Иные органы и выборные должностные. Органы и должностные лица местного самоуправления

Под должностным лицом понимается лицо по назначению или в силу выборов, занимающее… должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей.

Выборные должностные лица обладают рядом функций, характерных для исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

Институт выборных должностных лиц местного самоуправления нашел свое закрепление в ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.).

Глава муниципального образования избирается жителями, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Эти нормы получили развитие в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о выборах должностных лиц местного самоуправления, о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления.

Изучение опыта свидетельствует о том, что в основном в законодательстве субъектов РФ устанавливаются идентичные наименования глав муниципальных образований: глава муниципального района, глава городского поселения, глава городского округа, глава сельского поселения.

В том случае, если глава муниципального образования является главой администрации или председателем представительного органа, его наименование имеет оттенок занимаемой смежной должности.

Например, Закон Республики Коми от 17 мая 2005 г. «О наименовании органов местного самоуправления в Республике Коми» установил следующие названия:

а) в сельском поселении – глава сельского поселения – руководитель администрации поселения;

б) в городском поселении – глава городского поселения – руководитель администрации поселения;

в) в муниципальном районе – глава муниципального района – руководитель администрации района;

г) в городском округе – глава городского округа – руководитель администрации городского округа.

Такое совмещение должностей допускает Федеральный закон «Об общих принципах…» (2003 г.) (п. 2.2 ст. 36).

В том случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа, его название дополняется термином «председатель Совета» соответствующего вида муниципального образования.

Срок полномочий большинства глав местного самоуправления составляет 4 года, в шести субъектах – 2 года, в семи субъектах – 5 лет.

В России по состоянию на 1998 г. были избраны 12498 (96,61 %) глав муниципальных образований. Из них 65,60 % избраны непосредственно населением; 29,91 % – представительными органами местного самоуправления; 1,10 % – сходами (собраниями) граждан.

Большинство кандидатов в главы администраций было выдвинуто избирателями (96,39 %). Сами себя выдвинули 10,95 % кандидатов.

Избирательные блоки и объединения выдвинули 3,61 % кандидатов. В среднем на один мандат претендовало 3–4 человека.

Среди избранных глав местного самоуправления 49,43 % являлись государственными или муниципальными служащими, 14,66 % руководителями предприятий и организаций.

Высшее и незаконченное высшее образование имели 55,3 %.

В составе избранных глав в возрасте до 30 лет – 2,81 %, от 30 до 50 лет – 77,55 %, старше 50 лет – 19,64 %.

На эту должность избрано 20,26 % женщин.

Глава муниципального образования организует работу представительного органа местного самоуправления, осуществляет оперативно-распорядительные функции, подписывает решения представительного органа, представляет интересы муниципального образования. В случае, если глава муниципального образования избран еще и главой администрации, на него возлагаются и обязанности по руководству исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления.

Законодательство и уставы муниципальных образований предусматривают, что глава муниципального образования подотчетен как населению, так и представительному органу.

Полномочия главы муниципального образования начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования могут быть прекращены досрочно при определенных условиях, предусмотренных законом.

Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

– смерти;

– отставки по собственному желанию;

– удаления в отставку в соответствии со ст. 74.1 Федерального закона;

– отрешения от должности в соответствии со статьей 74 настоящего Федерального закона;

– признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

– признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

– вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

– выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

– прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

– отзыва избирателями;

– установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

– преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с ч. 3, 3.2, 4–6, 6.1, 6.2, 7, 7.1 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ, а также в случае упразднения муниципального образования;

– утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

– увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Полномочия главы муниципального района, главы городского округа прекращаются досрочно также в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации в случаях:

1) несоблюдения главой муниципального района, главой городского округа, их супругами и несовершеннолетними детьми запрета, установленного Федеральным законом «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»;

2) установления в отношении избранных на муниципальных выборах главы муниципального района, главы городского округа факта открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда указанные лица были зарегистрированы в качестве кандидатов на выборах соответственно главы муниципального района, главы городского округа.

В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.

В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, избранного на муниципальных выборах, досрочные выборы главы муниципального образования проводятся в сроки, установленные федеральным законом.

