%).
Неудивительно, что в СССР ко времени написания настоящей Концепции разрыв между коэффициентами преступности и судимости (соответственно число преступлений и осужденных на 100 тысяч населения) составил 5:2. Иными словами, всего лишь 40% лиц, виновных в совершении преступлений, предстают перед судом и признаются виновными. Если в 1985 году соотношение числа выявленных и осужденных лиц составило 14:10, то в 1989 году уже 2:1, а в 1990 году - 8:5.
Правоохранительные органы, как это подтверждается материалами судебной статистики, работают некачественно.
Так, продолжает ухудшаться раскрываемость преступлений. В первом полугодии 1991 года удельный вес нераскрытых от общего числа завершенных расследованием уголовных дел повысился с 42,1 до 47,7%. Количество выявленных виновников преступлений растет в три раза медленнее, чем показатель преступности.
За период с января 1990 года по июнь 1991 года по определениям судов первой и второй инстанции возвращены для производства дополнительного расследования дела в отношении 81253 человек, что составляет 8,6% от общего числа лиц, привлеченных следователями к уголовной ответственности. Существенно увеличились случаи грубых ошибок расследования, связанных с возбуждением уголовного преследования против невиновных лиц. В результате количество лиц, реабилитированных судами, только в первом полугодии 1991 года составило 1384 человека (прирост к аналогичному периоду прошлого года - 41,8%).
По данным Т.Г. Морщаковой и И.Л. Петрухина, несмотря на то что 81,8% опрошенных народных судей и 94,9% судей вышестоящих судов охарактеризовали уровень следственной работы как посредственный и даже плохой, более трети (36%) нарушений, допущенных на стадии расследования, не выявлены судом первой инстанции или даже повторены в судебном заседании. Не уменьшается число жалоб на приговоры и решения судов. По оценкам экспертов, латентные, то есть невыявленные, ошибки правосудия составляют 40% от учтенных статистикой нарушений. В 1991 году ухудшилось качество рассмотрения уголовных дел в вышестоящих инстанциях: показатели отмены и изменения кассационных определений по сравнению с числом вынесенных возросли с 2,8 до 3,2%, надзорных постановлений - в полтора раза.
Некачественно рассматриваются и гражданские дела. Только в первом полугодии 1991 года в кассационном порядке по делам о восстановлении на работе отменено и изменено 9,8% вынесенных решений, по другим трудовым спорам - 7,6, по искам о выселении - 8,1, по жалобам на неправомерные действия государственных органов и должностных лиц - 7,0% решений.
Значение же даже объективно правильных судебных решений сводится на нет неэффективностью их исполнения - оно не гарантирует ни быстрого и полного восстановления нарушенных прав, ни сдерживания преступного поведения в будущем. Продолжает увеличиваться число исполнительных документов, оконченных судебными исполнителями в сроки, превышающие установленные Инструкцией об исполнительном производстве. В 1991 году судебными исполнителями возмещалось менее трети имущественного ущерба, причиненного преступлениями (по хищениям этот показатель в первые 6 месяцев года составлял 41,9%).
Нельзя сказать, что "милость и правда" царствуют в российских "судебных местах". Граждане долгие годы на собственном опыте убеждались, что оградить свои права и законные интересы с помощью правоохранительных органов так же трудно, как и защититься от самих этих органов, попав в сферу их деятельности. Гласность, приоткрыв завесу "служебных тайн", выставила напоказ язвы судопроизводства: коррупцию, сокрытие преступлений от учета, дутые показатели раскрываемости, почти полное отсутствие оправданий, отработанную технологию добывания лжепризнаний и осуждения невиновных. Пресловутый обвинительный уклон был наглядно зафиксирован в результате изучения 343 уголовных дел, осужденные по которым были в конечном итоге реабилитированы вышестоящими судебными инстанциями: хотя адвокаты в 98% случаев просили оправдать подзащитных, суды вопреки материалам дел постановляли обвинительные приговоры.
Не следует обольщаться достигнутым за последние годы неустойчивым прогрессом. Действительно, количество оправданных судами РСФСР возросло и достигло в 1990 году 1708 человек. Если же сравнить этот показатель с данными о лицах, преданных суду (примерно 540 тысяч человек), то выяснится, что реабилитировано менее одной трети процента (0,32%) граждан, втянутых в машину советской юстиции. Для сравнения стоит отметить, что до революции оправдывался почти каждый третий, привлеченный к суду.
Привычка видеть в правоохранительных органах, в особенности являющихся правопреемниками печально знаменитых ОГПУ - НКВД - МГБ, чуждую и гнетущую силу, неспособность милиции, прокуратуры, суда удовлетворить запросы общества, возлагавшиеся на них надежды породили кризис доверия. По данным ВЦИОМ, в мае 1990 года лишь четверть респондентов считала органы милиции вполне заслуживающими доверия, а 56% из опрошенных отказали им в доверии. Правоохранительные органы пользуются наименьшим доверием народа наряду с комсомолом, министерствами и профсоюзами.
Отечественная юстиция, откликнувшаяся в 1987 - 1988 годах на дозволенные свободы демонстрацией своей независимости, повышением требований к качеству материалов расследования (при росте преступности показатель судимости снижался), не смогла, по-видимому, вынести своего "бесхозяйного" положения. Традиционное давление партийно-советского аппарата ослабло, но правосудие не стало выразителем "интереса права", в растерянности и моральной изоляции по инерции ожидая, какому "праву интереса" придется служить. Исследования Т.В. Козиной выявили, что более четырех пятых опрошенных судей связывают резкое изменение судебной практики с изменением политической ситуации и установок, исходящих от вышестоящих инстанций. Сохраняется опасность, что место "телефонного права" заступит "право мегафонное" или любое другое беззастенчивое "право", что колеблющаяся юстиция, не осознавшая своего истинного предназначения, станет, как то и было, рупором завоевавшей господство политической силы.
Ни судьи, ни работники правоохранительных органов не воспринимают себя как часть корпорации, призванной, несмотря ни на что, утверждать право и закон, что делает подобные опасения обоснованными.
Социологическое исследование профессионального правосознания 590 работников правоохранительных органов Ставропольского края, проведенное Н.Я. Соколовым, показало, что они не склонны руководствоваться собственным правосознанием при обнаружении пробела или неясности в законе: 70% ориентируются на разъяснения руководящих юридических органов, 57 - на сложившуюся практику, 18,5% следуют указаниям непосредственных руководителей. Опрошенные считают, что в их среде наиболее часто встречаются тип "службистов", умело применяющих закон, но не стремящихся к его изменению, и тип "прагматиков", заинтересованных прежде всего в прохождении дела и ориентирующихся на мнения лиц, от которых зависит окончательное решение. Этот факт свидетельствует о низкой самооценке кадров правоохранительных органов, способных быть хорошими исполнителями, но чуждых творчеству из-за отсутствия внутренней свободы. Слишком много стремящихся выполнять функцию, слишком мало способных оставаться личностью, надев мундир. Респонденты отметили и распространенность так называемых "флюгеров", отступающих от требований закона под давлением руководства.
Складывается впечатление, что юстиция заняла круговую оборону: когда надзор вышестоящих инстанций оказывается близоруким, суд покрывает ошибки обвинения, прокурор горой стоит за выводы расследования, а следователь смотрит сквозь пальцы на неправомерные действия оперуполномоченного. Мало кто хочет разрушать иллюзию успешности работы коллег, идти "не в ногу". Отсюда проистекают бесконечные доследования, борьба за стабильность приговора, координационные совещания, стремление к самозасекречиванию.
Система уголовной юстиции не обеспечивает общество необходимой информацией о состоянии преступности и о результатах своей деятельности. В ней не существует органа, который собирал бы такую информацию. Учет всех совершенных преступлений возложен на МВД и не может дать достаточно объективной картины, так как эти же органы отвечают за раскрытие преступлений. Нет никакой специальной службы, осуществляющей статистическую регистрацию преступлений, по которым возбуждаются, ведутся и заканчиваются все уголовные дела. Статистика следственная и судебная вообще не связаны между собой. Истинный объем работы юстиции точно не известен, как и масштабы "невмешательства", бездействия правоохранительных органов в случаях, когда они должны были бы сказать свое слово.
Известно, однако, что правоохранительные органы явно не справляются с выпадающим на их долю фронтом работ. Нагрузка следователей органов внутренних дел составляет в среднем 5,3 дела в месяц, то есть каждый из них оканчивает или приостанавливает примерно по 60 уголовных дел в год. Ежемесячная нагрузка следователей прокуратуры - 1,7 дела. В 1990 году судами РСФСР рассмотрено по первой, второй и надзорной инстанциям более 4 миллионов гражданских и уголовных дел, материалов об административных правонарушениях, а также других материалов. Таким образом, народный судья ежемесячно слушал около 42 дел и материалов, член краевого, областного суда в 1990 году рассмотрел около 176 уголовных и гражданских дел. Среднегодовая нагрузка на одного государственного арбитра составляла в 1990 году 686,2 дела.
Правоохранительные органы и суды, не справляясь с такой нагрузкой, постоянно нарушают процессуальные сроки рассмотрения дел. На протяжении 1990 и первых шести месяцев 1991 года удельный вес уголовных дел, законченных расследованием не вовремя, составлял в российской прокуратуре 29,9%, а в органах внутренних дел - 16,5%. В 1990 году из числа уголовных дел, закончившихся постановлением приговора, 14,8% рассмотрены судами Российской Федерации с нарушением сроков. 9,8% от числа оконченных гражданских дел также находились в производстве судов первой инстанции недопустимо долго. Такое же нарушение допускалось вышестоящими инстанциями примерно по двадцатой части дел.
Несмотря на происшедшее в 1991 году снижение служебной нагрузки судей, продолжалось ухудшение показателей по срокам судебного разбирательства и исполнения судебных решений. При этом нельзя составить правильное представление о значении и причинах имеющейся негативной тенденции, пока отсутствуют какие-либо научно обоснованные расчеты оптимальной загруженности юстиции.
Существенно затрудняет эффективную деятельность правоохранительных органов нехватка кадров. ФРГ, уступающая нам по количеству населения в 4,7 раза, имеет столько же судей. В нашей стране всего лишь 28 тысяч адвокатов на 380 миллионов граждан, тогда как, например, в США - 420 тысяч адвокатов на 250 миллионов населения. Некоторые районы России, простирающиеся на сотни километров, обслуживаются 1 - 2 защитниками. При этом во всех правоохранительных органах сохраняется большое количество вакансий. В РСФСР не укомплектовано, например, около 2 тысяч штатных единиц следователей органов внутренних дел. Только в Москве в январе 1991 года не были заняты 40 должностей народных судей. К моменту написания настоящей Концепции штат народных судов России был укомплектован на 96,7%, а областных и к ним приравненных - на 92,6%.
Тяжелые условия труда - причина "бегства" следователей и судей из правоохранительных органов. За 5 лет (1984 - 1988 годы) только из прокуратуры уволилось около 4 тысяч следователей. В 1980 - 1989 годах за время от выборов до выборов в суды (5 лет) выбывало около половины народных судей. Весной 1989 года заявили о своем отказе от переизбрания на новый срок 20% российских судей. В 1990 году уволились по собственному желанию 11,5% народных и 4,7% вышестоящих судей РСФСР. Служение правосудию становится все менее престижным.
Недостает и народных заседателей. Отмечается стремление руководителей хозрасчетных предприятий, не говоря уже о кооперативах, препятствовать избранию народных заседателей, запрещать уже избранным покидать рабочие места ради участия в судебных процессах. На прошедших в 1990 году выборах избран лишь 81% от требуемой численности народных заседателей; в Москве, Ленинграде, Башкирской республике, Ивановской, Читинской, Ярославской областях - от 50 до 75%. Некоторые районные народные суды Москвы уже исчерпывают "лимит" представителей народа на 1991 год, что может привести к вынужденной приостановке осуществления правосудия.
Положение усугубляется невысоким по сравнению с возлагаемой на них ответственностью заработком сотрудников правоохранительных органов, их жилищными мытарствами. Свыше 4 тысяч следователей Российской Федерации не имеют жилья. Закон СССР от 4 августа 1989 года "О статусе судей в СССР" до сих пор не помог 400 судьям РСФСР обзавестись "благоустроенным жилым помещением в виде отдельной квартиры или дома" через местные Советы народных депутатов. 7 тысяч судей нуждаются в улучшении жилищных условий.
Наконец, показательно положение с материально-техническим обеспечением правоохранительных органов. В настоящее время в РСФСР из 2428 народных судов 984, или 39%, размещены крайне неудовлетворительно. Свыше 300 судов расположены в ветхих, аварийных зданиях. В половине судов республики нет специальных помещений для конвоя и подсудимых. Между тем строительство судебных зданий неуклонно сокращалось: от 468 на протяжении 1971 - 1975 годов до 75 в 1986 - 1990 годах. Обеспеченность оргтехникой для оперативного тиражирования документов не превышает 3%. Судебные экспертизы проводятся медленно, из-за чего затягиваются сроки следствия и время нахождения обвиняемых под стражей до суда.
Нищета юстиции перерастает из проблемы технической в процессуальную. Так, почти половина судей РСФСР из-за отсутствия залов судебного заседания вынуждена рассматривать уголовные и гражданские дела в кабинетах, нарушая принцип гласности. Применяемый способ изготовления протоколов судебного заседания ведет к затягиванию времени нахождения дела в суде первой инстанции, затрудняет принесение замечаний на протокол, а также кассационное обжалование, открывает простор фальсификациям. Из-за того, что даже самый добросовестный секретарь поневоле упускает в рукописном тексте около 50% значимой информации, прозвучавшей в ходе процесса, сводятся на нет гарантии кассационного и надзорного производства. Суды не оснащены диктофонами, видеомагнитофонами, компьютерами. В этих условиях использование для стенографирования процесса системы послогового ввода кажется просто чудом. Всерьез изучается опыт Верховного Суда Грузии по наговариванию текста протокола на магнитную ленту с последующим изготовлением машинописного варианта этого документа.
Люди, работающие в подобных условиях, заслуживают всяческого уважения.
Сказанное не оставляет ни малейших сомнений в том, что система юстиции России переживает жесточайший кризис. Среди его важнейших проявлений:
- неспособность юстиции справиться с возложенными на нее задачами, низкая эффективность ее усилий;
- невысокое качество работы системы правоохранительных органов при их чрезвычайной перегруженности;
- кадровый голод, "бегство" судей и следователей от тягот и лишений юридической службы, непрестижность последней;
- отсутствие сплоченной и независимой судейской корпорации, имеющей вес в государственной деятельности и сознательно реализующей интерес права;
- утрата работниками правоохранительных органов способности оставаться самостоятельной личностью, ориентация их на функционирование, на исполнение навязанной извне воли;
- нищета юстиции, низкий уровень материально-технического обеспечения ее деятельности и социально-бытовых гарантий для ее служителей;
- разлад между обществом и правоохранительными органами, не заслуживающими доверия и неавторитетными в глазах общественного мнения.
Усугубление кризиса юстиции будет иметь тяжелые моральные и политические последствия, подорвет и без того расшатанную веру в серьезность намерений демократического парламента России и способность ее правительства их осуществить.
II. ПРОБЛЕМЫ ЮСТИЦИИ
Сама по себе констатация затруднений, проявляющихся в функционировании системы юстиции и препятствующих ее развитию, недостаточна для реформирования. Нужно выявить и сформулировать проблемы, решение которых позволит устранить недостатки и перекосы, привести правосудие к виду, отвечающему идеалам правового государства. Наличие проблем, которые не могут быть решены в рамках существующих традиций, является доказательством необходимости судебной реформы.
Следует отметить, что природа проблем юстиции различна. Некоторые из них имеют политический характер, но большинство является следствием методологических ошибок, неправильного определения целей, функций, возможностей и задач правоохранительных органов. Негативную роль играют также организационно-управленческие просчеты.
1. Распределение судебной власти между суверенами
(Союз ССР - РСФСР - республики в составе РСФСР)
СССР является одним из немногих федеративных государств, где провозглашен суверенитет субъектов федерации. Особенностью России, в свою очередь, является ее федеративное устройство. В результате на ее территории причудливо пересекаются суверенные права трех уровней: Союза ССР, Российской Федерации и республик в ее составе.
Следовательно, организационно-функциональное построение системы юстиции должно соответствовать государственному устройству РСФСР, положениям не подписанных еще Союзного и Федеративного договоров.
Реально российская система юстиции в настоящем ее виде задумывалась и сохранилась как органическая часть жестко централизованной общесоюзной системы. Верховный Суд СССР сохраняет права разрешать споры о подсудности между судами союзных республик, принимать к своему производству по первой инстанции "дела исключительной важности", осуществлять надзорные полномочия в отношении решений Верховных Судов союзных республик.
Исходя из принципов нынешнего судоустройства РСФСР, очевидно, что статусом федеральных судов пользуются только Конституционный Суд РСФСР, Верховный Суд РСФСР и Высший арбитражный суд РСФСР. Действующее законодательство предоставляет право Верховному Суду РСФСР принимать к своему производству дела "особого общественного значения". Эта широкая формулировка обозначает, в частности, и такие дела, которые связаны с нарушением федеральных законов, с противоречиями между законодательством различных субъектов Федерации, и такие, которые затрагивают интересы различных республик в составе РСФСР. Пока не существует других звеньев федеральной юстиции и соответствующие дела попадают на самую вершину судебной пирамиды, граждане фактически лишены права обращаться за защитой и быть судимыми своими законными судьями.
Отсутствие или "малая пропускная способность" федеральных судов в случаях, когда затронуты интересы различных субъектов Федерации, вынуждает и будет вынуждать к передаче дел из одной республики в другую, то есть решать вопрос подсудности произвольно. Между тем компетентный суд должен определяться законом. Кроме того, передача дел из одной республики в другую способна усугубить межнациональные конфликты.
Положение усложняется еще и пресловутой "войной законов", когда судьи вынуждены совершать политический выбор, решая вопрос о подлежащем применению нормативном акте. При этом нынешнее законодательство не специализирует суды на рассмотрении дел, вытекающих из правоотношений, урегулированных нормативными актами различных суверенов.
2. Идеологизация юстиции
Юстицию никогда не воспринимали как самостоятельную силу, выражающую интерес права. Судя по всему, ей придавалась исключительно ритуальная, декоративная функция. Партийные постановления и руководящие разъяснения высших судебных органов пестрят призывами "усилить борьбу", "создать обстановку нетерпимости", "повысить воспитательное значение процессов".
Идеология правящей партии, запечатленная в законодательстве, продолжает довлеть над правоохранительными органами. Уголовный кодекс РСФСР подтверждает статьями 73 и 101 "международную солидарность трудящихся", статья 1 Гражданского кодекса РСФСР отдает предпочтение социалистической собственности во имя "создания материально-технической базы коммунизма". Ратует за "коммунистическую мораль" и "подготовку детей к активному участию в строительстве коммунистического общества" также и статья 1 Кодекса о браке и семье РСФСР.
Суды вынуждены иметь дело с откровенно политизированным законодательством, содержащим сплошь и рядом не юридические, а в лучшем случае социологические понятия и определения.
3. Искажение природы и целей юстиции
Наибольший вред приносило и приносит приписывание юстиции целей и возможностей, свойственных исполнительным и распорядительным органам. Деятельность прокуратуры и судов рассматривается при таком подходе как одно из средств достижения сиюминутных политических и хозяйственных результатов. Юстиция с этой точки зрения должна быть подчинена злобе дня, вовремя усиливая и ослабляя "хватку" в зависимости от ситуации в обществе и народном хозяйстве.
В общественном сознании прочно укоренилась формула, согласно которой целью системы уголовной юстиции является борьба с преступностью. Еще 4 августа 1989 года Постановление Верховного Совета СССР "О решительном усилении борьбы с преступностью" обязывало следственные органы и суды "с максимальной строгостью" рассматривать случаи совершения преступлений. Представления обыденного сознания, таким образом, становятся во много крат опаснее, если их разделяет законодатель.
Вопреки вульгарным идеям целью уголовной юстиции является не борьба с преступностью, а защита общества от преступлений путем реализации уголовного закона, защита прав и законных интересов граждан, попавших в сферу юстиции (обвиняемых, потерпевших, гражданских истцов, гражданских ответчиков). Под реализацией уголовного закона понимается при этом не только привлечение к уголовной ответственности и назначение наказания, но и отказ от уголовного преследования невиновных. Цели эти достигаются в особом процессуальном порядке, черты которого в меньшей степени зависят от свойств объектов воздействия, нежели правила осуществления управленческой, научной, промышленной и сельскохозяйственной деятельности. "Правила игры", а значит, и возможности юстиции определяются не природными, а общественными законами. Особенностью юстиции является также "штучный" характер ее деятельности, ориентированной на разрешение конкретного конфликта.
Да, система юстиции призвана защищать общество от преступлений. Но преступность - это не их сумма. Криминологические исследования показывают, что состояние, структура и динамика преступности зависят от происходящих в обществе процессов урбанизации, миграции, социальной дифференциации, демографических явлений, - словом, от экономических и социальных условий жизни населения. Усилия одной только юстиции не способны привести к сокращению преступности, но могут обеспечить цивилизованное решение вопроса о виновности отдельного человека в определенном деянии и о причитающемся ему воздаянии. Использование юстиции для "показательного устрашения" безнравственно, поскольку распространенность преступления ничего не прибавляет к степени виновности конкретного лица, преступившего закон.
Неверные цели, поставленные перед юстицией, порождают подтасовку ее сотрудниками, стремящимися оправдать общественные и начальственные ожидания, отчетных данных о своей работе. Происходят искажения статистической отчетности во всех звеньях. Юстиция занимает круговую оборону от разочарованного общества. Оперирование показателем роста преступности для оценки работы юстиции порождает обвинительный уклон, снижает стандарты доказывания, ведет к несправедливому ужесточению наказаний, сближает позиции и негласную солидарность служащих розыска, следствия, прокурорского надзора и правосудия. Лицо не может уповать на контроль последующей инстанции, пока и поскольку она имеет общий интерес с предыдущей.
Ложные представления о собственном назначении дают ядовитые плоды и в профессиональном сознании. Из опрошенных Г.М. Резником 305 судей 40% отвергли сентенцию "лучше оправдать десять виновных, чем осудить одного невиновного", а 80% считают, что нельзя оправдывать в выездном заседании.
Признание за юстицией подлинных целей, отвечающих ее природе и возможностям, необходимо для того, чтобы судебная реформа пошла в правильном направлении, не порождая иллюзорных надежд и не препятствуя раскрытию преимуществ правосудия. Общество может и должно требовать от системы уголовной юстиции обоснованной и справедливой реализации уголовного закона в надлежащем процессуальном порядке, а от гражданской - законного и обоснованного разрешения споров о праве и устранения юридических неопределенностей. Не больше и не меньше.
4. Системные пороки уголовной юстиции
Неумолимая логичность, системность взаимосвязей правоохранительных органов ставит перед нами еще одну проблему: предрешенность пороков организации уголовной юстиции приписанной ей целью. Если целью юстиции провозглашается борьба с преступностью, то на первый по значению план должны выходить ближайшие к "переднему краю" правоохранительные органы, а роль последующих "эшелонов" не может не стать второстепенной и даже третьестепенной.
Сложилась практика, когда преступления (особенно хозяйственные) фактически раскрывают оперативные службы до возбуждения уголовного дела. Ответственность за раскрытие преступлений несут оперативные службы МВД - уголовный розыск, подразделения по борьбе с хищениями и другими правонарушениями. Работники этих служб оказывают давление на следователя, поскольку они состоят в одном с ним управлении (отделе) внутренних дел и подчинены одному начальнику. Нередко следователю предлагают доказывать лишь ту версию, которая возникла при проведении негласной работы. Ему показывают оперативные материалы, привлекают к тайным операциям. Нередко его вынуждают принять поспешное решение о привлечении лица в качестве обвиняемого и об избрании меры пресечения.
Именно работа милиции по выявлению преступлений и преступников, ярче всего проявляющаяся в задержании подозреваемых, непосредственно воспринимается как борьба с преступностью, то есть наиболее полно отвечает ложным ожиданиям общества. Суд же лишь разрушает картину успеха. Поэтому обыденное сознание, а также многие сотрудники оперативных служб, следственных подразделений полагают, что суд не должен им мешать. Суд обвиняют в потакании преступникам, если он с "излишней критичностью" относится к достоверности улик. Падение до неразличимых величин показателя оправдательных приговоров весьма характерно. Суд превращается в придаток милиции и прокуратуры, обслуживает их.
До сих пор не проведена четкая грань между процессуальной и непроцессуальной деятельностью: Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР использует многочисленные административные процедуры (особенно в главе о возбуждении уголовных дел); одинаковое юридическое значение придается дознанию, следствию и протокольной форме досудебной подготовки материалов; начальник следственного отдела, то есть административный руководитель, наделен процессуальными функциями.
Наряду с умалением роли суда и перенесением центра тяжести на непроцессуальную деятельность ошибкой, нуждающейся в исправлении, является возложение на различные органы уголовной юстиции общих задач.