В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, предусматривающего избрание главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из своего состава, выборы главы муниципального образования не назначаются и не проводятся, если указанный закон субъекта Российской Федерации вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального образования был бы вправе принять решение о назначении выборов главы муниципального образования в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Депутат является выборным лицом органа местного самоуправления и входит в структуру организационной основы. Его статус в общих чертах закреплен в ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.). Срок полномочий определен в Законе – не менее двух лет и не более пяти лет. Законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении определяют этот срок от двух до пяти лет.

Полномочия депутата, члена выборного органа начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе.

На постоянной основе могут работать не более 10 % депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, – один депутат.

Депутат, как и все должностные лица местного самоуправления, осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством. Его работа состоит в следующем:

а) участие в сессии представительного органа местного самоуправления;

б) работа в одном или двух комитетах или комиссиях представительного органа местного самоуправления;

в) работа в избирательном округе, от которого он избран.

Депутат обязан принимать участие в заседаниях представительного органа местного самоуправления, выполнять его поручения. Депутат вправе избирать и быть избранным в рабочие органы представительного органа местного самоуправления. Работа депутата в сессиях представительного органа состоит в том, что он имеет право: принимать участие в обсуждении вопросов, предлагать свои вопросы для включения в повестку дня, вносить проекты нормативных правовых актов, программ по вопросам местного значения, вносить поправки к обсуждаемым проектам решений, оглашать на заседаниях обращения граждан, имеющих общественное значение, обращаться с запросом или вопросом к должностным лицам и получать ответ по существу.

Депутат, как правило, состоит в одной или двух комиссиях или комитетах представительного органа. Вхождение в состав двух комиссий обусловлено малочисленностью представительных органов. В составе комиссии или комитета депутат может быть избран и избирать руководителей комиссии, комитета. Депутат обязан присутствовать на заседаниях комиссии, комитета, выполнять поручения руководства комиссии, комитета по вопросам, входящим в компетенцию этих органов. По поручению руководства комиссии, комитета депутат участвует в подготовке вопросов на заседании комиссии, комитета. При подготовке вопросов депутат имеет право проводить проверки соответствующих предприятий, учреждений, организаций, запрашивать у должностных лиц необходимые материалы. По итогам проверки депутат или группа депутатов составляют обобщенный документ и представляют его председателю или секретарю комитета, комиссии. Депутаты принимают непосредственное участие при обсуждении рассматриваемых вопросов на заседаниях комиссии, комитета, вносят свои предложения и замечания по проектам документов, выступают с обоснованием своих предложений.

При составлении и утверждении планов работы комиссий, комитетов депутат вправе внести предложение о включении в план тех или иных вопросов.

Депутат, член комиссии, комитета обладает правом решающего голоса при принятии решений комиссии, комитета.

Работа депутатов в избирательном округе предусмотрена в большинстве своем в уставах муниципальных образований. Деятельность депутата в избирательном округе состоит в том, что он обязан вести прием избирателей в установленное время и по определенному адресу. Кроме того, депутат обязан проводить встречи с избирателями и отчитываться перед ними о той работе, которую он выполняет в представительном органе, в комиссии, комитете и в пределах своего избирательного округа. В городах для наиболее эффективной работы депутаты объединяются в территориальные депутатские группы, в которые входят депутаты от смежных избирательных округов. Работа депутатской группы строится на основе плана работы группы. В план работы депутатской группы включаются, как правило, вопросы насущной жизни граждан данной территории. В большей части это вопросы благоустройства территорий, их санитарного состояния, подготовка жилого фонда к зимним условиям, организация досуга детей и подростков.

Осуществляя свою деятельность в избирательном округе, депутаты рассматривают обращения и заявления граждан по тем или иным вопросам.

В случае необходимости для решения вопросов, поставленных в заявлениях, жалобах граждан, депутат обязан в пределах его полномочий принять все исчерпывающие меры для восстановления справедливости или для наведения соответствующего порядка. Он вправе обратиться с данным вопросом к соответствующим должностным лицам, от которых зависит решение вопроса, а также к должностным лицам местного самоуправления. В случае невыполнения законных требований депутата он вправе обратиться в суд.

Депутат имеет право выступать в средствах массовой информации по любому вопросу общественной жизни как муниципального образования в целом, так и округа, от которого он избран. Такая практика имеет место в работе депутатов Владимирской, Ивановской, Рязанской, Нижегородской, Новгородской, Тверской и других областей.