В силу статьи 3 УПК РСФСР суд, прокурор, следователь и орган дознания в равной степени обязаны возбудить уголовное дело в каждом случае обнаружения признаков преступления, принять все предусмотренные законом меры к установлению события преступления, лиц, виновных в совершении преступления, к их наказанию. Все уголовное судопроизводство подчинено задаче быстрого и полного раскрытия преступлений, изобличения виновных (статья 2 УПК РСФСР). Между тем не вызывает сомнений, что суд, стремясь изобличить преступника и привести в движение механизм уголовного преследования, теряет качество объективности, оказывается "в одной упряжке" с прокурором, следователем и органом дознания.
Практически законодательство во многих случаях отрицает функциональную дифференциацию внутри системы уголовной юстиции, что противоречит требованиям теории организации. Иногда это бывает выражено не только в общности задач, но и получается вследствие соединения в лице одного субъекта различных по юридической природе видов деятельности. Например, суд, принимая подготовленные в протокольной форме материалы, возбуждает уголовное дело, формулирует обвинение, привлекает в качестве обвиняемого и предает суду. Прокурор сочетает в своей деятельности надзор за расследованием, процессуальное (в отношении следователей прокуратуры - и административное) руководство следствием, а при желании - и непосредственную расследовательскую деятельность. Сотрудники уголовного розыска выступают и как лица, производящие дознание, и как исполнители негласной оперативно-розыскной работы.
В итоге должностное лицо, персонифицирующее разные виды деятельности, либо подчиняет всю свою работу задачам одной из них, либо не в силах осуществить выбор между равно влекущими предметами, не делает хорошо ни того ни другого.
В особенности нетерпимо, когда тот или иной из органов, ведущих процесс, вынужден прямо или косвенно оценивать результаты собственной деятельности, как, например, происходит со следователем, разрешающим ходатайства защиты о дополнении расследования новыми материалами.
Совпадение задач у органов, выполняющих функцию обвинения, и суда, призванного разрешить дело по существу, ошибочное определение целей юстиции предопределяют карательный уклон в деятельности правоохранительных органов, инквизиционный характер судопроизводства, в котором нет реальной силы, противостоящей обвинению.
5. Зависимое положение суда и должностных лиц юстиции
Призванный занимать центральное место в системе юстиции, суд продолжает находиться в зависимости от внешних воздействий. Собственно говоря, если его назначение видели в борьбе с преступностью, если эта ошибочная точка зрения завоевала приверженцев среди самих вершителей правосудия, суд не мог быть независимым и не нуждался в свободе, ибо, с одной стороны, не имел в виду собственных истинных целей, а с другой - послушностью начальственной воле подавлял комплекс собственной вины перед директивными органами за постоянные поражения в "битве с уголовщиной".
До недавнего времени причину неправого суда видели во вторжении, беспардонном или завуалированном, партийных или советских властей в сферу юстиции. Как показывает социологическое исследование, проведенное ИГП АН СССР, четверть судей из 736 опрошенных подвергались незаконным посторонним влияниям. По данным ВНИИ советского законодательства, в 1990 году число таких судей превысило треть.
Теперь появились новые формы вмешательства в отправление правосудия: блокирование зданий судов, проведение демонстраций и митингов с выдвижением адресованных судам требований, истребование дел народными депутатами всех уровней и их указания судьям о том или ином разрешении этих дел, тенденциозный подбор кандидатов на судебные должности по политическим мотивам, запросы депутатов в прокуратуру и органы внутренних дел о репутации избираемых судей. Кстати, фактически был упрощен порядок отзыва народных судей. Судьи по-прежнему зависимы от местной власти, которая обеспечивает суды помещениями, топливом, транспортом, а их работников - квартирами, телефонами, путевками, продовольственными заказами.
Не были затронуты многие прежние каналы зависимости. Хотя организационное руководство судами со стороны Министерства юстиции СССР и его органов заменено организационным обеспечением деятельности судов (статья 22 Основ законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик) и органы юстиции лишились права проводить проверки в судах, заслушивать председателей судов, обобщать судебную практику, они не утратили всех рычагов власти. Это и подбор судебных кадров, и их подготовка, и внесение в Советы народных депутатов предложений по вопросам организации судов, и ведение судебной статистики, и материально-техническое обеспечение судов.
Судебный надзор не является единственной формой контроля в судопроизводстве, поскольку сохраняется еще непроцессуальное руководство нижестоящими судами. Судьи, рассматривающие дела, обращаются за советами к членам судов, курирующим органы правосудия, расположенные на определенной территории, докладывающим кассационные жалобы и протесты на их приговоры и решения. Широко распространены случаи критики членами вышестоящих судов приговоров и решений по отдельным делам до их пересмотра в установленном процессуальном порядке.
Совершенно недопустима и обратная зависимость: куратор из вышестоящего суда несет ответственность за ошибки, допускаемые опекаемыми им народными судьями. Такой куратор охотно закрывает глаза на просчеты подопечных, когда исполняет обязанности докладчика в кассационной инстанции. Интересно, что кассационная инстанция оказывается ненадежным фильтром, поскольку выявляла примерно столько же неправосудных судебных решений, сколько и надзорные инстанции. Лишь в 1990 и 1991 годах основная масса (примерно две трети) судебных ошибок начала исправляться в кассационном порядке, до вступления приговоров в законную силу.
Как это ни парадоксально звучит, но принцип ответственности судей за собственные решения играет скорее негативную роль. Разумеется, речь не идет о случаях грубой небрежности и преступного умысла. Но начальственная критика за допущенную ошибку или даже простое взятие на учет добросовестных заблуждений судьи или случаев несовпадения его позиции с мнением вышестоящей инстанции отнюдь не способствуют его раскрепощенности. Опасаясь последствий свободно выраженного внутреннего убеждения, судья начинает ориентироваться на позицию кассационных и надзорных инстанций, то есть утрачивает самостоятельность.
Не обеспечена и процессуальная самостоятельность следователя, не говоря уже о других лицах, выполняющих процессуальные функции. Известно, что самостоятельность следователя и его личная ответственность за проведение следствия должны отличать следователя от чиновника администрации - они являются необходимыми условиями успешности и законности расследования дела. Провозглашенная законом процессуальная самостоятельность следователя является декларацией, лишенной реальных гарантий. Закон одновременно предусматривает право прокурора давать следователю указания по любым вопросам расследования. Эти указания являются обязательными. Только в некоторых случаях следователь вправе не согласиться с ними и представить дело вышестоящему прокурору, который поручает расследование другому следователю или отменяет указания. Но прокурор, дающий следователю указания, - его руководитель по должности. Так как от него зависят аттестация следователя прокуратуры, его продвижение по службе, решение вопросов о предоставлении ему жилья, отпусков и т.п., конфликты между ними крайне редки.
Со следователем же органов внутренних дел прокурор в непосредственные процессуальные отношения обычно не вступает, давая указания начальнику следственного отдела, который переадресовывает их следователю от своего имени. Следователи РОВД (РУВД) находятся в двойном подчинении: начальнику следственного отдела областного (краевого) УВД и начальнику РОВД (РУВД), при котором состоят. Выглядит парадоксально, что такой следователь может давать поручения и указания по уголовным делам своему непосредственному начальнику, возглавляющему орган дознания и обязанному содействовать следователю. Понятно, что эта норма процессуального закона на практике не реализуется. Сложные связи министра или начальника органа внутренних дел с подчиненными оперативными службами, а равно внешние связи с другими министерствами, учреждениями и организациями, представленными своими руководителями в исполнительном органе Совета народных депутатов или Совете Министров, зависимость от депутатов разных уровней - все это неизбежно дает повод для повседневного незаконного вмешательства в следственную работу, не оставляя места для процессуальной самостоятельности следователя.
Следователь прокуратуры, по сути, не может быть никем иным, кроме как вспомогательным работником при прокуроре, обязанным способствовать последнему в обосновании обвинения. Статус следователя органа внутренних дел еще более низок: он - заложник оперативных служб. При таком положении нельзя обеспечить ни качество расследования, ни надзор за его законностью.
Не решив проблем независимости суда и самостоятельности сотрудников правоохранительных органов при выполнении ими процессуальных функций, нельзя рассчитывать на успешность судебной реформы. Юстиция не может быть прислужницей администрации.
6. Ориентация на интересы государства
и негуманность юстиции
Длительное время государство оставалось враждебной силой по отношению к гражданскому обществу и личности. Для современной юстиции характерны преувеличенная забота об интересах государства в ущерб другим субъектам правоотношений, подмена общественных и частных начал государственными. Государство оказывается на земле тем же, что и Бог на небе: создателем заповедей, всепроникающим куратором, всеведущим вершителем судеб.
Суд был и остается чисто государственным органом правосудия, чья сущность слегка закамуфлирована безмолвствующими народными заседателями. В государственных "судебных местах" не обеспечена общественная функция правосудия - оно оказалось в безраздельной власти государства. Народному правосознанию нет места в судебных залах. Третейское производство также не получило должного развития.
Государство объявляет сферой публичного интереса и, следовательно, применения властных начал области, традиционно считавшиеся частным делом граждан. Поэтому, например, расширительно толкуется понятие "сделка, заведомо противная интересам государства и общества"; органы власти могут вмешиваться в семейную жизнь, заглядывать без достаточных к тому оснований в карман обывателю посредством истребования деклараций; уголовное законодательство преследует ненасильственный гомосексуализм, а также потребление наркотических средств без рецепта врача. Стремление охватить своим влиянием все и вся очевидно.
Пора от слов об экономии мер уголовной репрессии перейти к делу. По данным 1990 года, РСФСР занимает первое место среди прочих союзных республик по коэффициенту судимости: 465 человек на 100 тысяч населения. Уголовный кодекс России переполнен деяниями, не являющимися по своей природе преступными. Подавляющее большинство внесенных в него изменений направлено на расширение сферы действия уголовных законов или усиление наказаний. Ряд негуманных, нарушающих права собственника норм содержит и ГК РСФСР (статьи 141 - 143, 150 и другие). Правоохранительные органы вынуждены исполнять такие законы.
Советский уголовный процесс на первый взгляд относится к категории континентального, или смешанного, то есть организованного инквизиционно на предварительных стадиях и содержащего элементы состязательности в суде. Реально же и следователь, и прокурор, и даже в какой-то мере суд выполняют функцию обвинения. Суд, например, вправе возбудить уголовное дело, при протокольной форме досудебной подготовки материалов он формулирует обвинение, во всех случаях он предает обвиняемого суду, оглашает обвинительное заключение; как правило, первым допрашивает подсудимого и свидетелей; суд может вынести обвинительный приговор, несмотря на отказ прокурора от обвинения.
Судебное производство и перспектива сотрудничества с правоохранительными органами вызывают у населения не самые положительные эмоции. Мы не имеем суда, доступного населению, пользующегося его доверием и уважением. Суд над человеком должен быть заменен судом для человека.
Не обеспечено в полной мере право каждого на судебную защиту от незаконных действий государственной администрации, общественных организаций, должностных лиц. Сохраняются изъятия из предусмотренной во Всеобщей декларации прав человека принципиальной возможности "эффективной защиты перед национальными судами" любого нарушенного права, так как закон может установить иной, не судебный порядок защиты прав.
Наше правосудие неперсоницифировано - служитель юстиции предстает не в личном качестве, а как заменимый типовой механизм. Поэтому, хотя об этом и молчат, современная юстиция негуманна и по отношению к собственным служителям.
7. Кадровый и ресурсный голод
О нехватке квалифицированных кадров работников правоохранительных органов многое уже говорилось. Проблема состоит в том, чтобы обеспечить пополнение органов дознания, следствия, прокуратуры и суда, преодолеть дефицит правовой помощи населению.
Не менее важно сформировать особое самосознание судей, отличное от чиновничьего настроя на составление приглаженных бумаг и угождение вышестоящим. Служение юстиции не должно подменяться для судей рутинной службой по судебному ведомству. Иными словами, речь идет не только о формировании достаточного судейского корпуса, но и о культивировании его корпоративной этики.
Финансовое и материально-техническое обеспечение правоохранительной деятельности должно быть приведено в соответствие с объемом и характером работы. Необходимо освобождение должностных лиц юстиции от рутинной деятельности. Нельзя допустить отставания в оснащенности правоохранительных органов техникой и интеллектуальной продукцией - компьютерными программами, методическими материалами, информационными технологиями.
Не имеют своего стройного организационного оформления службы, обеспечивающие применение специальных познаний в деятельности уголовной юстиции. Экспертные учреждений находятся в ведении МВД, КГБ, министерств юстиции и порою идут на поводу интересов своих "хозяев". Они ощущают постоянный недостаток в кадрах и технике, неповоротливы. Чрезмерная длительность проведения криминалистических и ряда других судебных экспертиз объясняется нередко тем, что экспертные учреждения в первую очередь проводят исследования по хозяйственным договорам с другими организациями, предприятиями, а потом уже - по постановлениям лиц, производящих дознание, и следователей. В конечном счете состояние экспертной деятельности и ее качество не удовлетворяют потребностей юстиции.
Наконец, занятые латанием дыр, мы не знаем, сколько материала понадобится израсходовать на новое готовое платье: не разработаны научно обоснованные нормы нагрузки для судей и следователей, не выявлены потребности в технике, отсутствуют расчеты потребной инфраструктуры юстиции.
8. "Кривое зеркало" статистики
Много вреда приносят как недостоверность судебной статистики, так и то значение, которое ей придают.
Больным вопросом является регистрация преступлений. При проведении прокурорских проверок выявляются ежегодно десятки тысяч случаев сокрытия преступлений от учета. Поскольку учет и регистрация преступлений ведется МВД, то есть органом, ответственным за раскрытие преступлений, понятно стремление уклониться от правдивого отражения поступающей информации: чем больше зафиксировано преступных деяний, тем больше предстоит их раскрывать. Отсюда и нежелание возбуждать дела, и сетование на ненужную "бумажную" работу по оформлению отказов в возбуждении уголовных дел.
Существующие способы учета преступлений не отражают реальной картины преступности. Отсутствуют необходимые данные и критерии оценки объема и качества работы юстиции. Например, не проводится различия между уголовными делами по их трудоемкости. Высокопрофессиональная работа по многотомному уголовному делу фактически приравнивается к раскрытию преступления, совершенного в условиях очевидности. Прекращенные по нереабилитирующим основаниям дела завышают показатель раскрываемости. Отсюда - сильное стремление добиться самооговора в обмен на обещание передать материал в товарищеский суд или для применения мер административного воздействия.
Использование "лукавых цифр" ради того, чтобы сегодня выглядеть лучше, чем в предыдущем отчетном периоде, загоняет болезнь вглубь, с неизбежностью влечет за собой падение профессионализма работников правоохранительных органов. Между тем отчитываться за успехи в борьбе с преступностью с помощью статистических показателей вообще нельзя - ни число преступлений, ни число расследованных дел и вынесенных приговоров не свидетельствуют о качестве работы уголовной юстиции. Рост или снижение уровня преступности - результат действия сложной совокупности социально-экономических, идеологических и многих других причин, устранение которых не зависит от следствия или суда.
Тем более нелепо оценивать статистически работу конкретного сотрудника правоохранительных органов. Нельзя ставить в вину следователю "напрасное" возбуждение, а затем прекращение уголовных дел. Если возбуждение дела было предпринято при наличии законных поводов и оснований, а затем было установлено наличие обстоятельств, влекущих его прекращение, оснований для негативной оценки работы нет. Необходимо индивидуально оценивать также каждый случай оправдания подсудимого, прекращения дела судом, возвращения его для производства дополнительного расследования.
Стремление "наладить учет и контроль" там, где происходят явления, недоступные количественной оценке, где проявляется свободная воля личности и реализуются дискреционные полномочия, где приходится идти непроторенной дорогой в постижении истины, а в особенности желание раздавать награды и наказания в зависимости от показаний "счетчика", - тупиковый путь. Попытки перенесения центра тяжести с одного статистического показателя на другой приводят к ответной реакции системы, выражающейся в перераспределении искажений, вносимых в отчетные документы. Варьирование статистическими показателями и придание то одному из них, то другому ведущего значения для судеб и карьеры судей, прокуроров, оперуполномоченных и следователей порождает лишь все более изощренные манипуляции. Например, с некоторых пор уголовное дело считается раскрытым не с момента задержания подозреваемого, а при направлении дела в суд. Поднаторевшие органы дознания начинают зарабатывать "палочки" в статотчетности за счет прекращения дел по нереабилитирующим основаниям и отказов в их возбуждении со ссылкой на статью 10 УПК РСФСР. Хлопот меньше, а дело все равно "раскрыто", виновный изобличен, хотя и не признан таковым судом.
Проблемы уголовной юстиции должны быть преобразованы в конкретные задачи, решение которых и будет составлять содержание судебной реформы.
III. НЕОБХОДИМОСТЬ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ И ЕЕ ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ
Глубина, распространенность и всеохватность кризиса юстиции, влияющего на результаты ее деятельности, затронувшего ее кадры, ее идеологические, организационные и материально-технические основы, сам характер проблем, с которыми сталкиваются правоохранительные органы, с очевидностью доказывают необходимость и даже неизбежность судебной реформы в РСФСР. Но нельзя отмахнуться и от позиции людей, уповающих на локальные "улучшения и совершенствования". Концепция не станет научной, пока не будет опровергнута возможность эволюционного пути.
Достаточно распространено мнение, что "устранение социальных болезней застойного периода" явится само по себе важнейшим шагом по пути улучшения работы суда и правоохранительных органов. Многие предложения, направленные, на первый взгляд, на реализацию судебной реформы, не затрагивают сложившихся в области судопроизводства структур и процедур. Сторонники таких предложений полагают, что не следует излишне драматизировать ситуацию, что ломка действующей системы может повлечь за собой негативные последствия. Они уверены, что стоит только повысить требовательность к кадрам правоохранительных органов, провести с ними воспитательную работу и наладить их тщательный подбор - и это незамедлительно приведет к позитивным результатам.
Методологическая несостоятельность таких аргументов легко может быть продемонстрирована.
Во-первых, действительно неизбежны некоторые трудности реформы и более или менее продолжительный период "привыкания" к новым правоотношениям. Однако концепция преобразований лишь обосновывает желаемую модель юстиции, а смягчение негативного побочного эффекта - это вопрос не содержания, а тактики реформы, этапности в ее проведении.
Во-вторых, всяких призывов и мелких улучшений было достаточно и раньше. Логично предположить, что они будут столь же неэффективны и в дальнейшем. Наивно, например, думать, будто "расширенная коллегия народных заседателей" повысит качество судебных решений. До тех пор, пока сохранится суд шеффенов, предполагающий совместное совещание и голосование судьи - профессионала и простых граждан, пока стандарты кассационной инстанции будут определяющими для судьи, ответственного за окончательное решение, механическое увеличение голов, кивающих в такт словам председательствующего, ничего не даст.
Столь же безрезультатным, если исключить пропагандистский эффект, оказывается на поверку увеличение срока полномочий судей с 5 до 10 лет, в особенности при сохранении института их отзыва. Для достижения подлинной независимости важно, может ли в принципе судья быть смещен. Утвердительный ответ на этот вопрос равносилен признанию, что новелла была декоративной.
В-третьих, вера в развитие служащих юстиции под влиянием проповедей и ужесточения с них спроса необоснованна. Носители государственных функций включены в определенный механизм, который формирует их поведение. В конечном счете важно, в какую именно систему отношений они включены. Если строго взыскивать с прокурора за каждый случай оправдания подсудимого, автоматически выйдет, что он вместо предписанной ему борьбы за то, чтобы ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности и осужден, сделает все возможное, чтобы всякий привлеченный к уголовной ответственности был признан виновным. Исследование ИГП АН СССР показало, что прокурор, обязанный по закону отказаться от обвинения, когда материалы судебного следствия не подтверждают виновности подсудимого, в 95% таких случаев требует его наказания.
Нет лучшего способа изменить в позитивную сторону поведение людей, чем сделать человечными процедуры и условия их деятельности. Творцы судебной реформы 1864 года и все российское общество были свидетелями появления на судебном поприще блестящих, талантливых юристов, востребованных и воспитанных новой юстицией. Долго же пришлось бы ждать, пока "дьяки, в приказах поседелые" улучшат негласное, канцелярское судопроизводство и превратят его в идеал демократизма и справедливости.
Нельзя надеяться на зорких и честных оперативников, добросовестных и проницательных следователей, справедливых и гуманных судей - такие качества рождает в специалистах не воспитательная работа и даже не подбор лучших. "Подобрать" можно квалифицированных, вырастить можно знающих - дальнейшее зависит от назначения и порядка деятельности. Не личности служат гарантами законности, а законы устанавливают гарантии от произвола и недобросовестности личностей.
В-четвертых, следует исключить из научной дискуссии риторические приемы, игру на "любви к отеческим гробам" в качестве аргументов в пользу того или другого решения.
Россия вынуждена начать и провести судебную реформу прежде всего потому, что меняется место и роль государства в жизни республики: из политического оно становится правовым. Преобразование организации управления государством на принципах разделения властей требует оформления правосудия в самостоятельную ветвь власти, создания системы взаимных сдержек и противовесов. Очевидно, что эта цель не может быть достигнута одним лишь количественным наращиванием корпуса следователей, прокуроров и судей, мобилизацией ресурсов, эпизодическими и разрозненными поправками законодательства, поскольку речь идет об изменении роли юстиции.
Со дня провозглашения Декларации о государственном суверенитете РСФСР изменились, приближаясь к мировой практике, ценности, признанные и защищаемые государством, доктрина взаимоотношений государства и личности. Правосудие становится ареной диалога между ними о праве.
К сожалению, непоследовательность проводимых Союзом ССР реформ не оставляет надежд, даже если бы они и были возможны политически, на "дарование свыше" демократического судоустройства и судопроизводства. Одним из благоприобретенных свойств отечественной государственности была способность к мимикрии. Демократические принципы всегда декларировались, но редко были достаточно гарантированы, а чаще всего сводились на нет механизмом их реализации. В этом направлении действовали и политические, и социальные, и законодательные, и организационные факторы. Нечто подобное наблюдается и теперь.
Как известно, начало судебной реформы было объявлено на общесоюзном уровне резолюцией XIX Всесоюзной конференции КПСС (1988 год). Проводится она довольно робко, непоследовательно. Основы законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик, принятые 13 ноября 1989 года, оставили судебную организацию без изменений. Закон СССР от 4 августа 1989 года "О статусе судей в СССР" и некоторые другие союзные законы хотя и способствовали укреплению независимости судей, однако в полной мере ее не обеспечили. Ныне действующий вариант Закона СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан" (от 2 ноября 1989 года, взамен принятых 30 июня и 20 октября 1987 года вариантов) хотя и признал в конце концов право гражданина на обжалование в суд неправомерных действий коллегиальных органов управления, но запретил оспаривать акты нормативного характера и ввел в качестве обязательного условия допустимости судебного обжалования предварительное обращение "по команде". Конечно, получить подобные законы - это лучше, чем не добиться ничего, но для устройства правосудия на демократических началах этого явно недостаточно.
По-видимому, никто, кроме парламента и правительства России, не заинтересован в преобразовании системы юстиции на территории РСФСР и не будет способен провести его.
Реформа должна быть комплексной, то есть охватывающей вопросы судоустройства, организации и деятельности правоохранительных органов, включая органы дознания и предварительного следствия, прокуратуру, адвокатуру; касающейся основных принципов и норм судопроизводства; определяющей требования к отраслям материального права, применяемого судами. Предстоит учесть принципы системной организации и опыт зарубежных стран. Стремление к демократизму должно сочетаться с научной обоснованностью реформы. Необходимо исходить во всех принимаемых решениях и проводимых мероприятиях из внутренней природы правосудия, суда и других составляющих объект реформы элементов.
Судебная реформа состоится, если концептуально будут решены следующие основные задачи:
- получит правовую защиту суверенитет Российской Федерации в части осуществления правосудия в соответствии с собственными материальными и процессуальными законами;
- назначение суда будет определено и задачи перед ним поставлены в соответствии с возможностями и истинной природой правосудия, юстиция из карательной превратится в правоохранительную;
- законодатель гарантирует в сфере юстиции защиту основных прав и свобод человека;
- судебная власть утвердится в государственном механизме как влиятельная сила, независимая

• заслуженный юрист РСФСР, федеральный судья в отставке;
• с февраля 1992 года по март 1993 года – министр экономики, профессор ГУ – Высшая школа экономики

Романтический этап судебной реформы

Романтическим этапом судебной реформы как по существу возлагавшихся на нее надежд, так и по самоотверженности ее главных деятелей, ныне преданных забвению, считаются 1991-1996 годы.

В то время депутатский корпус и власть вообще вобрали в себя небольшое число людей, имевших опыт реального противостояния тоталитаризму и наслышанных о схемах отправления государственных функций, как тогда выражались, в «цивилизованных» странах: о демократии, разделении властей, независимости судов, несменяемости судей, суде присяжных. Марксистская методология причудливо сочеталась у них с идеологией свободной рыночной экономики и демократического правового государства.

Данный этап завершился к середине 1990-х годов, когда выведенная из равновесия номенклатура не только восстановила, но и приумножила свои привилегии. Например, председатели и заместители председателей судов добились пожизненного утверждения их в должностях, став несменяемыми. Столь беспрецедентное новшество ввел Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ.

К этому моменту власти сумели противопоставить прогрессивным преобразованиям судопроизводства собственные технологии, нейтрализующие эффект от возрождения суда присяжных, установления судебного контроля над применением заключения под стражу и др. Реформаторы отечественного правосудия оказались не у дел, а структуры, успешно проводившие содержательные преобразования, были распущены. Например, такая участь постигла в 1995 году отдел судебной реформы и судопроизводства (ранее - отдел по судебной реформе) Государственно-правового управления Президента РФ. Судебная реформа и бюрократическая контрреформа в России конца XX столетия вершились параллельно, как и в предыдущем веке.

Доставшаяся новой России от советской власти судебная система играла важную роль в стабилизации положения в стране, поскольку составляла разветвленный каркас государственной власти, несмотря на идущие политические процессы, в том числе нежелательные, деструктивные. Поэтому пресекались попытки местных властей подмять под себя суды - например, назначая районных судей в обход Москвы. Правда, в тяжелые времена губернаторы и мэры, зачастую небескорыстно, подкармливали аппараты судов и самих судей, незаконно доплачивая им из бюджетов субъектов Федерации, помогая с автомобилями, канцтоварами, финансируя капитальный и текущий ремонты аварийных судебных зданий.

Усилия преобразователей имели важные последствия, несмотря на поражение реформаторов, которым не дали довести до конца их замыслы: добиться возвращения в страну судебной власти как самостоятельной влиятельной силы и утверждения в судах «правды и милости». Законодательное и ресурсное обеспечение судебной системы достигло определенных высот. Ее совершенствованию были посвящены правительственные целевые программы на 2002-2006 и на 2007-2011 годы . Добиться столь масштабных финансовых вливаний в судебную систему в 1990-е годы не удавалось из-за кризисных явлений, сопутствовавших переводу национальной экономики на рыночные рельсы.

Изменились также юридическая доктрина, практика судов и понимание судьями права, хотя в юридическом образовании и в судебных актах продолжают воспроизводиться стандарты советского времени. Окостенение разума более выражено, чем стремление учреждений к неизменности своих структур.

К сожалению, не произошло серьезных подвижек в правоохранительной системе , погрязшей в коррупции, фальсификациях и насилии, которые плодят бесправие граждан. Президент Б. Н. Ельцин еще в 1993 году подписал указ, в преамбуле которого говорилось: «Система органов ВЧК-ОГПУ-НКВД-НКГБ- МГБ-КГБ-МБ оказалась нереформируемой… Система политического сыска законсервирована и легко может быть воссоздана… Существующая система обеспечения безопасности Российской Федерации изжила себя, неэффективна, обременительна для государственного бюджета, является сдерживающим фактором проведения политических и экономических реформ» . И судебной, разумеется.

Советская судебная система в начале 1990-х годов включала:

- суды СССР - Верховный суд СССР и военные трибуналы. Система военных трибуналов была двухзвенной: нижняя ступень - военные трибуналы армий, флотилий, соединений и гарнизонов; высшая ступень - военные трибуналы видов Вооруженных сил СССР, округов, групп войск и флотов. Высшей инстанцией для военных судов выступала Военная коллегия Верховного суда СССР;

- суды союзных республик . К примеру, судебная система РСФСР включала: Верховный суд РСФСР; Верховные суды автономных республик, краевые, областные, Московский и Ленинградский городские суды, суды автономных областей, суды автономных округов; районные (городские) народные суды.

В соответствии с Конституцией СССР 1997 года и Конституцией РСФСР 1978 года все судьи избирались сроком на 5 лет, причем народные судьи - непосредственно населением. В результате связанных с именем М. С. Горбачева изменений 1988-1989 годов срок полномочий судей увеличился до 10 лет, а граждане утратили право избирать и отзывать народных судей. Всех судей стали избирать Советы народных депутатов разных уровней.

В судопроизводстве советского времени участвовали народные заседатели, причем состав суда для всех рассматриваемых по первой инстанции дел был одинаков: судья и два народных заседателя, которые считались равноправными судье, наравне с ним голосовали в совещательной комнате за приговор по уголовному делу или решение по гражданскому делу.

Организационно деятельность судов обеспечивали Министерство юстиции СССР, Министерство юстиции РСФСР и его органы на местах.

В 1990-1991 годах действовал Комитет конституционного надзора СССР, учрежденный в соответствии с Законом СССР от 23 декабря 1989 года. Однако он не входил в судебную систему страны, так как по своей юридической природе судом не являлся. Его решения о неконституционности актов органов государственной власти носили рекомендательный характер, он не имел права отменять или объявлять их недействующими.

При Совете Министров СССР действовал Государственный арбитраж СССР, который также не входил в судебную систему, но разрешал споры между предприятиями. Его история восходит к сентябрю 1922 года, когда были учреждены Высшая арбитражная комиссия при Совете труда и обороны и арбитражные комиссии при областных экономических совещаниях. В 1987 году органы государственного арбитража оформились в относительно самостоятельную систему. При Торгово-промышленной палате СССР действовали два арбитражных квазисудебных органа. Ведомства учреждали собственные арбитражи для рассмотрения споров между своими предприятиями. Высший арбитражный суд СССР, о создании которого было объявлено на излете перестройки, к работе практически не приступил.

Концепция судебной реформы

Партийное руководство судами, подбор и расстановка судейских кадров райкомами, обкомами и ЦК КПСС не позволяли им осуществлять правосудие в собственном смысле слова. Зависимость судей от «директивных органов» подрывала их авторитет в глазах населения. Впоследствии пороки российской судебной системы были с опорой на многочисленные архивные материалы вскрыты перед Конституционным судом РСФСР, который рассматривал так называемое «дело КПСС» 26 мая - 30 ноября 1992 года.

В итоге в Концепции делался вывод о необходимости судебной реформы и преобразования судебной системы, предлагались законодательные и организационные меры по преобразованию судопроизводства на демократических основах. В частности, провозглашалась необходимость возрождения суда присяжных, института мировых судей, введения судебного контроля над правомерностью заключения под стражу, несменяемости судей, формирования судейской корпорации и органов судейского сообщества, пересмотра ведомственных показателей работы правоохранительных органов и судов. Предлагалось отказаться от пресловутого «единства судебной системы» и учредить арбитражные и другие специализированные суды. Было признано целесообразным, обеспечивая независимость судов от местных властей, создавать судебные округа, не совпадающие с границами административно-территориального деления.

Верховный Совет РСФСР, в соответствии с замыслом авторов Концепции, признал важнейшими направлениями грядущей судебной реформы:

- «создание федеральной судебной системы;

Признание права каждого лица на разбирательство его дела судом присяжных в случаях, установленных законом;

Расширение возможностей обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, установление судебного контроля над законностью применения мер пресечения и других мер процессуального принуждения;

Организацию судопроизводства на принципах состязательности, равноправия сторон, презумпции невиновности подсудимого;

Дифференциацию форм судопроизводства;

Совершенствование системы гарантий независимости судей и подчинения их только закону, закрепление принципа их несменяемости» .

Основополагающие идеи Концепции судебной реформы фиксировались в 1991-1993 годах в конституционном законодательстве и постепенно реализовались в нормативных актах, несмотря на сопротивление силовиков.

Конституционный суд РСФСР

Съезд народных депутатов РСФСР 15 декабря 1990 года принял решение об образовании Конституционного суда РСФСР, в Конституцию РСФСР была внесена соответствующая поправка. Тем самым российский законодатель отказался от идеи создания Комитета конституционного надзора, предпочитая ему независимый орган судебной власти, который бы, по замыслу, пользовался значительными полномочиями, в частности, правом судить о соответствии законов СССР российской Конституции.

Закон РСФСР «О Конституционном суде РСФСР» был принят Верховным Советом 6 мая 1991 года и утвержден Съездом народных депутатов РСФСР 12 июля 1991 года. Мне, как разработчику этого закона, пришлось обосновывать в Верховном Совете необходимость его принятия: «Закон о Конституционном су¬де… нужен для того, чтобы бросить на весы разделения властей свою гирю. С этой трибуны часто звучали сравнения российской государственности с кораблем, который вынужден лавировать между различными политическими течениями и порой отклоняться от главного курса, чтобы поймать в паруса ветер. Так вот, на этом корабле Конституционный суд - тот самый компас, который независимо от политической конъюнктуры, не¬зависимо от каких-то других соображений показывает всегда одно направление. Это направление на Конституцию» .

Камнем преткновения и основным предметом споров была возможность индивидуальной жалобы, то есть признания за физическими лицами (а не только за президентом, правительством и депутатами) права непосредственного обращения в высший орган конституционного контроля с заявлениями о нарушении их конституционных прав и свобод. В конце концов законодатель согласился с первоначальным проектом закона, согласно которому гражданин был вправе принести жалобу, если нарушение, которое он оспаривает, вытекает из содержания закона либо сложившегося «обыкновения правоприменительной практики».

Из 15 членов Конституционного суда, которых требовалось избрать в соответствии с Законом «О Конституционном суде РСФСР», V (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР 30 октября 1991 года избрал 13 судей. По замыслу, Конституционный суд не должен был иметь никакого касательства к политике. Он обязан был выражать правовую позицию, свободную от «практической целесообразности и политических склонностей». Соответственно его судей-правоведов надлежало избирать в личном качестве. К сожалению, фактически все 13 судей выдвигались от депутатских фракций, что не в последнюю очередь обусловило серьезные проблемы конституционного судопроизводства.

Так, Конституционный суд на протяжении полугода проверял конституционность нескольких указов президента Б. Н. Ельцина о запрете деятельности КПСС и КПРФ и национализации их имущества, а также рассматривал встречный иск о признании Коммунистической партии неконституционной организацией. В итоге 30 ноября 1992 года он вынес противоречивое, уклончивое и невнятное постановление по «делу КПСС». Суд прекратил рассмотрение вопроса о конституционности КПСС, хотя в свое время сам же добился полномочий по проверке конституционности деятельности партий. Историческая возможность покончить с тоталитарным прошлым и создать правовые предпосылки люстрации была безвозвратно упущена. В процессе разбирательства этого дела судьи Конституционного суда приняли от одной из сторон конфликта (президента) производство в высший квалификационный класс и 30%-ю прибавку к жалованью, установленную закрытым для печати пунктом президентского распоряжения.