Депутат представительного органа не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, как в период действия его полномочий, так и по истечении срока полномочий. Вместе с тем в уставах муниципальных образований есть и исключение, которое предостерегает депутатов от возможных злоупотреблений при выражении своего мнения. Оно касается недопустимости высказывания депутатом публичных оскорблений и клеветы.

Таким образом, можно сделать вывод, что депутатский иммунитет складывается из неприкосновенности и ограниченной ответственности. Это позволяет депутату представительного органа местного самоуправления беспрепятственно осуществлять свои полномочия, без боязни возможного преследования за те или иные законные действия или за волеизъявление при голосовании.

Депутатам, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, должны быть установлены специальные гарантии.

Депутат, работающий на постоянной основе в представительном органе, получает заработную плату из средств местного бюджета.

Таким образом, депутаты, как и другие выборные должностные – лица, в связи с закрепленными за ними функциями и полномочиями осуществляют организационную деятельность в представительном органе и в избирательном округе. Следовательно, депутаты являются «частью» организационной основы местного самоуправления.

Изучение практической деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и возглавляющих их выборных должностных лиц позволило выявить следующие проблемы.

В настоящее время исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ, не входят в систему государственных органов и не находятся в их подчинении. Это означает, что «вертикаль» исполнительной власти в России в пределах районов, городов, сел, поселков отсутствует. Следовательно, со стороны государственных органов контроль за деятельностью исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления обшей компетенции не осуществляется.

Представительные органы местного самоуправления в связи с их малочисленностью не могут также полноценно осуществлять контрольные функции. Особенно это касается тех представительных органов, которые имеют в своем составе от 5 до 7 депутатов и менее. Кроме того, в составе представительных органов далеко не всегда имеются специалисты, которые в состоянии осуществить профессионально и качественно проверки в исполнительно-распорядительных органах как общей, так и специальной компетенции.

Исполнительно-распорядительные органы сел и деревень, поселков, городов районного значения, в соответствии с действующим законодательством, не подконтрольны в своей деятельности исполнительно-распорядительным органам районов.

В результате исполнительно-распорядительные органы в указанных населенных пунктах оказались предоставлены сами себе.

Такое положение не обеспечивает единого подхода в проведении реформ в стране, в решении социальных задач, в развитии населенных пунктов, в удовлетворении запросов и нужд населения.

Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления сельских населенных пунктов не всегда в состоянии реализовать закрепленные за ними полномочия. Это связано с тем, что численный состав исполнительно-распорядительных органов весьма ограничен, также отсутствуют собственные бюджетные средства.

Главы администраций районов, городов, поселков, сельских населенных пунктов неподконтрольны фактически ни по вертикали, ни по горизонтали. В настоящее время сложилась такая ситуация, которая не позволяет оказывать воздействие на должностных лиц местного самоуправления со стороны государственных органов. Это порождает безответственность в решении задач местного значения, приводит к нарушениям прав человека, выражающихся в несвоевременной выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, и т. д.

– это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии со ст.34 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральными законами.

Говоря о роли органов местного самоуправления в системе в целом, нельзя не заметить, что благодаря им вся система местного самоуправления движется и развивается и что практически любой импульс, связанный с участием в местном самоуправлении населения или органов территориального общественного самоуправления, опосредован реализацией соответствующих полномочий органов местного самоуправления. Отсюда следует, что именно органам местного самоуправления, а не формам непосредственной демократии населения принадлежит решающая роль в выборе направлений развития системы местного самоуправления.

В ряде стран практикуется избрание населением других должностных лиц местного самоуправления , помимо членов представительного органа и главы муниципалитета. В частности, в некоторых городах США избираются: городской казначей, городской клерк, городской контролер, городской адвокат, шериф полиции, аудитор и др. Цель подобных мер ¾ повысить статус данных должностных лиц, обеспечить их независимость от корпоративных интересов отдельных групп.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к иным органам местного самоуправления могут относиться: контрольный орган муниципального образования, муниципальная избирательная комиссия, муниципальная милиция, а также специальные органы местного самоуправления, наделенные статусом юридического лица , ¾ муниципальные учреждения, создаваемые для осуществления управленческих функций. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены также другие органы и должностные лица местного самоуправления.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется для контроля над исполнением местного бюджета, порядком подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета , отчета о его исполнении, а также для контроля над соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом .

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусмотрено два способа формирования контрольного органа муниципального образования: на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования. Способ формирования определяется уставом муниципального образования. Деятельность контрольного органа должна осуществляться в условиях открытости и гласности, результаты проведенных проверок подлежат опубликованию (обнародованию). Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган по его требованию необходимую информацию и документы.

Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, референдумов и голосования населения по вопросам, предусмотренным законодательством. Порядок формирования и организации деятельности муниципальной избирательной комиссии определяется уставом и правовым актом муниципального образования.

Муниципальная милиция . Конституция Российской Федерации относит охрану общественного порядка к вопросам местного значения . Однако в настоящее время эти вопросы относятся к компетенции милиции общественной безопасности, входящей в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусмотрено формирование в муниципальных районах и городских округах органов муниципальной милиции, обеспечивающих охрану общественного порядка на соответствующей территории. Практическая реализация этих положений отложена до принятия и вступления в силу отдельного федерального закона, определяющего порядок организации и деятельности муниципальной милиции.

Муниципальные учреждения с управляющими функциями . Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица , являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций. В соответствии с указанным федеральным законом они подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц. Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц служат устав муниципального образования и решение о создании такого органа. В ряде городов статус муниципального учреждения имеют органы управления жилищно-коммунальным хозяйством, здравоохранением, образованием.

Юридические лица в структурах местных администраций . На момент написания данного учебника правами юридического лица в местных администрациях наделены многие отраслевые структурные подразделения. Они выполняют функции заказчиков муниципальных услуг и распорядителей бюджетных средств, заключают хозяйственные договоры на закупки материалов, выполнение работ и оказание услуг, имеют собственные бухгалтерии. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ перечень органов местной администрации, наделенных статусом юридического лица, устанавливается представительным органом муниципального образования , который выступает в качестве их учредителя и утверждает положения о них. Данные органы также подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц. 4

15.7. Направления совершенствования организационных
структур местного самоуправления

Анализ современного состояния местного самоуправления в Российской Федерации показывает, что традиции местного самоуправления, организации и функционирования местной власти еще не закреплены. Поэтому местная власть воспринимается населением как обычная, привычная государственная власть. Главный ресурс муниципальной власти ¾ максимальная приближенность к населению ¾ часто не используется. Образовался перекос в сторону единоличного управления муниципальными образованиями, в большинстве случаев роль и значение представительных органов местного самоуправления ослаблены. Следствием этого становится усиление критики данной формы власти, противостояние и конкуренция между мэрами крупных городов и губернаторами , пассивное участие населения в осуществлении местного самоуправления, ослабление взаимодействия органов местного самоуправления с населением и контроля над деятельностью органов местного самоуправления со стороны населения.

С целью укрепления властной вертикали в нашей стране была проведена законодательная унификация системы органов местного самоуправления. Установление данной системы органов не противоречит конституционным положениям о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Население должно иметь право самостоятельно выбирать и устанавливать структуру органов местного самоуправления на основе установленных федеральным законом принципов и элементов системы местного самоуправления.

Унификация системы органов местного самоуправления означает, прежде всего, законодательное закрепление принципа разделения властей на уровне местного самоуправления, без чего становится реальной перспектива возникновения малоэффективных и недемократических моделей организации власти на уровне местного самоуправления, а также укрепляется традиционно сложившийся перекос в сторону полномочий (а значит, доминирования) местных администраций, которые формируются, как правило, одним, пусть даже выборным лицом. При слабой представительной власти исполнительный орган может быть полностью выведен из-под ее контроля. Отсутствие принципа разделения властей может привести в будущем и к еще одной столь же негативной тенденции ¾ к усилению или полному доминированию представительного органа местного самоуправления, совмещающего исполнительные и контрольные функции.

Таким образом, принцип разделения властей и основанное на этом принципе разделение полномочий как между органами местного самоуправления внутри муниципальных образований, так и между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть основополагающими при формировании моделей организации муниципальной власти, предусматривающих определенную структуру органов местного самоуправления, которая закрепляется в уставе муниципальных образований . Такая унификация может решить две задачи:

1) предотвратить анархию на муниципальном уровне и диктат со стороны субъектов Российской Федерации в отношении органов местного самоуправления;

2) укрепить положение федеральных органов государственной власти в условиях российского федерализма.