В 1992 году председатель Конституционного суда вмешался в конфликт президентской и законодательной властей, но достигнутый успех оказался временным. По сути, это была попытка с негодными средствами.

В апреле 1993 года Конституционный суд уклонился от вынесения какого-либо решения в связи с обращением федерального Союза адвокатов относительно практики массовых незаконных арестов граждан. Выслушав стороны и экспертов, суд удалился на совещание и… юридически до сих пор с него не возвратился.

В период «поэтапной конституционной реформы» президент приостановил деятельность Конституционного суда, потому что он «оказался в глубоком кризисном состоянии. Дважды в течение 1993 года Конституционный суд … своими поспешными действиями и решениями ставил страну на грань гражданской войны» . Его деятельность была возобновлена только в феврале 1995 года . На этот раз в его состав было введено 19 судей. Нынешний состав Конституционного суда усвоил урок, преподанный президентом.

Однако в 1991 году первый в истории России закон о высшем судебном органе конституционного контроля играл роль «первой ласточки» судебной реформы и важного ориентира. В нем еще до одобрения Концепции судебной реформы провозглашались - пусть и для небольшой группы судей - несменяемость, иммунитет от произвольного приостановления и прекращения полномочий, уголовного преследования; высокий уровень жалованья и других гарантий, который запрещалось снижать. Вдобавок в Конституционном суде вводились: выборность председателя, заместителя, судьи-секретаря самими судьями ; возможность их досрочного отзыва по инициативе части судей; принцип самостоятельного формирования аппарата (секретариата), не только обеспечивавшего суд, но и отсекавшего явно недопустимые обращения. Впервые в советской истории в законе упоминалась старорежимная должность - пристав.

Закон «О Конституционном суде» 1991 года дал толчок развитию правовой доктрины и законодательства. На него ссылались реформаторы, отстаивая идеи несменяемости и независимости судей, освобождения их от преследования со стороны мстительных властей, недовольных их решениями. Даже термин «пристав» прижился в нашем законодательстве. Из этого зернышка вырос солидный институт судебных приставов .

Преобразование судебной системы

Конституция 1993 года гласит: судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Соответственно структурно судебная система подразделяется на три ветви: конституционную, общей юрисдикции и арбитражную. При этом суды общей юрисдикции осуществляют правосудие в форме гражданского, административного и уголовного судопроизводства, а арбитражные суды - в форме гражданского и административного судопроизводства.

В 1991 году в России на смену по своей природе административным государственным арбитражам пришли арбитражные суды. 4 июля 1991 года был принят Закон РСФСР «Об арбитражном суде», а 5 марта 1992 года - первый Арбитражный процессуальный кодекс. Арбитражным судам доверили осуществление судебной власти при разрешении споров, вытекающих из гражданских правоотношений (экономические споры) и из правоотношений в сфере управления (споры в сфере управления).

Система арбитражных судов двухзвенная:

Высший арбитражный суд РФ;
- высшие арбитражные суды республик в составе Российской Федерации, краевые арбитражные суды, областные арбитражные суды, городские арбитражные суды, арбитражные суды автономных областей, арбитражные суды автономных округов.

Переход на судебный порядок рассмотрения экономических споров, включая некоторые споры с участием граждан, коренным образом изменил обширную сферу правоотношений. По новому законодательству, инициированному руководством Государственного арбитража РСФСР и поддержанному реформаторами, бывшие арбитры, а ныне судьи арбитражных судов обрели несменяемость раньше, чем их коллеги из судов общей юрисдикции.

Впоследствии были приняты Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 года № 1-ФКЗ и новый Арбитражный процессуальный кодекс - в 1995 году и 2002 году. В арбитражных судах процесс все больше приближался к состязательному судопроизводству, несмотря на обилие письменных материалов и малочисленность свидетелей по делу. Был преодолен существенный порок системы арбитражных судов - объединение в судах низшего звена функций первой и апелляционной инстанций. До этого жалобы на решения арбитражных судов уровня субъектов Федерации приходилось приносить в суды, постановившие решение. И хотя жалобы разбирали другие судьи, сказывалась их принадлежность к одному трудовому коллективу.

Перед Россией как правопреемницей СССР встал вопрос о судьбе доставшихся ей союзных судов. Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР «Об упразднении Верховного суда СССР, Высшего арбитражного суда СССР и Прокуратуры СССР» от 28 декабря 1991 года эти органы были упразднены со 2 января 1992 года, а их правопреемниками были объявлены Верховный суд РСФСР и Прокуратура РСФСР.

В тот же день Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР «О военно-судебных органах, дислоцированных на территории РСФСР» Военная коллегия Верховного суда СССР была включена с ее организационно-штатной структурой в состав Верховного суда РСФСР. 13 января 1992 года в Постановлении № 2182-1 Президиум Верховного Совета РФ признавал действие на территории России Положения о военных трибуналах 1958 года. Однако в тот же год военные трибуналы были преобразованы в военные суды, их структура, как и в советское время, оставалась двухзвенной. Военные суды, не упомянутые в Конституции РФ 1993 года, отнесли к категории судов общей юрисдикции. Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации» от 23 июня 1999 года № 1-ФКЗ окончательно закрепил преобразование военных трибуналов СССР в военные суды России.

По замыслу, суды присяжных должны были действовать в федеральных районных судах (один профессиональный судья и 12 присяжных заседателей), в федеральных окружных судах и в Верховном суде (три профессиональ¬ных судьи и 12 присяжных заседателей). Однако многочисленные юридические, организационные, финансовые и психоло¬гические прег¬рады отсрочили воплощение в жизнь одобренных депутатами идей воз¬рождения в России суда присяжных.

Законом «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» от 1 ноября 1991 года часть 1 статьи 166 Конституции была изложена в новой редакции: «Рассмотре¬ние гражданских и уголовных дел в судах осуществляется кол¬легиально и единолично; в суде первой инстанции - с участием присяжных заседателей, народных заседателей либо коллегией из трех профессиональных судей или единолично судьей». Одна¬ко из-за проявленной депутатами непоследовательности при изменении отраслевого законодательства эта норма два последующих года оставалась просто декларацией.

Реальное движение началось, когда президент своим Распоряжением от 22 сентября 1992 года № 530-рп поручил разработать программу проведения в нескольких регио¬нах эксперимента по отработке на практике принципиально новых положений процессуального законодательства и законодательства о судоустройстве. Изучив состояние дел на местах, отдел по судебной реформе Государственно-правового управления Президента РФ отказался от логики эксперимента и предложил поэтапное введение суда присяжных, начи¬ная с наиболее подготовленных регионов.

При отборе регионов, где впервые вводился суд присяжных, учиты¬вались: позиции глав местной администрации, судей, начальни¬ков управлений юстиции, местных Советов; состояние нацио¬нальных, политических, демографических и криминологических проблем; обеспеченность судов благоустроенными помещениями и другие материально-технические предпосылки.

10 января 1993 года проект закона о суде присяжных президент направил в Верховный Совет РФ. Дважды в Совете Национальностей не удавалось набрать нужного числа голосов для его принятия в первом чтении, но в конце концов все препятствия были преодолены, и 16 июля 1993 года Верховный Совет принял этот закон (№ 5451-1), который стал правовой основой введения суда с участием присяжных заседателей.

Параллельно с перипетиями законотворческого процесса на местах разворачивалась подготовка к новым формам судопроиз¬водства. Около 600 судей прошли специальный курс учебы в Российской правовой академии. В регионах были созданы меж¬ведомственные координационные советы, объединившие предста¬вителей областной, краевой администрации, судейского кор¬пуса, органов внутренних дел, прокуратуры, адвокатуры, а иног¬да - и сотрудников юридических учебных заведений, средств массовой информации.

С 1 ноября 1993 года началось создание судов присяжных в Московской, Ивановской, Рязанской, Сара¬товской областях и Ставропольском крае, с 1 января 1994 года - в Алтайском и Краснодарском краях, Ростовской и Ульяновской областях.

Первое уголовное дело с участием присяжных заседателей было рассмотрено 15-17 декабря 1993 года в Сара¬товском областном суде под председательством А. И. Галкина. Речь шла об убийстве трех человек, которое вменялось братьям Мартыновым. В процессе рассмотрения дела прокурор частично отказался от обвинения, а присяжные заседатели сочли подсудимых виновными лишь в убийстве при превышении пределов необходимой самообороны.

После распространения с 1 января 2010 года действия законодательства о суде присяжных и на Чеченскую Республику присяжные заседатели могут участвовать в рассмотрении уголовных дел во всех судах уровня субъектов Федерации, в окружных (флотских) военных судах, а также в Верховном суде .

Организационное обеспечение деятельности судов

Настоящий прорыв в обеспечении независимости судебной системы связан с двумя решениями, принятия которых добились реформаторы.

Во-первых, органам судебной власти была предоставлена возможность влиять на финансирование судебной системы. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ правительство разрабатывает проект федерального бюджета в части финансирования судов во взаимодействии с председателями высших судов России, руководителем Судебного департамента и Советом судей. При наличии разногласий правительство прилагает к проекту федерального бюджета предложения соответствующих судов, Судебного департамента и Совета судей вместе со своим заключением. Представители судейской корпорации получили право участвовать в обсуждении федерального бюджета в Федеральном Собрании. Размер бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, не может быть уменьшен без согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей.

Во-вторых, организационное обеспечение деятельности судов было передано от Минюста самим судам. Деятельность высших судов стала обеспечиваться их аппаратами; деятельность арбитражных судов - Высшим арбитражным судом; нижестоящих судов общей юрисдикции - Судебным департаментом при Верховном суде .

Статус судей

Неудовлетворенность судей униженным состоянием судебной власти и негарантированностью собственного положения побудила их на I Всероссийском съезде судей (октябрь 1991 года) сформи¬ровать Совет судей и поставить вопрос о подготовке российского закона о статусе судей.

Катализаторами процесса подготовки соответствующего нор¬мативного акта послужили три обстоятельства:

После распада СССР унаследованные союзные акты о статусе судей сохраняли действие лишь до принятия аналогичных российских законов;
- возрастала активность правоохранительных орга¬нов по обеспечению своим сотрудникам правовых, материальных и социальных льгот. Нельзя было обойти вниманием и судей;
- судебная система России перестала быть однородной, причем впервые образованные суды - Конституционный и арбитражные - порой оказывались в более привилегированном положении, чем традиционные «судебные места», рассматривавшие уголовные и гражданские-де ¬ла.

Уже 3 апреля 1992 года на заседании Пленума Верховного суда РСФСР рассматривался проект закона о статусе судей, предложенный Советом судей. Многочисленные критические замечания не позволили рекомендо¬вать его для внесения в Верховный Совет. Образо¬ванная Пленумом рабочая группа с участием судей, представите¬лей Государственно-правового управления Президента РФ и Министерства юстиции создала практически, но¬вый законопроект. Но первые разработки, эскиз будущего норма¬тивного акта были плодом самого судейского сообщества.

17 апреля 1992 года Пленум Верховного суда РФ воспользовался своим правом законодатель¬ной инициативы и официально внес в парламент проект Закона «О статусе судей в Российской Федерации», поддержанный законодательными инициативами президента и Комитета Верховного Совета по законодательству. Это был беспрецедентный и до сих пор единствен¬ный случай совместной акции органов трех ветвей власти при подготовке и принятии законов.

В принятом 26 июня 1992 года Законе «О статусе судей в Российской Федерации» впервые в истории отечественного законодательства было закреплено, что судебная власть самостоятельна и независима от законодательной и испол¬нительной властей. Также впервые был разработан институт единства статуса судей, означающего, что судьи независимо от занимаемой должности, присвоенного классного чина и места службы в одинаковой мере ответственны перед законом, их права равно защищены федеральным законодательством, они пользуются теми же правами, что и другие члены судейского сообщества, на них полностью распространяются обязанности и ограничения, вы¬текающие из факта принадлежности к корпусу судей.

Однако принцип единства судейского статуса на практике проводился непоследовательно. Существенное изъятие из правила о единстве судейского статуса было сделано, когда 9 декабря 1992 года Съезд народных депутатов РФ ограничил время пребывания граждан в должности мировых судей пятилетним сроком. 14 апреля 1993 года были внесены изменения в Закон «О статусе судей»: установлен пятилетний срок полномочий впервые избираемых судей районных (городских) народных судов и военных судов гарнизонов .

Впервые в законодательстве устанавливался конкурсный порядок отбора кандидатов в судьи, сменивший их «подбор» орга¬нами исполнительной власти, а в советском прошлом - также и партийными комитетами. Любой гражданин России, имеющий высшее юридическое образование и достигший 25-летнего возраста, имеет право сдать экзамен на должность судьи, а затем обратиться в квалификационную коллегию судей с просьбой о рекомендации на эту должность.

Закон от 26 июня 1992 года не ограничивал, по общему пра¬вилу, полномочия судей определенным сроком и гаран¬тировал их несменяемость. 9 декабря 1992 года часть 8 статьи 164 Конституции была изложена в редакции, вытекающей из Закона «О статусе су¬дей»: «Полномочия судей в Российской Федерации не ограничены определенным сроком, поскольку иное не установлено Конституци¬ей и законами Российской Федерации. Судьи несменяемы». Правда, при этом данные положения не были автоматически распространены на судей, ранее избранных на определенный срок (5 и 10 лет). К сожалению, гражданское общество упустило возможность обновить судейский корпус, препятствуя переназначению на «пожизненный» срок одиозных судей, особенно высокопоставленных, чей срок полномочий истекал.

Действовавшие в соответствии с законодательством СССР институты отзыва и досрочного освобождения судей российским Законом «О статусе судей» были заменены более четкими и всеобъемлющими институтами приостановления и прекращения их пол¬номочий.

Важное место среди гарантий судейской независимости занял невиданный ранее институт отставки судьи, которая означает по¬четный уход или почетное удаление судьи с должности без одновре¬менной утраты им принадлежности к судейскому сообществу. За ним сохраняются звание судьи, га¬рантии личной неприкосновенности, в установленных случаях по его выбору выплачивается пенсия на общих основаниях или крупное ежемесячное пожизненное содержание.

Создание Советов судей и квалификационных коллегий повысило роль судейской корпорации. Каприз чиновника перестал определять судьбу судьи. Избираемые судьями квалификационные коллегии были наделены обшир¬ными полномочиями: давать заключения о рекомендации кандидата на судейскую должность; приостанавливать и прек¬ращать полномочия судьи, прекращать отставку судьи, а также согласовывать или запрещать привлечение его к ответственности и применение к нему мер процессуального принуждения; проводить аттестацию судей и присваивать им квалификационные классы. За¬кон добавил к уже действовавшим квалифи¬кационным коллегиям Высшую квалификационную коллегию судей.

Специальные нормы Закона от 26 июня 1992 года, сконструи¬рованные с учетом полученных сотрудниками других ведомств льгот и преимуществ, касались материального обеспечения су¬дей и мер их социальной защиты. То есть в переходный к рыночной экономике период использовался нерыночный, «админист¬ ративно-командный » распределительный механизм. Чтобы подчеркнуть высокий независимый статус судей, для них были введены мантии.

Дальнейшее преобразование судебной системы

В соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» в субъектах Федерации с 1997 года стали создаваться конституционные (уставные) суды и несудебные органы конституционного контроля, которые проверяли соответствие актов региональных органов государственной власти конституциям республик или уставам других субъектов Федерации. Компетенция, структура и численность конституционных (уставных) судов определяются законодательством субъектов Федерации. Они появились далеко не во всех субъектах Федерации, существуют, в частности, в Адыгее, Башкортостане, Татарстане, Якутии (Саха), Свердловской и Тюменской областях. В некоторых субъектах Федерации созданы также несудебные органы конституционного контроля.

Конституционные (уставные) суды, будучи органами конституционного контроля, не составляют с Конституционным судом единой системы, поскольку последний не наделен правом проверять их решения.

В 1998 году судебная система была дополнена мировыми судьями , каждый из которых имеет свой участок деятельности из расчета от 15 до 23 тысяч жителей на подведомственной судье территории. В Москве - 429 таких участков, в Смоленской области - 56, в Чукотском автономном округе - 4 участка. Мировые судьи могут избираться населением, но во всех субъектах Федерации это полномочие приняли на себя законодательные собрания, то есть региональные депутаты.

К сожалению, современная мировая юстиция встроена в систему судов общей юрисдикции, и ее служители мало похожи на участковых и почетных мировых судей, появившихся в России благодаря реформам Александра II Освободителя. Однако мировые судьи выполнили главные задачи, возложенные на них судебным начальством: приблизили правосудие к населению, оттянули на себя от федеральных районных судов примерно 40% уголовных, 70% гражданских дел и 95% дел об административных правонарушениях.

Таким образом сложилась четырехзвенная система судов общей юрисдикции:

Верховный суд РФ;
- верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономных областей и автономных округов;
- районные суды;
- мировые судьи.

Военные суды считаются судами общей юрисдикции. По полномочиям гарнизонные военные суды фактически приравнены к районным судам, окружные (флотские) военные суды - к судам уровня субъектов Федерации (областные и им подобные суды). Высшей инстанцией для них выступает Верховный суд, в частности его Военная коллегия.

Система арбитражных судов все время усложнялась и после поправок 2003 года также имеет четыре уровня:

Высший арбитражный суд РФ;
- 10 федеральных арбитражных судов округов (арбитражных кассационных судов);
- 20 арбитражных апелляционных судов;
- арбитражные суды первой инстанции в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономных областях, автономных округах (арбитражные суды субъектов Федерации).

Особое место занимает Дисциплинарное судебное присутствие , которое считается федеральным судом и рассматривает дела по жалобам на решения квалификационных коллегий судей о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков и об отказе в досрочном прекращении судейских полномочий. В состав Присутствия входят 6 судей, избираемых на паритетных началах из судей Верховного суда и Высшего арбитражного суда.

Все суды считаются федеральными и финансируются полностью из федерального бюджета, кроме конституционных (уставных) судов и мировых судей. Впрочем, мировые судьи получают жалованье из федерального бюджета, но материально-техническое обеспечение их деятельности финансируется из бюджета субъекта Федерации.

Судьи в Российской Федерации несменяемы. Полномочия судей федеральных судов не ограничены определенным сроком, они могут пребывать в должности до достижения 70-летнего возраста. Судьи субъектов Федерации назначаются на определенные сроки, обычно на 3-10 лет. Председатели, заместители председателей арбитражных судов и судов общей юрисдикции с 2001 года назначаются на срок 6 лет и могут занимать соответствующие должности не более двух сроков подряд .

К сожалению, в современной России слабо реализовано требование Конституции об участии граждан в отправлении правосудия. Федеральный закон «О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции» от 2 января 2000 года № 37-ФЗ подтвердил, что институт народных заседателей сохранится в отечественном судопроизводстве, хотя единоличный порядок рассмотрения уголовных и гражданских дел захватывал все новые рубежи. Фактически же с принятием в 2001 году Уголовно-процессуального кодекса и в 2002 году Гражданского процессуального кодекса институт народных заседателей, продержавшийся до 2003 года, был упразднен.

С декабря 2003 года в российских судах по уголовным делам стали заседать присяжные заседатели. Однако с их участием рассматривалось не более 1 тыс. дел в год, к примеру, в 2009 году рассмотрено с вынесением вердикта и приговора всего 554 уголовных дела .

В арбитражных судах первой инстанции учрежден институт арбитражных заседателей (сначала - в порядке эксперимента, затем - на основе Федерального закона от 30 мая 2001 года № 70-ФЗ ). Но участие арбитражных заседателей предусмотрено далеко не по всем делам, да и стороны редко ходатайствуют об их допуске.

Идут дискуссии о формировании административных судов, которые разбирали бы административные правонарушения и конфликты между человеком и государственными органами; даже подготовлены законопроекты. Продолжаются споры и о создании системы ювенальной юстиции, в частности обособленных судов по делам несовершеннолетних (ювенальных судов).

Утверждены Постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2001 года № 805 и Постановлением Правительства РФ от 21 сентября 2006 года № 583.

Указ Президента РФ «Об упразднении Министерства безопасности Российской Федерации и создании Федеральной службы контрразведки Российской Федерации» от 21 декабря 1993 года № 2233.

Федеральный конституционный закон «О Конституционном суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ.

Этот демократический порядок был упразднен в 2009 году. (См.: Федеральный конституционный закон от 2 июня 2009 года № 2-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном суде Российской Федерации»).

Федеральный закон «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» от 30 марта 1998 года № 54-ФЗ.

Концеп¬ция судебной реформы в Российской Федерации. С. 41.

За весь период действия в России суда присяжных Верховный суд не рассмотрел с их участием ни одного уголовного дела.

Федеральный закон «О Судебном департаменте при Верховном суде Российской Федерации» от 8 января 1998 года № 7-ФЗ.

Затем этот «срок искуса» был сокращен до трех лет и наконец в 2009 году отменен. (См.: Федеральный закон «О внесении изменений в статьи 6 и 11 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и в статьи 17 и 19 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» от 17 июля 2009 года № 157-ФЗ).

Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации» от 17 декабря 1998 года № 188-ФЗ.

Федеральный конституционный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 4 июля 2003 года № 4-ФКЗ.

Федеральный конституционный закон «О Дисциплинарном судебном присутствии» от 9 ноября 2009 года № 4-ФКЗ.

Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 года № 169-ФЗ.

Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2009 году (рассмотрение уголовных дел) // Российская юстиция. 2010. № 8. С. 60.

Федеральный закон «Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации» от 30 мая 2001 года № 70-ФЗ.