Закрепление в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ правового статуса исполнительного органа местного самоуправления призвано урегулировать его взаимоотношения как с представительными органами местного самоуправления, так и с исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Важнейшее направление совершенствования системы муниципального управления ¾ вовлечение населения в решение вопросов местного значения , взаимодействие местной власти и населения. Решение этой проблемы заключается в развитии и укреплении территориального общественного самоуправления.

Развитие территориального общественного самоуправления особенно актуально для крупных городов, именно в этом состоит решение проблемы децентрализации муниципальной власти. Усиление института территориального общественного самоуправления поможет развитию гражданских инициатив, расширит базу местного самоуправления за счет привлечения большого числа людей к решению вопросов местного значения на территории их проживания. Развитие территориального общественного самоуправления соответствует принципам, заложенным в Европейской хартии о местном самоуправлении . Территория, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, прежде всего, связана с местным сообществом ¾ сообществом людей, проживающих на определенной территории и объединенных общими интересами в решении вопросов жизнедеятельности посредством развития местных материальных и социальных ресурсов на принципах самоуправления.

С усилением территориального общественного самоуправления будет укрепляться влияние населения на местную власть через развитие системы общественного контроля над деятельностью органов местного самоуправления. На базе территориального общественного самоуправления может быть создана система взаимодействия населения с органами государственной власти и местного самоуправления.

Серьезной проработки требует вопрос о регламентации процедур, связанных с использованием институтов прямой демократии. В муниципальных образованиях необходимо создавать структуры, позволяющие населению участвовать в управлении местными делами. Такими структурами могут стать постоянные комиссии по привлечению населения к решению этих дел.

Развитие территориального общественного самоуправления соответствует концепции вырастания власти снизу вверх.

________________

1 Игнатов В. Г., Бутов В. И. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика. М.; Ростов-н / Д, 2000.

Игнатов В. Г. , Бутов В. И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.; Ростов-н / Д.: МарТ, 2005.

2 Закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 октября.

3 Система муниципального управления: учебник для вузов / под ред. В. Б. Зотова. 2-е изд., доп. и перераб. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2006.

4 Бабун Р. В. Организация местного самоуправления: учебное пособие. СПб.: Питер, 2005.

В России решает задачи и проблемы местного территориального значения. Для проведения соответствующих решений действует специальная структура представительных органов. Принципы создания подобных органов заложены конституционными нормативами. И все же первичные источники власти местного самоуправления - должностные лица, граждане, профсоюзы и коллегии, от которых и отталкиваются в своей работе представительные органы.

Общие сведения об органах МСУ

Структура самоуправления формируется несколькими среди которых администрация, глава, депутатский корпус, контрольно-счетные образования и т. д. В зависимости от устава конкретного образования для решения отдельных задач собственными полномочиями могут наделяться и второстепенные органы. И, с другой стороны, есть обязательные органы и должностные лица местного самоуправления - технология их структурирования одинакова для большинства муниципальных структур. В этом перечне можно выделить главу образования и администрацию как исполнительный орган.

Имеет свои нюансы и порядок распределения полномочий. К примеру, устав района и поселения, который является центром управления муниципальным районом, вполне может предусматривать расширение полномочий данного органа. То есть формирование местной районной администрации будет осуществляться таким образом, что административный центр также будет наделен и полномочиями управляющего органа упомянутого поселения. В таких случаях сами поселения не имеют собственных административных центров, а их местный глава вводится в представительный муниципальный орган и в дальнейшем выступает в качестве его председателя. Как видно, местные уставы могут корректировать стандартный порядок, по которому формируются органы государственной власти местного самоуправления, должностные лица и административные центры. Но, к примеру, организация подотчетности, установление сроков полномочий, подконтрольность и другие вопросы базовой организации определяются только законом о субъектах РФ.

Местная администрация

Непосредственным решением задач местного уровня занимается администрация. Данный орган является распорядительным и наделяется достаточными полномочиями для выполнения отдельных государственных задач, которые передаются органам самоуправления указами и законами РФ. С правовой точки зрения местная администрация - юр. лицо, то есть наделяется всеми его правами. В определенных рамках своих полномочий администрация может заниматься формированием власти местного самоуправления, должностных лиц и управляющих органов. Однако сам состав местной администрации формируется муниципалитетом, причем по представлению ее главы.