КОНЦЕПЦИЯ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ В РСФСР КОНЦЕПЦИЯ ВЕРХОВНЫЙ СОВЕТ РСФСР 21 октября 1991 г. (НЦПИ) Возвращение Отечества в лоно мировой цивилизации требует, чтобы наряду с политическими и экономическими преобразованиями шел процесс правовой реформы. Государство, переставая быть инструментом насилия в руках тоталитарного режима, демократизируется, чтобы в конце концов совершить мужественный акт самоотрицания, превратившись из политического в правовое. В правовом государстве обеспечивается верховенство закона, незыблемость основных прав и свобод человека, охрана законных интересов личности, взаимная ответственность государства и граждан, защита общества от произвола власти. Функционирует полноценная система сдержек и противовесов, где почетную роль играет правосудие, способное сглаживать конфликты и примирять законность с целесообразностью в каждом данном случае. Достигается реальное разделение властей, децентрализация властных функций создает подлинный плюрализм, затрудняющий узурпацию суверенных прав народа. Правовое государство раскрепощает человека, освобождает его от роли винтика в чужой ему машине, превращает функционера в сознательного деятеля, в личность. На арену общественной жизни выходит независимый, свободный от корыстных интересов и политических симпатий суд, выступающий гарантом законности и справедливости, играющий для государства ту же роль, какая в человеке принадлежит совести. Поэтому ядром всякой судебной реформы выступают преобразования суда и процесса, под знаком и во имя которых изменяется предназначение и деятельность других органов и институтов. Судебная реформа - это коренное преобразование, касающееся не только судов, но практически и всех правоохранительных органов,действующих до суда, для суда и после суда, во исполнение судебных решений и приговоров. При этом основное внимание должно уделяться уголовному правосудию как безальтернативному механизму защиты коренных прав и интересов гражданина в экстремальной ситуации преступного правонарушения. Грядущей судебной реформе должна быть присуща комплексность и чужда хаотическая поспешность законотворчества, вдохновляемого заинтересованными ведомствами. Ей должна сопутствовать политическая воля и искреннее желание стоящих у кормила Государства Российского деятелей довести начатые изменения до конца во всей их полноте и нелицеприятности. Но главное - это тщательное обдумывание каждого шага, грамотное теоретическое обоснование и последовательность принимаемых решений. Выработать концепцию судебной реформы - это значит: - открыто назвать затруднения, проявившиеся в практике деятельности правоохранительных органов; - определить и сформулировать стоящие перед системой юстиции проблемы; - убедиться, что путь эволюционных изменений, отдельных поправок и административного давления неприемлем для искоренения причин кризисных явлений; - найти и описать систему основных принципов, отвечающих внутренней природе юстиции, которыми следует руководствоваться в ходе реформы; - предложить для обсуждения конкретные правовые и организационные меры прогрессивного преобразования правоохранительной системы в правовом государстве; - установить слабые места теоретической поддержки судебной реформы и определить содержание социального заказа на разработку подходов к решению соответствующих проблем. Изложенной и принятой концепции придается значение пробного камня всякого решения, любого законопроекта, имеющего отношение к реформе суда, порядку производства по уголовным или гражданским делам, изменению задач или полномочий любого правоохранительного органа. Вместе с тем концепция судебной реформы в настоящем ее виде открыта для обсуждения и совершенствования. I. КРИЗИС ЮСТИЦИИ Сейчас уже ясно, пускай и не в полной мере, какое безжалостное и чуждое интересам людей правосудие мы получили в наследство от тоталитарного режима. С определенностью можно сказать, что суд не пользовался властью, а власть бесконтрольно пользовалась судом. Антидемократический режим, не меняя своей сущности, с одинаковым цинизмом представал перед подданным то в маске народного представительства, то под видом правосудия. Суды, как и вся система юстиции, составляли важный элемент командно-административной системы руководства страной, были проводниками ее воли. Они выступали как орган репрессии, подчас освящая ритуалом судоговорения предрешенную расправу. Непредубежденному человеку видна цепкость прошлого во всех сферах государственного строительства, не исключая и судоустройства в широком смысле этого слова. Велика инерция, сильна боязнь нового. Период перестройки, к сожалению, не ознаменовался для правоохранительных органов кардинальными переменами, способными переломить застойные тенденции. Кажется, что предоставленная своей судьбе юстиция агонизирует, не пользуясь сочувствием общественности и поддержкой государства. Суды, прокуратура, органы дознания и предварительного следствия, все более обнаруживают несостоятельность своих общих усилий по охране законности и правопорядка. По сообщению Министра внутренних дел СССР 1990 год по количеству совершенных преступлений оказался самым тяжелым за весь послевоенный период. В прошлом году зарегистрировано 2 миллиона 786 тысяч 605 преступлений, что на 13,2 процента больше, чем в позапрошлом. Темп же роста числа совершенных в 1989 году преступлений составил по сравнению с 1988 годом 31,8 процентов. Одновременно с ростом числа общественно опасных деяний ползет вверх и кривая нераскрытых преступлений; остаток нераскрытых дел составлял на 1 июля 1990 года 489 тысяч (39% прироста к аналогичному периоду 1989 г.), а теперь перешагнул за полмиллионный рубеж. Неудивительно, что разрыв между коэффициентами преступности и судимости (число соответственно преступлений и осужденных на 100 тысяч населения) установился в 2,5 раза. Иными словами, всего лишь 40 процентов лиц, виновных в совершении преступлений, предстают перед судом и признаются виновными. Если в 1983 году выявленные и осужденные лица относились как 13 к 10, то в 1989 году уже как 2 к 1. Правоохранительные органы, как это подтверждается материалами судебной статистики, работают некачественно. Так, по данным Т.Г. Моршаковой и И.Л. Петрухина, несмотря на то, что 81,8% опрошенных народных судей и 94,9% судей вышестоящих судов охарактеризовали уровень следственной работы как посредственный и даже плохой, более трети (36%) нарушений, допущенных на стадии расследования, не включены судом первой инстанции или даже повторены в судебном заседании. Не уменьшается число жалоб на приговоры и решения судов. По оценкам экспертов латентные, то есть не выявленные ошибки правосудия составляют 40% от учтенных статистикой нарушений. Значение же даже объективно правильных судебных решений сводится на нет неэффективностью их исполнения - оно не гарантирует ни быстрого и полного восстановления нарушенных прав, ни сдерживания преступного поведения в будущем. Нельзя сказать, будто "милость и правда" царствуют в российских "судебных местах". Граждане долгие годы на себе убеждались, что оградить свои права и законные интересы с помощью правоохранительных органов так же трудно, как и защититься от самих этих органов, попав в орбиту их деятельности. Гласность, приоткрыв завесу служебных тайн, выставила напоказ язвы судопроизводства: коррупцию, сокрытие преступлений от учета, дутые показатели раскрываемости, отсутствие оправданий, отработанную технологию добывания лжепризнаний и осуждения невиновных. Пресловутый обвинительный уклон был наглядно зафиксирован изучением 343 уголовных дел, осужденные по которым были реабилитированы вышестоящими судебными инстанциями; хотя адвокаты в 98% случаев просили оправдать подзащитных, суды вопреки материалам дела постановляли обвинительные приговоры. Только прекраснодушие может обольщаться достигнутым за последние годы неустойчивым прогрессом. Действительно, количество оправданных возросло и достигло в 1990 году 5.064 человек. Если же сравнить этот показатель с данными о преданных суду (примерно 809 тысяч лиц), то выяснится, что реабилитируется менее 1 процента граждан, втянутых в машину советской юстиции. Для сравнения стоит отметить, что до революции оправдывался почти каждый третий привлеченный к суду, а в самые черные годы массовых репрессий по делам, не относящимся к "спецкатегориям", освобождался от уголовного преследования каждый десятый подсудимый. Привычка видеть в правоохранительных органах, в особенности являющихся правопреемниками печально знаменитых ОГПУ-НКВД-МГБ, чуждую и гнетущую силу, неспособность милиции, прокуратуры, суда удовлетворить запросы общества и возлагавшиеся на них надежды, породили кризис доверия. В прошлом году достоянием прессы стали результаты социологического опроса, согласно которым полное доверие испытывают к правоохранительным органам лишь 10% респондентов, что в 4 раза меньше полностью им не доверяющих. Правоохранительные органы пользуются наименьшим доверием народа наряду с комсомолом, министерствами и профсоюзами. Отечественная юстиция, откликнувшаяся в 1987-88 годах на дозволенные свободы демонстрацией независимости, усилением требовательности к материалам расследования (при росте преступности судимость снижалась), по-видимому, не смогла вынести своего "бесхозяйного" положения. Традиционное давление партийно-советского аппарата ослабло, но правосудие не стало выразителем "интереса права", в растерянности и моральной изоляции ожидая, какому "праву интереса" придется служить. Исследования Т.В. Козиной продемонстрировали, что более четырех пятых опрошенных судей связывают резкое изменение судебной практики с изменением политической ситуации и установок, исходящих от вышестоящих инстанций. Сохраняется опасность, что место "телефонного права" заступит "право мегафонное" или любое другое беззастенчивое "право", что колеблющаяся юстиция, не осознавшая отвечающего ее природе содержания своей деятельности, станет, как то и было, рупором завоевавшей господство политической силы. Ни судьи, ни другие работники правоохранительных органов не воспринимают себя как часть корпорации, призванной вопреки чему бы то ни было утверждать право и закон, что делает вышеприведенные спасения обоснованными. Социологическое исследование профессионального правосознания 590 работников правоохранительных органов Ставропольского края, проведенное Н.Я. Соколовым, показало, что они не склонны руководствоваться собственным правосознанием при обнаружении пробела или неясности в законе: 70% ориентируется на разъяснения руководящих юридических органов, 37% - на сложившуюся практику, 18,5% следуют указания непосредственных руководителей. Опрошенные считают наиболее распространенными в своей среде "службистов", умело применяющих закон, но не стремящихся к его изменению, и "прагматиков", заинтересованных прежде всего в прохождении дела и ориентирующихся на мнение лиц, от которых зависит окончательное решение. Этот факт свидетельствует о низкой самооценке кадров правоохранительных органов, способных быть хорошими исполнителями, но чуждых творчеству, лишенных внутренней свободы. Слишком много стремящихся выполнять функцию, слишком мало способных оставаться личностью, надев мундир. Респонденты отметили и распространенность "флюгеров", отступающих от требований закона под давлением руководства. Складывается впечатление, что юстиция заняла круговую оборону, когда надзор вышестоящих инстанций оказывается близоруким, суд покрывает ошибки обвинения, прокурор горой стоит за выводы расследования, а следователь кое-что лишнее позволяет оперуполномоченному. Мало кто хочет разрушать иллюзию успешности работы коллег, идти "не в ногу". Отсюда проистекают бесконечные доследования, борьба за стабильность приговора, координационные совещания, взаимные упреки, стремление к самозасекречиванию. Система уголовной юстиции не обеспечивает общество наобходимой информацией о преступности и результатах своей деятельности. В ней просто не существует органа, который собирал бы указанную информацию. Учет всех совершенных преступлений возложен на МВД и не может дать достаточно объективной картины, так как эти же органы отвечают за раскрытие преступлений. Нет никакой специальной службы, осуществляющей статистическую регистрацию преступлений, в отношении которых возбуждаются, ведутся и заканчиваются все уголовные дела. Статистика следственная и судебная вообще не связаны между собой. Истинный объем работы юстиции точно не известен. Вуалируются и масштабы "невмешательства", бездействия правоохранительных органов в случаях, когда они должны были бы сказать свое слово. Известно, однако, что правоохранительные органы явно не справляются с выпадающим на их долю фронтом работ. Следователи МВД ведут примерно по 60 уголовных дел в год. Ежегодно судами рассматривается примерно 7 миллионов гражданских и уголовных дел, материалов об административных правонарушениях, причем их число постоянно растет. Характерно, что из числа уголовных дел, закончившихся постановлением приговора, 14,3% рассмотрены в 1990 году судами Российской Федерации с нарушением сроков. О нагрузке, которую несут на своих плечах следователи, прокурорские работники и судьи известно лишь, что она огромна, поскольку отсутствуют какие-либо научно обоснованные расчеты оптимальной загруженности юстиции. Существенно затрудняет эффективную деятельность правоохранительных органов кадровый голод. ФРГ, уступающая нам по количеству населения в 4,7 раза, имеет столько же судей. В нашей стране всего лишь 28 тысяч адвокатов на 380 миллионов граждан, тогда как, например, в США - 420 тысяч адвокатов на 250 миллионов населения. Некоторые районы России, простирающиеся на сотни километров, обслуживаются 1-2 защитниками. При этом во всех правоохранительных органах сохраняется большое количество вакансий. В РСФСР не укомплектовано, например, около 2 тысяч штатных единиц следователей органов внутренних дел. Только в Москве в январе 1991 года не были заполнены 40 должностей народных судей. Тяжелые условия труда создают феномен "бегства" следователей и судей, что является лучшим доказательством кризиса. За 5 лет (1984-1988 гг.) только из прокуратуры уволилось около 4 тысяч следователей. В 1980-1989 годах за время от выборов до выборов (5 лет) выбывало около половины народных судей. Весной 1989 года заявили о своем отказе от переизбрания на новый срок 20% российских судей. Служение правосудию становится все менее престижным. Недостает и непрофессиональных служителей юстиции - народных заседателей. Отмечается стремление руководителей хозрасчетных предприятий, не говоря уже о кооперативах, воздерживаться от избрания народных заседателей, препятствовать уже избранным покидать рабочие места ради участия в судебных процессах. Некоторые районные суды Москвы уже исчерпывают "лимит" представителей народа на этот год и могут приостановить осуществление правосудия. Положение усугубляется невысоким по сравнению с возлагаемой ответственностью заработком сотрудников правоохранительных органов, их жилищными мытарствами. Свыше 4 тысяч следователей Российской Федерации не имеют жилья. Закон СССР от 4 августа 1989 г. "О статусе судей в СССР" до сих пор не помог 4 сотням судей РСФСР обзавестись "благоустроенным жилым помещением в виде отдельной квартиры или дома" через местные Советы народных депутатов. 7 тысяч судей нуждаются в улучшении жилищных условий. Наконец, показательно положение с материально-техническим обеспечением правоохранительных органов. В настоящее время в РСФСР из 2428 народных судов 984, или 39%, размещены крайне неудовлетворительно. Свыше 300 судов расположены в ветхих и аварийных зданиях. В половине судов республики нет специального помещения для конвоя и подсудимых. Между тем неуклонно сокращается строительство судебных зданий: от 468 на протяжении 1971-1975 гг. до 75 в XII пятилетке. Обеспеченность оргтехникой для оперативного размножения документов не превышает 3%. Судебные экспертизы проводятся медленно, затягивая сроки следствия и удлиняя время нахождения обвиняемых под стражей до суда. Нищета юстиции вырастает из технической в процессуальную проблему. Так, почти половина судей РСФСР из-за отсутствия залов судебного заседания вынуждена рассматривать уголовные и гражданские дела в кабинетах, нарушая принцип гласности. Применяемый способ изготовления протоколов судебного заседания ведет к затягиванию времени нахождения дела в суде первой инстанции, затрудняет принесение замечаний на протокол и кассационное обжалование, открывает простор фальсификациям. Из-за того, что даже самый добросовестный секретарь поневоле упускает в письменном тексте около 50% ценной информации, прозвучавшей в процессе, сводятся на нет гарантии кассационного и надзорного производства. В судах нет диктофонов, видеомагнитофонов, компьютеров. Кажется чудом использование для стенографирования процесса системы послогового ввода. Всерьез изучается опыт Верховного Суда Грузии по наговариванию текста протокола на магнитную ленту с последующей передачей ее машинистке для печатания бумажного варианта этого документа. Люди, ухитряющиеся работать в подобных условиях, заслуживают всяческого уважения. Сказанное не оставляет ни малейших сомнений в том, что система юстиции России переживает жесточайший кризис. Среди его важнейших проявлений: - неспособность юстиции справиться с возложенными на нее задачами, низкая эффективность ее усилий; - невысокое качество работы системы правоохранительных органов при их чрезвычайной перегруженности; - кадровый голод, "бегство" судей и следователей от тягот и лишений юридической службы, непрестижность последней; - отсутствие сплоченной и независимой судейской корпорации, имеющей вес в государственной деятельности и сознательно реализующей интерес права; - утрата работниками правоохранительных органов способности оставаться самостоятельной личностью, ориентация их на "функционирование", на исполнение навязанной извне воли; - нищета юстиции, низкий уровень материально-технического обеспечения ее деятельности и социально-бытовых гарантий для ее служителей; - разлад между обществом и правоохранительными органами, не заслуживающими доверия и не авторитетными в глазах общественного мнения. Усугубление кризиса юстиции будет иметь тяжелые моральные и политические последствия, подорвет и без того расшатанную веру в серьезность намерений демократического парламента России и способность ее правительства их осуществить. II. ПРОБЛЕМЫ ЮСТИЦИИ Сама по себе констатация затруднений, проявляющихся в функционировании системы юстиции и препятствующих ее развитию, недостаточна для реформирования. Нужно найти и сформулировать проблемы, решение которых позволит устранить недостатки и перекосы, привести правосудие к виду, отвечающему идеалам правового государства. Наличие проблем, которые не могут быть решены в рамках существующих традиций, является доказательством необходимости судебной реформы. Следует отметить, что природа проблем уголовной юстиции различна. Некоторые из них имеют политический характер, но большинство является следствием методологических ошибок, неправильного определения целей, функций, возможностей и задач правоохранительных органов. Негативную роль играют также организационно-управленческие просчеты. 1. Распределение судебной власти между суверенами (Союз ССР - РСФСР - республики в составе РСФСР) СССР является одним из немногих федеративных государств, где провозглашен суверенитет субъектов федерации. Особенностью России, в свою очередь, является ее федеративное устройство. В результате на ее территории причудливо пересекаются суверенные права трех уровней: Союза ССР, Российской Федерации и республик в ее составе. Следовательно, организационно-функциональное построение системы юстиции должно соответствовать государственному устройству РСФСР, положениям пока еще неподписанных Союзного и Федеративного Договоров. Реально российская система юстиции в действующем ее виде задумывалась и сохранилась как органическая часть жестко централизованной общесоюзной системы. Верховный Суд СССР сохраняет права разрешать споры о подсудности между судами союзных республик, принимать к своему производству по первой инстанции "дела исключительной важности",осуществлять надзорные полномочия в отношении решений Верховных Судов союзных республик. Исходя из принципов нынешнего судоустройства РСФСР, очевидно, что статусом федеральных судов пользуются только Верховный Суд РСФСР и высший арбитражный суд РСФСР. Действующее законодательство предоставляет Верховному Суду РСФСР принимать к своему производству дела "особого общественного значения". Эта широкая формулировка подразумевает сейчас и такие дела, которые связаны с нарушением федеральных законов, с противоречиями между законодательством различных субъектов федерации, и такие, которые затрагивают интересы различных республик в составе РСФСР. Пока не существует других звеньев федеральной юстиции, и соответствующие дела попадают на самую вершину судебной пирамиды, граждане фактически лишены права обращаться за защитой и быть судимыми своими законными судьями. Отсутствие или "малая пропускная способность" федеральных судов в случаях, когда затронуты интересы различных субъектов федерации, вынуждает и будет вынуждать к передаче дел из одной республики в другую, то есть решать вопрос подсудности произвольно. Между тем компетентный суд должен определяться законом. Кроме того, передача дел из одной республики в другую способна усугубить межнациональные конфликты. Положение усложняется еще и пресловутой "войной законов" когда судьи вынуждены совершать политический выбор, решая вопрос о подлежащем применению нормативном акте. При этом нынешнее законодательство не специализирует суды на рассмотрение дел, вытекающих из правоотношений, урегулированных нормативными актами различных суверенов. 2. Идеологизация юстиции В юстиции никогда не видели самостоятельной силы, выражающей интерес права. Судя по всему, ей придавалась исключительно ритуальная и декоративная функция. Партийные постановления и руководящие разъяснения высших судебных органов пестрят призывами "усилить борьбу", "создать обстановку нетерпимости", "повысить воспитательное значение процессов". Идеология правящей партии, запечатленная в законодательстве, продолжает довлеть над правоохранительными органами. Уголовный кодекс РСФСР подтверждает статьями 73 и 101 "международную солидарность трудящихся", статья 1 Гражданского кодекса РСФСР отдает предпочтение социалистической собственности во имя "создания материально-технической базы коммунизма". Ратует за "коммунистическую мораль" и "подготовку детей к активному участию в строительстве коммунистического общества" также и статья 1 Кодекса о браке и семье РСФСР. Судам предстоит работать с откровенно политизированным законодательством, содержащим сплошь и рядом не юридические, а в лучшем случае социологические понятия и определения. 3. Искажение природы и целей юстиции Наибольший вред приносило и приносит приписывание юстиции целей и возможностей, свойственных исполнительным и распорядительным органам. Деятельность прокуратуры и судов рассматривается при таком подходе как одно из средств достижения сиюминутных политических и хозяйственных результатов. Юстиция, с этой точки зрения, должна быть злободневной, вовремя усиливая и ослабляя хватку в зависимости от ситуации в обществе и народном хозяйстве. Тенденциозность, проявляемая в жилищных и трудовых делах, при разрешении исков изобретателей и рационализаторов, особенно рельефна в деятельности уголовной юстиции - излюбленного инструмента "закручивания гаек". В общественном сознании прочно укоренилась формула, согласно которой целью системы уголовной юстиции является борьба с преступностью. Еще 4 августа 1989 года постановление Верховного Совета СССР "О решительном усилении борьбы с преступностью" обязывало следственные органы и суды "с максимальной строгостью рассматривать" случаи совершения преступлений. Представления обыденного сознания, таким образом многократно усиливают свою опасность, когда их продолжает разделять законодатель. Вопреки вульгарным идеям целью уголовной юстиции является не борьба с преступностью, а защита общества от преступлений путем реализации уголовного закона, защита прав и законных интересов граждан, попавших в орбиту юстиции (истцов, ответчиков, потерпевших, обвиняемых). Под реализацией уголовного закона понимается при этом не только привлечение к уголовной ответственности и назначение наказания, но и отказ от уголовного преследования невиновных. Цели эти достигаются в особом процессуальном порядке, черты которого в меньшей степени зависят от свойств объектов воздействия, нежели правила осуществления управленческой, научной, промышленной и сельскохозяйственной деятельности. "Правила игры", а значит, и возможности юстиции определяются не природными, а общественными законами. Особенностью юстиции является также "штучный" характер ее деятельности, ориентированной на разрешение конкретного конфликта. Да, система юстиции призвана защищать общество от преступлений. Но преступность - это не их сумма. Криминологические исследования показывают, что состояние, структура и динамика преступности зависят от происходящих в обществе процессов урбанизации, миграции, социальной дифференциации, демографических явлений, - словом, от экономических и социальных условий жизни населения. Одно только функционирование юстиции не способно привести к сокращению преступности, но может обеспечить цивилизованное решение вопроса о виновности отдельного человека в определенном деянии и о причитающемся ему воздаянии. Использование юстиции для "показательного устрашения" безнравственно, поскольку распространенность преступления ничего не прибавляет к степени виновности конкретного лица, преступившего закон. Неверные цели, поставленные перед юстицией, порождают подтасовку ее сотрудниками, стремящимися оправдывать общественные и начальственные ожидания, отчетных данных о своей работе. Происходят искажения статистической отчетности во всех звеньях. Юстиция занимает круговую оборону от разочарованного общества. Оперирование показателем роста преступности для оценки работы юстиции порождает обвинительный уклон, снижает стандарты доказывания, ведет к несправедливому ужесточению наказаний, сближает позиции и негласную солидарность служащих розыска, следствия, прокурорского надзора и правосудия. Личность не может уповать на контроль следующей инстанции, пока и поскольку она имеет общий интерес с предыдущей. Ложные представления о собственном назначении дают ядовитые плоды и в профессиональном сознании. Из числа опрошенных Г.М. Резником 305 судей 40% отвергли сентенцию "лучше оправдать десять виновных, чем осудить одного невиновного", а 80% считают, что нельзя оправдывать в выездном заседании. Признание за юстицией подлинных целей, отвечающих ее природе и возможностям, необходимо для того, чтобы судебная реформа пошла в правильном направлении, не порождая иллюзорных надежд и не препятствуя раскрытию преимуществ правосудия. Общество может и должно требовать от системы уголовной юстиции ответа за обоснованную и справедливую реализацию уголовного закона в надлежащем процессуальном порядке, а от гражданской - законного и обоснованного разрешения споров о праве и устранения юридических неопределенностей. Не больше и не меньше. 4. Системные пороки уголовной юстиции Неумолимая логичность системных взаимосвязей ставит перед нами еще одну проблему: предрешенность пороков организации уголовной юстиции приписанной ей целью. Если целью юстиции провозглашается борьба с преступностью, то на первый план по значению должны выходить ближайшие к "переднему краю" правоохранительные органы, а роль последующих "эшелонов" не может не стать второстепенной и даже третьестепенной. Сложилась практика, когда преступления (особенно хозяйственные) фактически раскрывают оперативные службы до возбуждения уголовного дела. Ответственность за раскрытие преступлений несут оперативные службы МВД - уголовный розыск, подразделения по борьбе с хищениями и др. Работники этих служб оказывают давление на следователя, поскольку они состоят в одном с ним управлении (отделе) внутренних дел и подчинены одному начальнику. Нередко следователю предлагают доказывать лишь ту версию, которая возникла при проведении негласной работы. Ему показывают оперативные материалы, привлекают к тайным операциям. Нередко его вынуждают принять поспешное решение о привлечении в качестве обвиняемого и избрании меры пресечения. Именно работа милиции по выявлению преступлений и преступников, ярче всего проявляющаяся в задержании подозреваемых, непосредственно воспринимается как борьба с преступностью, то есть наиболее полно отвечает ложным ожиданиям общества. Суд же лишь разрушает картину успеха. Поэтому обыденное сознание, а также многие сотрудники оперативных служб, следственных подразделений, считают, что суд не должен им мешать. Суд обвиняют в потакании преступникам, если он с "излишней критичностью" относится к достоверности улик. Падение до неразличимых величин процента оправдательных приговоров весьма характерно. Суд превращается в придаток милиции и прокуратуры, обслуживает их. До сих пор не проведена четкая грань между процессуальной и непроцессуальной деятельностью: Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР использует многочисленные административные процедуры (особенно в главе о возбуждении уголовных дел); одинаковое юридическое значение придается дознанию, следствию и протокольной форме досудебной подготовки материалов; начальник следственного отдела, то есть административный руководитель, наделен процессуальными функциями. Наряду с умалением роли суда и перенесением центра тяжести на непроцессуальную деятельность важнейшей ошибкой, нуждающейся в исправлении, является возложение на различные органы уголовной юстиции общих задач. В силу статьи 3 УПК РСФСР суд, прокурор, следователь и орган дознания в равной степени обязаны возбудить уголовное дело в каждом случае обнаружения признаков преступления, принять все предусмотренные законом меры к установлению события преступления, лиц, виновных в совершении преступления, к их наказанию. Все уголовное судопроизводство подчинено задаче быстрого и полного раскрытия преступлений, изобличения виновных (ст. 2 УПК РСФСР). Между тем не вызывает сомнений, что суд, стремясь изобличить преступника и привести в движение механизм уголовного преследования, теряет качество объективности, оказывается "в одной упряжке" с прокурором, следователем и органом дознания. Практически законодательство во многих случаях отрицает функциональную дифференциацию внутри системы уголовной юстиции, что противоречит требованиям теории организации. Иногда это бывает выражено не только в общности задач, но и путем соединения в лице одного субъекта различных по юридической природе видов деятельности. Например, суд, принимая подготовленные в протокольной форме материалы, возбуждает уголовное дело, формулирует обвинение, привлекает в качестве обвиняемого и передает суду. Прокурор сочетает в своей деятельности надзор за расследованием, процессуальное (в отношении следователей прокуратуры - и административное) руководство следствием, а при желании - и непосредственно расследовательскую деятельность. Сотрудники служб БХСС и уголовного розыска выступают и как лица, производящие дознание, и в роли исполнителей негласной оперативно-розыскной работы. В итоге должностное лицо, персонифицирующее разные виды деятельности, подчиняет всю свою работу задачам одной из них, либо, бессильное осуществить выбор между равно влекущими предметами, не делает хорошо ни того, ни другого. В особенности нетерпимо, когда тот или иной из органов, ведущих процесс, вынужден прямо или косвенно оценивать результаты собственной деятельности, как то происходит, например, со следователем, разрешающим ходатайства защиты о дополнении расследования новыми материалами. Совпадение задач у органов, выполняющих функцию обвинения, и суда, призванного разрешить дело по существу, ошибочное определение целей юстиции предопределяют карательный уклон в деятельности правоохранительных органов, инквизиционный характер судопроизводства, в котором нет реальной силы, противостоящей обвинению. 5. Зависимое положение суда и должностных лиц юстиции Призванный занимать центральное место в системе юстиции, суд продолжает находиться в зависимости от внешних воздействий. Собственно говоря, если его назначение видели в борьбе с преступностью, если эта ошибочная точка зрения завоевала приверженцев среди самих вершителей правосудия, суд не мог быть независимым и не нуждался в свободе, ибо, с одной стороны, не имел в виду собственных истинных целей, а с другой - подавлял комплекс вины перед директивными органами за постоянные поражения в "битве с уголовщиной" послушностью начальственной воле. До недавнего времени причину неправого суда видели во вторжении, беспардонном или завуалированном, партийных или советских властей в сферу юстиции. Как показывает социологическое исследование, проведенное ИГП АН СССР, четверть судей из 736 опрошенных подвергались незаконным посторонним влияниям. По данным ВНИИ советского законодательства 1990 г. число таких судей превысило треть. Теперь появились новые формы вмешательства в отправление правосудия: блокирование зданий судов, проведение демонстраций и митингов с выдвижением адресованных судам требований, истребование дел народными депутатами всех уровней и дача ими судьям указаний о том или ином разрешении этих дел, тенденциозный подбор кандидатов на судебные должности по политическим мотивам, запросы депутатов в прокуратуру и милицию о репутации избираемых судей. Кстати, фактически был упрощен порядок отзыва народных судей. Судьи по-прежнему зависимы от местной власти, которая обеспечивает суды помещениями, топливом, транспортом, а их работников - квартирами, телефонами, путевками, продовольственными заказами. Не были затронуты многие прежние каналы зависимости. Хотя организационное руководство судами со стороны Министерства юстиции и его органов заменено организационным обеспечением деятельности судов (ст. 22 Основ законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик) и органы юстиции лишились права проводить проверки в судах, заслушивать председателей судов, обобщать судебную практику, они не утратили всех рычагов власти. Это и подбор судебных кадров, и их подготовка, и внесение в Советы народных депутатов предложений по вопросам организации судов, и ведение судебной статистики, и материально-техническое обеспечение судов. Судебный надзор не является единственной формой контроля в судопроизводстве, поскольку сохраняется еще непроцессуальное руководство нижестоящими судами. Судьи, рассматривающие дела, обращаются за советами к членам судов, курирующим органы правосудия, расположенные на определенной территории, докладывающим кассационные жалобы и протесты на их приговоры и решения. Широко распространены случаи критики членами вышестоящих судов решений и приговоров по отдельным делам без их пересмотра в установленном процессуальном порядке. Совершенно недопустима и обратная зависимость: куратор из вышестоящего суда несет ответственность за ошибки, допускаемые опекаемыми им народными судьями. Такой куратор охотно закрывает глаза на просчеты подопечных, когда исполняет обязанности докладчика в касационной инстанции. Интересно, что касационная инстанция оказывается ненадежным фильтром, поскольку выявляет примерно столько же неправосудных судебных решений, сколько и следующие за ней надзорные инстанции. Как это ни парадоксально звучит, но принцип ответственности судей за собственные решения играет скорее негативную роль. Разумеется, речь не идет о случаях грубой небрежности и преступного умысла. Но начальственная критика за допущенную ошибку или даже простое взятие на учет добросовестных заблуждений судьи или случаев несовпадения его позиции с мнением вышестоящей инстанции отнюдь не способствуют его раскрепощенности. Опасаясь последствий свободно выраженного внутреннего убеждения, судья начинает ориентироваться на позицию кассационных и надзорных инстанций, то есть утрачивает самостоятельность. Не обеспечена и процессуальная самостоятельность следователя, не говоря уже о других лицах, выполняющих процессуальные функции. Известно, что самостоятельность следователя и его личная ответственность за проведение следствия должна отличать следователя от чиновника администрации, является необходимым условием успешности и законности расследования дела. Провозглашенная законом процессуальная самостоятельность следователя является декларацией, лишенной реальных гарантий. Закон одновременно предусматривает право прокурора давать следователю указания по любым вопросам расследования. Эти указания являются обязательными. Только в некоторых случаях следователь вправе не согласиться с ними и представить дело вышестоящему прокурору, который поручает расследование другому следователю или отменяет указания. Но прокурор, дающий указания, - руководитель следователя по должности. От него зависит аттестация следователя прокуратуры, его продвижение по службе, решение вопросов о предоставлении ему жилья, отпусков и т.п., их конфликты крайне редки. Со следователем же органов внутренних дел прокурор в непосредственные процессуальные отношения обычно не вступает, давая указания начальнику следственного отдела, который переадресовывает их следователю от своего имени. Следователи РОВД (РУВД) находятся в двойном подчинении: начальнику следственного отдела областного (краевого) УВД и начальнику РОВД (РУВД), при котором состоят. Выглядит пародоксально, что такой следователь может давать поручения и указания по уголовным делам своему непосредственному начальнику, т.е. начальнику РОВД, так как он возглавляет орган дознания и обязан содействовать следователю. Понятно, что эта норма процессуального закона на практике не реализуется. Сложные связи начальника органа или министра внутренних дел с подчиненными оперативными службами, а равно внешние связи с другими министерствами, учреждениями и организациями, представленными своими руководителями в исполкоме или Совете Министров, зависимость от депутатов разных уровней - все это неизбежно дает поводы для повседневного незаконного вмешательства в следственную работу, не оставляя места для процессуальной самостоятельности следователя. Следователь прокуратуры, по сути, не может быть никем иным, кроме как вспомогательным работником при прокуроре, обязанным способствовать последнему в обосновании обвинения. Статус следователя органа внутренних дел еще более низок - он заложник оперативных служб. При таком положении нельзя обеспечить ни качество расследования, ни надзор за его законностью. Не решив проблемы независимости суда и самостоятельности сотрудников правоохранительных органов при выполнении ими процессуальных функций, нельзя рассчитывать на успешность судебной реформы. Юстиция не может быть прислужницей администрации. 6. Ориентация на интересы государства и негуманность юстиции Длительное время государство оставалось враждебной силой по отношению к гражданскому обществу. Поэтому для современной юстиции характерна преувеличенная забота об интересах государства в ущерб другим субъектам правоотношений, подмена общественных и частных начал государственными. Государство оказывается на земле тем же, что и Бог на небе: создателем заповедей, всепроникающим куратором, всеведающим вершителем судеб. Суд был и остается чисто государственным органом правосудия, чья сущность слегка закамуфлирована безмолвствующими народными заседателями. В государственных "судебных местах" не обеспечена общественная функция правосудия. Оно оказалось в безраздельной власти государства. Народному правосознанию нет места в судебных залах. Третейское производство также не получило должного развития. Государство объявляет сферой публичного интереса и, следовательно, применения властных начал, области, традиционно относившиеся к частному делу граждан. Поэтому расширительно толкуется понятие "сделки, заведомо противной интересам государства и общества", органы власти могут вмешиваться в семейную жизнь, заглядывать без достаточных к тому оснований в карман обывателю посредством истребования деклараций; уголовное законодательство преследует ненасильственный гомосексуализм, а также потребление наркотических средств. Стремление охватить своим влиянием все и вся очевидно. Пора от слов об экономии мер уголовной репрессии перейти к делу. По данным 1990 г. РСФСР занимает первое место среди прочих союзных республик по коэффициенту судимости: 465 человек на 100 тысяч населения. Уголовный кодекс России переполнен деяниями, не являющимися по своей природе преступными. Подавляющее большинство внесенных в него изменений направлено на расширение сферы действия уголовных законов или усиление наказаний. Ряд негуманных, нарушающих права собственника норм содержит и ГК РСФСР (ст. ст. 141-143, 150 и др.). Правоохранительные органы вынуждены исполнять такие законы. Советский уголовный процесс на первый взгляд относится к категории "континентального", или "смешанного", то есть организованного инквизиционно на предварительных стадиях и содержащего элементы состязательности в суде. Реально же и следователь, и прокурор, и даже в какой-то мере суд выполняют функцию обвинения. Суд, например, вправе возбудить уголовное дело, при протокольной форме досудебной подготовки материалов он формулирует обвинение, оглашает обвинительное заключение, первым допрашивает подсудимого и свидетелей, несмотря на отказ прокурора от обвинения, выносит обвинительный приговор. Судебное производство и перспектива сотрудничества с правоохранительными органами вызывают у населения не самые положительные эмоции. Мы не имеем суда, доступного населению, пользующегося его доверием и уважением. Суд над человеком должен быть вытеснен судом для человека. Не обеспечено в полной мере право каждого на судебную защиту от незаконных действий государственной администрации, общественных организаций и должностных лиц. Сохраняются изъятия из предусмотренной во Всеобщей декларации прав человека принципиальной возможности "эффективной защиты перед национальными судами" любого нарушенного права, так как закон может установить и иной, не судебный порядок защиты прав. Наше правосудие неперсонифицировано. Служитель юстиции предстает не в личном качестве, а как заменимый типовой механизм. Поэтому, хотя об этом и молчат, современная юстиция негуманна и по отношению к собственным служителям. 7. Кадровый и ресурсный голод О нехватке квалифицированных кадров работников правоохранительных органов многое уже говорилось. Проблема состоит в том, чтобы обеспечить пополнение органам дознания, следствия, прокуратуры и суда, преодолеть дефицит правовой помощи населению. Не менее важно сформировать особое самосознание судей, отличное от чиновничьего настроя на составление приглаженных бумаг и угождение вышестоящим. Служение юстиции не должно подменяться в глазах судей рутинной службой по судебному ведомству. Иными словами, речь идет не только о формировании достаточного судейского корпуса, но и о культивировании его корпоративной этики. Финансовое и материально-техническое обеспечение правоохранительной деятельности должно быть приведено в соответствие с объемом и характером работы. Необходимо освобождение должностных лиц юстиции от рутинной деятельности. Нельзя допустить отставания оснащенности правоохранительных органов техникой и интеллектуальной продукцией: компьютерными программами, методическими материалами, информационными технологиями. Не имеют своего стройного организационного оформления службы, обеспечивающие применение специальных познаний в деятельности уголовной юстиции. Экспертные учреждения находятся в ведении МВД, КГБ, Министерства юстиции и порою идут на поводу у интересов своих "хозяев". Они ощущают постоянный недостаток в кадрах и технике, неповоротливы. Чрезмерная длительность проведения криминалистических и ряда других судебных экспертиз объясняется нередко тем, что экспертные учреждения в первую очередь проводят исследования по хоздоговорам с другими организациями, а потом уже - по постановлениям органов дознания и следователей. В конечном счете состояние экспертной деятельности и ее качество не удовлетворяют потребностям юстиции. Наконец, занятые латанием дыр, мы не знаем, сколько материала понадобится израсходовать на новое готовое платье: нет научно обоснованных норм нагрузки судей и следователей, не выявлены потребности в технике, отсутствуют расчеты потребной инфраструктуры юстиции. 8. Кривое зеркало статистики Много вреда приносят как недостоверность судебной статистики, так и значение, которое ей придают. Больным вопросом является регистрация преступлений. При проведении прокурорских проверок выявляются ежегодно десятки тысяч случаев сокрытия преступлений от учета. Поскольку учет и регистрация преступлений ведется МВД, то есть органом, ответственным за раскрытие преступлений, понятно стремление уклониться от правдивого отражения поступающей информации: чем больше зафиксировано преступных деяний, тем больше предстоит их раскрывать. Отсюда и нежелание возбуждать дела, и сетование на ненужную бумажную работу по оформлению отказов в возбуждении уголовных дел. Существующие способы учета преступлений не отражают реальной картины преступности. Нет необходимых данных для оценки объема работы юстиции. Например, не проводится различия между уголовными делами по их трудоемкости. Высокопрофессиональная работа по многотомному уголовному делу фактически приравнивается к раскрытию преступления, совершенного в условиях очевидности. Повышают показатель раскрытия прекращенные по нереабилитирующим основаниям дела, откуда возникает сильное стремление добиться самооговора в обмен на обещание передать материал в товарищеский суд или для применения мер административного воздействия. Использование "лукавых цифр" ради того, чтобы сегодня выглядеть лучше, чем в предыдущем отчетном периоде, загоняет болезнь вглубь, влечет падение профессионализма работников правоохранительных органов. Между тем отчитываться за успехи в борьбе с преступностью с помощью статистических показателей вообще нельзя. Ни число преступлений, ни число расследованных дел и вынесенных приговоров не свидетельствуют о качестве работы уголовной юстиции. рост или снижение уровня преступности - результат действия сложной совокупности социально-экономических, идеологических и многих других причин, устранение которых не зависит от следствия или суда. Тем более нелепо оценивать статистически работу конкретного сотрудника правоохранительных органов. Нельзя ставить в вину следователю "излишнее" возбуждение, а затем прекращение уголовных дел. Если возбуждение дела было предпринято при наличии законных поводов и оснований, а затем было установлено наличие обстоятельств, влекущих его прекращение, оснований для негативной оценки работы нет. Необходимо индивидуально оценивать также каждый случай оправдания подсудимых, прекращения дел судом, возвращения их для производства дополнительного расследования. Стремление "наладить учет и контроль" там, где происходят явления, недоступные количественной оценке, где проявляется свободная воля личности и реализуются дискреционные полномочия, где приходится идти наугад в постижении истины, а в особенности желание раздавать награды и наказания в зависимости от показаний "счетчика" - тупиковый путь. Попытки перенесения центра тяжести с одного статистического показателя на другой приводят к ответной реакции системы, выражающейся в перераспределении искажений, вносимых в отчетные документы. Проблемы уголовной юстиции должны быть преобразованы в конкретные задачи, решение которых и будет составлять содержание судебной реформы. III. НЕОБХОДИМОСТЬ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ И ЕЕ ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ Глубина, распространенность и всеохватность кризиса юстиции, влияющего на результаты ее деятельности, затронувшего ее кадры, ее идеологические и материально-технические основы, сам характер проблем, с которыми сталкиваются правоохранительные органы, с очевидностью доказывают необходимость и даже неизбежность судебной реформы в РСФСР. Но нельзя отмахнуться и от позиции людей, уповающих на локальные "улучшения и совершенствования". Концепция не будет научной, пока не будет опровергнута возможность эволюционного пути. Достаточно распространено мнение, что "устранение социальных болезней застойного периода" явится само по себе важнейшим шагом на пути улучшения работы суда и других правоохранительных органов. Многие предложения, направленные внешне на реализацию идеи судебной реформы, не затрагивают сложившихся в области судопроизводства структур и процедур. Сторонники таких предложений полагают, что не следует излишне драматизировать ситуацию, что какая-то ломка действующей системы может повлечь негативные последствия. Они уверены, что стоит только повысить требовательность к кадрам правоохранительных органов, провести с ними воспитательную работу и наладить их тщательный подбор, как это принесет плоды. Методологическая несостоятельность таких аргументов легко может быть продемонстрирована. Во-первых, действительно неизбежны некоторые трудности реформы и более или менее продолжительный период "привыкания" к новым правоотношениям. Однако концепция преобразований отвечает лишь за обоснование желаемой окончательной модели юстиции, а смягчение негативного побочного эффекта - это вопрос не содержания, а тактики реформ, их этапности. Во-вторых, всяких призывов и мелких улучшений было достаточно и ранее. Логично предположить, что они будут столь же неэффективны в дальнейшем. Наивно, например, думать, будто увеличение числа народных заседателей повысит качество судебных решений. До тех пор, пока сохранится суд шеффенов, предполагающий совместное совещание и голосование судьи-профессионала и простых граждан, пока стандарты кассационной инстанции будут определяющими для судьи, ответственного за окончательное решение, механическое увеличение голов, кивающих в такт словам председательствующего, ничего не даст. Столь же безрезультатным, если исключить пропагандистский эффект, оказывается на поверку увеличение срока полномочий судей с 5 до 10 лет, в особенности, при сохранении института отзыва. Для достижения подлинной независимости важно, может ли в принципе судья быть смещен. Утвердительный ответ на этот вопрос равносилен признанию, что поправка была декоративной. В-третьих, вера в прогресс служащих юстиции, которые под влиянием проповедей и ужесточения спроса должны на своих плечах вытянуть весь воз, необоснована. Носители государственных функций включены в определенный механизм, который формирует их поведение. В конечном счете важно, в какую именно систему отношений они включены. Если строго взыскивать с прокурора за каждый случай оправдания подсудимого, автоматически выйдет, что он вместо предписанной ему борьбы за то, чтобы ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности и осужден, сделает все возможное, чтобы всякий привлеченный к уголовной ответственности был признан виновным. Исследование ИГП АН СССР показало в свое время, что прокурор, обязанный по закону отказаться от обвинения, когда материалы судебного следствия не подтверждают виновности подсудимого, в 95% таких случаев требует его наказания. Нет лучше способа изменить в лучшую сторону поведение людей, чем сделать человечными процедуры и условия их деятельности. Творцы судебной реформы 1864 года и все российское общество были свидетелями появления на судебном поприще блестящих, талантливых юристов, востребованных и воспитанных новой юстицией. Долго же пришлось бы ждать, пока "дьяки, в приказах поседелые" улучшат негласное, канцелярское судопроизводство и превратят его в идеал демократизма и справедливости. Нельзя надеяться на зорких и честных оперативников, добросовестных и проницательных следователей, справедливых и гуманных судей. Такие качества рождает в специалистах не воспитательная работа и даже не подбор лучших. "Подобрать" можно квалифицированных, вырастить можно знающих. Дальнейшее зависит от механизма деятельности. Не личности служат гарантами законности, а законы гарантируют от произвола и недобросовестности личностей. В-четвертых, следует исключить из научной дискуссии риторические приемы и игру на "любви к отеческим гробам" в качестве аргументов в пользу того или другого решения. Россия вынуждена начать и провести судебную реформу прежде всего потому, что меняется место и роль государства в жизни республики. Из политического оно остановится правовым. Преобразование организации управления государством на принципах разделения властей требует оформления правосудия в самостоятельную ветвь власти, создание системы сдержек и противовесов. Очевидно, что эта цель не может быть достигнута количественным наращиванием корпуса следователей и судей, мобилизацией ресурсов, эпизодическими и разрозненными поправками законодательства, поскольку речь идет об изменении предназначения юстиции. Со дня провозглашения декларации о государственном суверенитете РСФСР изменились, приближаясь к мировой практике, ценности, признанные и защищаемые государством, доктрина взаимоотношений государства и личности. Правосудие становится ареной диалога о праве между ними. К сожалению, непоследовательность проводимых Союзом ССР реформ не оставляет надежд, даже если бы они и были возможны политически, на "дарование" демократического судоустройства и судопроизводства. Одним из благоприобретенных свойств отечественной государственности была способность к мимикрии. Демократические принципы всегда декларировались, но редко когда были достаточно гарантированы, а чаще всего сводились на нет механизмом их реализации. В этом направлении действовали и политические, и социальные, и законодательные, и организационные факторы. Нечто подобное наблюдается и теперь. Как известно, судебная реформа началась на общесоюзном уровне в соответствии с резолюцией XIX Всесоюзной конференции КПСС (1988 г.). Она проводится довольно робко и непоследовательно. Основы законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик, принятые 13 ноября 1989 г., оставили судебную организацию без изменений. Закон СССР от 4 августа 1989 г. "О статусе судей в СССР" и некоторые другие союзные законы, хотя и способствовали укреплению независимости судей, однако в полной мере ее не обеспечили. Ныне действующий вариант Закона СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан" (от 2 ноября 1989 г., взамен принятых 30 июня и 20 октября 1987 г. вариантов) хотя и признал в конце концов право гражданина на обжалование в суд неправомерных действий коллегиальных органов управления, но запретил оспаривать акты нормативного характера и ввел в качестве обязательного условия допустимости судебного обжалования предварительное обращение "по команде". Конечно, получить такие законы - это лучше, чем не добиться ничего, но для устройства правосудия на демократических началах этого явно недостаточно. По-видимому, никто, кроме Российского парламента и правительства, не заинтересован в преобразовании системы юстиции на территории РСФСР и не будет способен провести его. Реформа должна быть комплексной, то есть охватывающей вопросы судоустройства, организации и деятельности правоохранительных органов, включая органы дознания и предварительного следствия, прокуратуру, адвокатуру; касающейся основных принципов и норм судопроизводства; определяющей требования к отраслям материального права, применяемого судами. Предстоит учесть принципы системной организации, опыт зарубежных стран. Стремление к демократизму должно сочетаться с научной обоснованностью реформы, чуждой субъективизму и лжи во спасение. Необходимо исходить во всех принимаемых решениях и проводимых мероприятиях из внутренней природы правосудия, суда и других составляющих объект реформы структур. Судебная реформа состоится, если концептуально будут решены следующие основные задачи: получит правовую защиту суверенитет Российской Федерации в части осуществления правосудия в соответствии с собственными материальными и процессуальными законами; назначение суда будет определено и задачи перед ним поставлены в соответствии с возможностями и природой правосудия; юстиция из карательной превратится в правоохранительную; законодатель гарантирует в сфере юстиции основные права и свободы человека; судебная власть утвердится в государственном механизме как влиятельная сила, независимая от властей законодательной и исполнительной; удастся обеспечить верховенство суда в правоохранительной деятельности, примат юстиции над администрацией; будет ликвидирована идеологизация правоохранительной деятельности и ее ориентация на предпочтительную защиту публичного интереса; в уголовном и гражданском судопроизводстве будут последовательно проведены демократические принципы; станет достоверной информация о деятельности правоохранительных органов и моральная статистика; возникнут предпосылки для превращения чиновника из функционера в личность с независимым правовым и социальным статусом, а также для образования судейской корпорации; повысится престижность работы в правоохранительных органах и интерес к замещению открывающихся там вакансий; будет налажено ресурсное обеспечение правоохранительных органов. IV. ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И МЕРОПРИЯТИЯ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ На суд народных депутатов РСФСР, ученых правоведов, практикующих юристов и широкой общественности выносятся основные предложения по решению задач судебной реформы. Конкретные идеи и мероприятия могут изменяться, их перечень, возможно, будет дополнен по мере продвижения реформы, но критерием правильности предпринимаемых шагов должно остаться изложенное выше видение проблем российской юстиции. Необходимо подчеркнуть, что рассматриваемые предложения о реформировании прокуратуры, адвокатуры и других правоохранительных органов продиктованы исключительно интересами судебной реформы. Эта позиция не позволяет претендовать на всеобъемлющий характер высказываемых в этой части идей. Концепция избегает также исчерпывающего описания судоустройства и юридического процесса в пореформенных органах, ограничиваясь только действительно важными и новыми положениями. Поскольку выше даны достаточные пояснения относительно причин кризисных явлений в системе юстиции и стоящих перед нею проблем, предложения формулируются кратко, без повторения уже приводившихся обоснований. I. Реформа законодательства 1) Источники права Следуя отечественной традиции, мы признаем важнейшим, хотя и не единственным, источником права на территории РСФСР внутригосударственный закон в широком смысле этого понятия. При этом вопросы, затрагивающие права граждан, должны быть урегулированы законом в узком смысле этого слова, то есть актом, принятым Верховным Советом РСФСР или Съездом народных депутатов РСФСР в надлежащем порядке. Бесспорна необходимость формального ограничения конституционных норм от всех прочих, в частности, путем сохранения порядка, при котором последние отменяются и вводятся квалифицированным большинством парламентариев. Источниками права на территории РСФСР признаются также международные и республиканские договоры, являющиеся правом страны независимо от их трансформации во внутригосударственные нормы. 2) Верховенство права На территории РСФСР устанавливается высшая юридическая сила ее Конституции, которая должна быть приведена в соответствие с Союзным и Федеративным договорами, международными обязательствами страны. Союзный и Федеративный договоры действуют непосредственно, что предполагает возможность применять их нормы при разрешении конкретных споров и принятии юридических актов. Применительно, к обычному законодательству действует примат международного права, в особенности, его общепризнанных принципов (ius cogens). Обычные законы СССР верховенствуют, когда они приняты по вопросам, переданным Российской Федерацией в исключительное ведение Союза, а в других случаях - поскольку они одобрены или инкорпорированы РСФСР, либо в специально установленный срок не опротестованы ею. Законы РСФСР, кроме, случаев, когда они изданы с превышением полномочий, обладают на всей территории РСФСР высшей юридической силой по отношению к нормативным актам республик в составе РСФСР. Законодательные акты республик в составе РСФСР обладают верховенством на всей их территории по вопросам, отнесенным к исключительному ведению республик. Существенно, что уровень прав и свобод, предусмотренный общесоюзными законами и законами Российской Федерации, не может быть снижен в законах республик, подписавшихся соответственно Союзный и Федеративный договоры. 3) Разграничение полномочий в области регулирования судоустройства и судопроизводства Конституция РСФСР определяет основные принципы организации и функционирования судебной власти, единые для Российской Федерации и республик в ее составе. Их соблюдение обязательно при формировании судебной системы субъектов Федерации, но при этом формы их реализации оставляются на усмотрение самих республик. Например, необходимо обеспечить право каждого гражданина на обжалование состоявшегося по его делу решения. Республика в составе РСФСР может сохранить ныне существующую модель, когда одно звено судебной системы по некоторым делам выступало судом первой, а по другим - второй инстанции; может воспринять англосаксонскую модель отделения судов первой инстанции от апелляционных судов, либо, сохранив у себя лишь первую инстанцию, добровольно передать функции проверки состоявшихся приговоров и решений федеральным окружным судам. Естественно, Конституция РСФСР не затронет детально судебную систему республик. Субъекты федерации будут уполномочены установить ее самостоятельно, но без права формировать чрезвычайные суды и суды ad hoc ("для данного случая", т. е. специальные присутствия для конкретных лиц или дел). В законе РСФСР "О судоустройстве РСФСР" должны быть определены такие параметры судебной системы республик, которые могут обеспечить равное во всех республиках право граждан на судебную защиту, а также самостоятельность судебной власти субъектов федерации. Федеральным законом устанавливается: минимальное число звеньев судебной системы и минимально необходимые виды специализированных судов, требования, предъявляемые к кандидатам в судьи, порядок проверки их профессиональной пригодности и назначения на судейские должности, основания и порядок освобождения от должности, иные вопросы судейского статуса и гарантий независимости юстиции, единые минимальные нормы ресурсного обеспечения судебной деятельности. К исключительной компетенции Федерации должно быть отнесено также принятие основ процессуального законодательства, которые излагаются в виде отдельного документа или, что предпочтительнее, инкорпорируются в соответствующие кодексы РСФСР. Следует особо подчеркнуть, что для процессуальных норм в значительно меньшей степени обоснованы различия и многовариантность, чем для правил судоустройства и материального права. Последние продиктованы во многом политическими соображениями и отчасти национальными традициями. Процесс же должен обеспечить, с одной стороны, высокие и равные гарантии прав граждан, а с другой - выразить общие для всех людей требования к методам ретроспективного познания событий прошлого: преступлений, сделок и т. п. Значит, единство судопроизводства обусловлено интересами демократии и предопределено гносеологическими закономерностями. К федеральным основам процессуального законодательства во всяком случае должны быть отнесены вопросы общей его части: основные принципы, стороны, доказательственное право, меры процессуального принуждения, а также регламентации производства в суде присяжных. Издаются Уголовно-процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы РСФСР, состоящие из обязательной для республик ("основы") и факультативной частей. Субъектам федерации могут быть предложены несколько вариантов подхода к процессуальному регулированию судебной деятельности: а) принять собственные УПК и ГКП, повторив и конкретизировав в нем нормы федеральных основ процессуального законодательства; б) признать действие УКР РСФСР и ГПК РСФСР на территории республики в полном объеме; в) признать действие УПК РСФСР и ГПК РСФСР на территории республики с купюрами и дополнениями, не имеющими структуру федеральных законов и нумерацию их статей. Аналогичный подход может быть распространен и на уголовное законодательство. При этом в качестве дополнения возможностей республик в составе РСФСР и из уважения к их национальным и религиозным особенностям им следует делегировать также право уточнять санкции уголовно-правовых норм при сохранении в неизменности их диспозиций. Уже сегодня, без разработки и принятия новых нормативных актов, можно и нужно внести изменения и дополнения в устаревший и пребывающий в таком состоянии уже несколько лет Закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР", а также в Уголовный кодекс. Ряд деяний, считающихся преступными, должен быть декриминализирован немедленно (мелкое хищение государственного имущества, потребление наркотических средств без назначения врача, ненасильственный гомосексуализм и др.). 4) Судебный закон за содержанием закона Установление верховенства Конституции над обычными законами, в последних - над прочими нормативными актами, определение правил соподчиненности нормативных актов при избрании нормы, обладающей преимущественной силой и подлежащей применению, не означает еще установления верховенства права. В советской юриспруденции господствовало нормативисткое определение права, стиравшее всякие различия между ним и государственным законом. Большевики небезосновательно считали декрет средством политики, оставляя за бортом его значение как выразителя общечеловеческих ценностей. Но право представляет собой нечто большее, чем закон. Уважение к закону и неукоснительное следование ему не исключает необходимости создать в процессе судебной реформы механизмы, с одной стороны, предотвращающие возможность применения неправовых, тем более преступных законов, а с другой - сдерживающие карающую силу санкций в конкретных нетипичных случаях. Законодатель должен примириться с тем, что его установления будут проверяться не справедливость на двух уровнях: абстрактном (сфера законотворчества) и конкретном (момент приложения нормы к фрагменту живой жизни). Абстрактный контроль сконцентрируется преимущественно в Конституционном Суде РСФСР. Конкретный контроль является неотъемлемой чертой правосудия, осуществляемого не только Конституционным Судом, но и общими судами. Конкретный контроль может быть стимулирован предусмотрительны законодателем, если он заранее создает каналы для выражения судьями своей особой позиции в противовес позитивному праву путем введения суда присяжных, предоставления возможности назначить наказание ниже низшего предела санкции, расширения диспозитивности (под судебным контролем) и сфер судейского усмотрения, что позволяет избежать конфликтов между законодательной и судебной властью. 5) Конституция РСФСР и судебная реформа Нынешняя Конституция РСФСР прямо закрепляет следующие основные принципы организации и деятельности судов: осуществление правосудия только судом и в точном соответствии с законом, независимость и выборность судей; коллегиальное, с участием в первой инстанции народных заседателей, рассмотрение дел в судах; гласность судебного разбирательства и осуществление судопроизводства на национальном языке; равенство сторон перед законом и судом; возможность ареста только с санкции прокурора или на основании судебного решения; право обвиняемого на защиту и право всех граждан на судебную защиту и обжалование в суд неправомерных действий должностных лиц; элементы призумпции невиновности. В развитие этих демократических положений, для приведения национального законодательства в соответствие с международными договорами и стандартами в сфере прав человека, в том числе с Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г., ратифицированным Советским Союзом в 1973 г., а также в целях Конституционного закрепления основ судебной реформы необходимо в Конституции РСФСР: - провозгласить отделение судебной власти от законодательной и исполнительной; - сформулировать норму о верховенстве суда в правоохранительной деятельности; - поставить действие и применение судами, другими государственными органами и должностными лицами международных и республиканских договоров, законов и иных нормативных актов в зависимость от их конституционности; прямо запретить судам следовать неконституционным актам; предусмотреть обязанность принимать решение на основании международного договора или Конституции, когда обнаруживается несоответствие им какого-либо закона; - подтвердить признанную мировым сообществом прерогативу судебной власти защищать граждан от необоснованного ареста; - установить судебные гарантии неприкосновенности жилища, охраны личной жизни, тайны переписки, телефонных переговоров и телеграфных

4. Концепция судебной реформы 1991г. И её реализация.

Концентрированным выражением намерением в части судебной реформы можно считать положения, изложенные в Концепции су­дебной реформы в РСФСР», одобренной Верховным Советом РСФСР в октябре 1991 г.

Если советская правоохрани­тельная система ориентировалась на защиту государства в первую очередь, то новой системе предстояло выделить са­мостоятельного носителя экономического интереса (это дол­жно быть как физическое, так и юридическое лицо) и огра­дить этот интерес от любого вмешательства государства. Определённее говоря, приоритетной провозглашалась защи­та личности от произвола власти. Это была центральная идея судебной реформы. Основными задачами судебной реформы были фор­мирование правового государства, обеспечение верховен­ства закона, обеспечение незыблемости основных прав и свобод чело­века, охрана интересов личности, взаимная ответствен­ность государства и граждан, защита общества в целом от произвола власти.

Перечисленные задачи побуждали сделать следующий не менее важный шаг судебной реформы: поднять суд, выступающий гарантом законности и справедливости, на должную высоту, придав ему статус судебной власти, которой надлежит осуществлять от имени государства защиту прав и законных интересов граждан. Для этого суд должен был стать независимым, свободным от политических симпатий, идеологических предубеждений.

Затем необходимо было привести в действие составляющие судебной реформы: повы­сить качество правосудия при рассмотрении уголовных и гражданских дел, прекратить волокиту, рассматривать дела в точном соответствии с материальным и процессуальным законом, обеспечить реальное исполнение предписаний, сформулированных в актах судебной власти.

Но перечисленные (функционально для судебной вла­сти они перечислены далеко не все) задачи может решить только автономно существующая судебная система, реали­зующая функцию судебной власти самостоя­тельно. Как видно, все дру­гие предшествующие режимы власти рано или поздно тем или иным спосо­бом всегда выстраивали такую иерархическую «лестницу», при которой каждое нижестоящее «звено» вынуждено было работать в определённом режиме, заданном из вышестоящего центра. Чтобы избежать привычного повторения опы­та прошлого, предстояло не только формально закрепить демократические лозунги, но добиться такого состояния общества, когда оно будет стабильно и уве­рено в своём будущем.

Наконец, 26 июня 1992 г. был принят Закон «О статусе судей в Российской Федера­ции». Его содержание свидетельствовало о том, что судья с партбилетом любой партии для правосудия опасен. Установлена полная деполитизация судей, а правосудие объяв­лено вне политики.

В первой редакции этого Закона указаны два направления деятельности, в которых есть соприкосновения орга­нов Министерства юстиции РФ с судами: органы юстиции осуществляют меры по созданию условий, необходимых для судебной деятельности, её кадровому, организационному и ресурсному обеспечению (п. 3 ст. 9); квалификационный экзамен на должность судьи принимается состоящей при органе юстиции экзаменационной комиссией, персональный состав которой утверждается квалификационной коллегией судей (п. 3 ст. 5) 1 .

На первый взгляд, решение воспринималось как уместное на данном организационном этапе судебного строительства. Но когда Министерство юстиции РФ или региональный отдел юстиции не имели возможности осуществить финансирование судов (средств не было даже на отправку судебных повесток, корреспонденции, заработную плату судьям), срывались судебные процессы, нарушались сроки рассмотрения дел, тогда независимость судей превращалась в их зависимость.

Получалось, что разделение властей было провозглашено лишь на бумаге. Тем не менее, российский закон о статусе судей определил судьям то высокое место, которое они должны занимать в обществе. Закон гарантировал неза­висимость судей, выразившуюся в неприкосновенности их личности, жилища, имущества, корреспонденции, повышении социальной защиты судей.

Осмысливая пройденный сложный собственный путь в период судебного строительства, приведшего Россию к судебной реформе в XXстолетии, можно сделать вывод, что создание судебной власти, её упрочение и повышение авторитета были необходимы.

Между характером государственной власти, стабильностью в обществе и независимостью суда существует взаимная обусловленность.

Судебная власть как один из основных институтов правового государства получила качественно новую функцию – функцию конструктивного контроля, существо которой будет рассмотрено ниже.

Главный итог работы по судебному строительству в России - су­дебная власть как самостоятельная ветвь власти состоялась. Заложены прочные конституционные основы судебной власти. Она получила компетенцию по защите прав граждан, юридических лиц, общественных объединений и государства. Сейчас лю­бой человек имеет возможность отстаивать свои права в суде. Создан механизм реализа­ции этих прав, установлена ответственность за неисполне­ние судебных решений. Юридически оформлен и действует институт приставов и приставов-исполнителей. Принят пакет законодательных актов по судоустройству и судопроизводству.

Создан массив нормативных правовых актов, регулирующих статус судей в России, определяющих гарантии, их независимость и неприкосновенность, устройство судебной системы, закрепляющих наличие судейского сообщества и его органов, Судебного департамента при Верховном Суде РФ, обеспечивающего деятельность судов в организационном, кадровом и финансовом направлениях, изданы кодифицированные гражданские и уголовные процессуальные законы. Все это необходимо для реализации важного конституционного положения, закреплённого в ст. 10 Конституции РФ: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Концепция судебной реформы 1991 г. содержала положения, предусматривающие утверждение самостоятельной и независимой судебной власти именно на основе принципа разделения властей. Независимость судей гарантирована введением несменяемости судей. Предполагалось провести мероприятия по повышению престижа судебной деятельности и улучшению её материально-технического обеспечения; создать Конституционный Суд РФ с целью учреждения судебного контроля за конституционностью нормативных правовых актов; предоставить гражданам неограниченное право обжалования в суд действий и решений всех органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц, начиная от Президента РФ, Парламента РФ, Правительства РФ до служащего низшей категории и передать все споры на рассмотрение судебных органов; изъять из компетенции прокуратуры возможности ограничения конституционных прав человека: неприкосновенности личности, жилища, тайны переписки, телефонных переговоров, реформировать прокуратуру, преобразовав её в орган процессуального руководства предварительным следствием и уголовного преследования; реформировать адвокатуру, повысив уровень её независимости; обеспечить надлежащее исполнение судебных решений.

Условия, в которых проходила судебная реформа, были крайне сложными по ряду причин. В стране периодически возникали политические и экономические кризисы разного масштаба. Разрушенная экономика медленно становилась на ноги. Средств на судебную реформу катастрофически не хватало. И без того скудные бюджетные средства на содержание судебных органов постоянно урезались, что привело к тому, что судейское сообщество вынуждено было выступить с инициативой возбуждения уголовного дела против Министра финансов РФ, который волевым решением сократил размеры ассигнований, выделенных на обеспечение деятельности судов 1 .

Помимо объективных трудностей, были и субъективные, реформа встречала сопротивление и на какой-то период практически была «заморожена».

Десятилетию судебной реформы была посвящена научно-практическая конференция, проведенная Центром содействия правосудию при общественном региональном фонде ИНДЕМ совместно с Советом судей Российской Федерации при участии Судебного департамента при Верховном Суде РФ. На конференции с основным докладом выступил М. Краснов – Вице-президент общественного фонда, предпринявший попытку анализа хода судебной реформы.

Опуская детали, о которых можно прочесть в книге автора 1 , итог 10-летней работы таков: из 160 позиций Концепции судебной реформы, поддающихся более или менее конкретной оценке, на 24 октября 2001г. не реализовано или реализовано не полностью – 95 2 .

Отмечая самый главный результат её проведения, Президент РФ В.В. Путин на Vсъезде судей России в ноябре 2000г. отметил, что самостоятельная судебная власть в России, несмотря на проблемы, всё-таки состоялась. Необходимо ускорение судебной реформы, её завершение, но только в тех параметрах, в которых она была изложена ранее 3 .

Действительно, достигнуто главное: в России утвердилась судебная власть как самостоятельная ветвь государственной власти, определились властные полномочия, которые реализуются только судом. У высших органов судебной власти имеется право законодательной инициативы по вопросам своей компетенции. Функционируют органы судейского сообщества. Организована внутренняя деятельность и судебная дисциплина. Создано самостоятельное учебное заведение и научно-методическое учреждение, каковым является Российская академия правосудия. Установлен механизм обязательного исполнения вступивших в законную силу судебных решений. Принят блок очень важных законов, укрепивших судебную власть, судебную систему.

Vсъезд судей РФ наметил пути дельнейшего развития судебной системы, предложил разработать и принять государственную программу её развития, предусмотреть в ней необходимые объёмы финансирования.

Постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2001 г. № 805 была утверждена федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России» на 2002-2006 гг. В настоящее время действует одноимённая федеральная целевая программа на 2007-2011 гг., утверждённая постановлением Правительства РФ от 21 сентября 2006г. № 583.

Концепция судебной реформы в РСФСР (1991 г.)

24 октября 1991 г. постановлением Верховного Совета РСФСР одобрена «Концепция судебной реформы в РСФСР» , проведение которой признано одним из приоритетных направлений законопроектной деятельности. В Концепции констатированы проблемы деятельности судов, органов юстиции, прокуратуры, внутренних дел, следственных подразделений, ярко вскрывшиеся в последние годы существования СССР.

Концепция, являясь официальным документом, принятым на высшем законодательном уровне, на долгое время определила развитие законодательства РСФСР и Российской Федерации в реформировании судебных и правоохранительных органов. Многие законы, принятые в целях реализации приведенной концепции судебной реформы в РСФСР, действуют до настоящего времени.

В отношении органов следствия Концепция впервые на нормативном уровне закрепила идею об образовании единого самостоятельного следственного аппарата, организационно отделенного как от прокуратуры, так и от органов внутренних дел и государственной безопасности.

В. О. Пантелеев

Концепция судебной реформы в РСФСР

(извлечение)

IV. Основные идеи и мероприятия судебной реформы

7. Организация следственного аппарата

В настоящее время следственный аппарат рассредоточен по трем ведомствам: прокуратуры, МВД и КГБ. Более 90% уголовных дел, направленных в 1990 году и в первой половине 1991 года в суды, расследовалось органами внутренних дел, 9,1% - следователями прокуратуры, с явной недогрузкой работает следственный аппарат КГБ, которому в последнее время стали поручать общеуголовные дела (бандитизм, вымогательство, крупные экономические аферы, организованные преступления).

Разные структурные формы организации следствия, по мнению ряда ученых и практиков, не обеспечивают единства ни в организации следственной деятельности, ни в руководстве ею, ни в ее ресурсном (материально-техническом и кадровом) обеспечении. Между тем речь идет о единой по своим целям и содержанию (т.е. функциям и методам) деятельности. Распределение функций по расследованию между различными органами следствия не связано со спецификой этой деятельности, не отвечает принципам разделения труда, нередко меняется законодателем путем произвольной корректировки правил подследственности, может быть изменено для отдельных дел и по решению прокурора.

Это не обеспечивает равенства граждан, попадающих в сферу деятельности органов расследования. Несмотря на единство процессуального регламента, создаются объективно разные условия для взаимоотношений прокуратуры и расследования. Следователь в погонах МВД интенсивнее общается с собственным прямым начальником, нежели с советником юстиции - прокурором, а, мягко выражаясь, значительная независимость следственного аппарата КГБ от прокурорского надзора еще свежа в памяти общественности.

Идея сосредоточения следствия в одном органе имеет многочисленных приверженцев и, что называется, овладела массами. Где же следует сосредоточить следственные подразделения, в том числе специализированные?

Концентрация следствия в руках Министерства внутренних дел РСФСР чревата опасным сращиванием функций дознания, предварительного следствия и оперативно-розыскной работы.

Включение следственного аппарата в систему Министерства юстиции привело бы к возникновению служебно-административной зависимости между следователями и судебным персоналом, находящимся в ведении этого министерства.

При подчинении Правительству или структурам президентской власти РСФСР следственный аппарат оказался бы в одном ряду с многочисленными министерствами и ведомствами, под контролем их руководителей, не всегда заинтересованных в обнажении ситуации в своей «епархии».

Выход из создавшейся ситуации, по заключению ряда теоретиков и практиков, - это создание единого следственного аппарата, организационно отделенного как от прокуратуры, так и от МВД и КГБ. Оперативно-розыскная деятельность как административная по своему характеру сохранялась бы за органами внутренних дел, в частности и по делам о государственных преступлениях.

Видимо, у прокуратуры должны остаться полномочия по ведению, но в ограниченных и строго определенных случаях (дела против сотрудников правоохранительных органов), предварительного расследования, что позволит обвинительной власти выступать в качестве резервной (дублирующей) системы, когда объективность прочих структур вызывает обоснованные сомнения.

Прежде чем окончательно остановиться на таком решении, следует учесть, что зарубежная практика знает и принципиально иной подход: децентрализацию следственных подразделений. Так, в США, где расследование производит полиция, наряду с независимыми друг от друга федеральными органами полиции, принадлежащими министерствам юстиции, финансов, почтовому, труда, здравоохранения, сельского хозяйства, торговли, внутренних дел, армии, флота, военно-воздушных сил, государственного департамента, функционируют подчиняющиеся местным органам власти полицейские службы поселков, городов, округов, штатов. Нужно иметь в виду, однако, что англосаксонскому праву присущ отличный от бытующего у нас подход к определению сферы уголовно-процессуального регулирования. Обобщенно говоря, законодательство Великобритании и Нового Света считает процессом лишь то, что происходит before the judge, то есть перед судьей, включая процедуру предварительного слушания {preliminary hearing).

Полицентризм, наличие относительно независимых дублирующих друг друга подсистем, усиливает надежность системы, хотя и значительно увеличивает расходы на ее функционирование.

Учитывая, однако, наши государственно-правовые традиции, а также крайнюю стесненность в материальных, финансовых и кадровых ресурсах, следует, видимо, ориентироваться на моноцентризм и иерархическое построение аппарата предварительного следствия в РСФСР. Распределение полномочий между республиканскими и союзными органами расследования - предмет Союзного договора или иного соглашения между суверенными государствами.

Таким образом, идея создания единого самостоятельного Следственного комитета РСФСР не противоречит замыслам настоящей Концепции. Кроме того, сотни сотрудников правоохранительных органов связывают с его учреждением свои ожидания, надежды на улучшение условий работы и материальной обеспеченности.

Но нужно обратить внимание на производимую между дедом подмену тезиса. Методологически неверно связывать повышение эффективности следствия (процессуальная сфера) с возведением каких бы то ни было административных структур, раздачей кресел и чинов. Уголовно-процессуальное право не знает понятия «Следственный комитет», наделяет властными полномочиями только единоличного следователя.

Поэтому в грядущих реформах должно быть обеспечено при любом их варианте - в привычной нам «пирамиде» или заокеанской плюралистской системе - верховенство юстиции над администрацией, преобладание внутреннего убеждения над приказом начальства, введение в ткань правоотношения личности вместо механического исполнителя. Нам по пути со всякой системой, где следователь независим в своих решениях от вмешательства лиц, не являющихся субъектами процесса.

Следователь, в отличие от лиц производящих дознание, - не служитель администрации, не чиновник. Поэтому уже сегодня можно и нужно указать на то, что в проектах устройства Следственного комитета РСФСР неприемлемо и должно быть отвергнуто. Недопустимы по крайней мере нижеследующие решения:

• - процессуальное подчинение следователя административным начальникам (начальники следственных отделов, комитетов и других подразделений), наделение последних процессуальными полномочиями, правом контролировать ход и результаты расследования, пересматривать постановления следователя;
• - определение правил подследственности в зависимости от уровня подразделения Следственного комитета;
• - иерархическая организация процессуальных связей, когда команды изливаются сверху вниз, а обратная связь так же затруднительна, как подбрасывание вверх дождевой воды;
• - объединение следственных и дознавательских подразделений под крылом одного ведомства;
• - дисциплинарная ответственность следователя перед руководителями Следственного комитета;
• - военизация Следственного комитета, обмундирование следователей в форму армейского или милицейского образца, введение в служебные отношения уставного духа и жесткой субординации.

Центральной фигурой в Следственном комитете должен быть следователь, существование руководителей всех уровней оправдано лишь в качестве организаторов его работы, осуществляющих ресурсное и методическое обеспечение расследования, начальствующих над техническим персоналом. Допустимо также создание органов «следовательского самоуправления», наделенных властными функциями (рассмотрение дисциплинарных дел следователей, постановка вопроса об увольнении начальников следственных подразделений, разработка мер по улучшению следственной работы и т.п.).

В связи с планами создания Следственного комитета следует обратить особое внимание на то, что организационно такая структура должна соответствовать принципу состязательности предварительного расследования. Следственный комитет и прокуратура - два подразделения структуры обвинительной власти, которая как на досудебных, так и на судебных стадиях уголовного процесса представляет свои действия и решения на рассмотрение суда. Суд наделяется правом разрешать все конфликты между обвинением и защитой в ходе расследования (если прокурор не примет удовлетворяющее защиту решение), давать разрешение на проведение действий, связанных с ограничением конституционных прав и свобод, рассматривать жалобы на следователя, разрешать и продлевать предварительное заключение, рассматривать отвергнутые следствием ходатайства защиты.

Уже на первом этапе реформы судебный контроль заменит прокурорский надзор за расследованием, при этом за прокуратурой сохранятся функции процессуального руководства следствием. Постепенно суд будет все в более полном объеме выполнять функции рассмотрения и разрешения всех вопросов, которые обвинение и защита будут перед ним ставить при проведении расследования. На этой стадии судья вправе признавать доказательствами представленные сторонами материалы, указывать на необходимость их пополнения, проведения дополнительных следственных действий, признавать собранные данные недостаточными для предъявления обвинения в суде. Фигура такого (следственного) судьи не аналогична фигуре нынешнего следователя, который не состоит при судебном ведомстве и при всей своей возможной независимости в Следственном комитете не может выполнять судебную по существу функцию в состязательном расследовании.

Возможны два пути формирования состязательного расследования: либо через создание Следственного комитета как службы обвинительной власти при обеспечении активности защиты в расследовании и судебном разрешении спорных или касающихся ограничения прав личности вопросов, либо посредством учреждения института следственных судей в судебном ведомстве при признании за нынешним следственным аппаратом функций вспомогательной службы прокуратуры.

Концепция судебной реформы в Российской Федерации.

М., 1992. С. 63-67 (Подготовка текста В. О. Пантелеева )

• Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1435.