В свою очередь, глава может назначаться представителями конкурсной комиссии. Это тоже в некотором смысле орган, позволяющий формировать управляющую структуру администрации. Стоит отметить, что в городских округах, муниципалитетах и формированиях с внутригородским структурированием федерального уровня как минимум основную часть представителей комиссии будут назначать органы муниципалитета. Вторую же часть представителей комиссии формирует должностное лицо наивысшего уровня в конкретном субъекте. Если речь идет о внутригородских территориальных объектах, то одну часть избирательной комиссии будут назначать органы и должностные лица местного самоуправления, а вторую - административный центр окружного центра или района.

Что представляют собой должности МСУ?

К непосредственно должностным лицам в данной структуре следует отнести вышеупомянутого главу администрации, главу муниципального формирования и депутатов. В зависимости от статуса, они получают определенный набор полномочий и несут ответственность в рамках, установленных законом. В любом случае должностное лицо местного самоуправления - это нанятое по контракту или выборное лицо, имеющее исполнительно-распорядительные полномочия, позволяющие решать локальные задачи. В некоторых случаях должностное лицо может участвовать в формировании отдельных органов МСУ. Как уже отмечалось, они могут представлять членов для конкурсной комиссии. Также существует должность заместителя на должности МСУ.

Выборные должности предполагают избрание лица на конкретное место на основе избирательного права. Выборы проходят в процессе тайного голосования. Альтернативой такому способу занятия должности является назначение представительным органом или же конкурсной комиссией. Что касается контрактной основы, то обычно в таком формате работают должностные лица местного самоуправления РФ, занимающие посты глав местной администрации. Время действия контракта определяется но на срок не меньше 2 лет.

Глава муниципалитета

Это высшая должность в структуре муниципального формирования, наделяемая собственным перечнем полномочий в рамках закона о субъектах РФ. Глава может избираться в рамках муниципальных выборов представителями конкурсной комиссии или же представителями одного из территориальных органов МСУ. В небольших внутренних поселениях, включенных в городскую инфраструктуру, ключевое должностное лицо местного самоуправления - это, в сущности, глава администрации, назначаемый сходом граждан. В случае же избрания на муниципальном уровне глава входит в представительный состав муниципалитета и выполняет функции его председателя. При этом данное лицо не может исполнять функции главы администрации и председателя муниципалитета одновременно.

Важно учитывать, что не каждый гражданин может избираться на должность председателя в муниципальном формировании. Это должен быть гражданин РФ, который на момент избрания соответствует требованиям закона N 171. Если избрание проводится конкурсной комиссией, то должно быть зарегистрировано минимум два кандидата. Также условия конкурса могут предусматривать требования к профессиональным навыкам, по которым будет оцениваться потенциальное должностное лицо местного самоуправления. Закон под номером N 171 допускает возможность обоснования выбора того или иного кандидата по критериям наличия образования и знаний, предпочтительных для той или иной должности в системе органов МСУ.

Депутаты в МСУ

Депутат является выборной должностью, которая обеспечивается условиями для беспрепятственного выполнения прямых полномочий. Срок избрания в данном случае выбирается органами местного муниципалитета, но он должен варьироваться в рамках 3-5 лет. В законе о субъектах РФ предусмотрены и возможности изменения срока действия депутатских обязанностей, полномочий и даже процедуры выборов. Но это относится к депутатам, которые являются выборными. И здесь важно разделить статус этой должности на два типа. Как правило, депутат - выборное должностное лицо местного самоуправления, в постоянном режиме выполняющее функции в рамках устава. Но также его можно представить как участника депутатского корпуса, представляющего муниципалитет, который на непостоянной основе реализует свои полномочия.

Стоит подчеркнуть, что любые полномочия депутата в разной мере имеют гарантии, установленные уставом Помимо этого, в рамках закона могут устанавливаться и социальные гарантии в качестве дополнения - например, связанные с прекращением полномочий. Особенно расширение гарантий касается случаев, когда полномочия должностного лица местного самоуправления заканчиваются досрочно. В процессе же исполнения своих обязанностей депутатам предписывается соблюдать запреты и ограничения, которые указываются в законе N 273-ФЗ. В частности, это касается мер противодействия коррупции.

Полномочия должностных лиц

Что касается депутатов, то их полномочия ориентируются на обеспечение возможностей представления интересов местных жителей в Думе. В рамках своей деятельности они ведут прием избирателей, организуют встречи с представителями общественности, профсоюзами, трудовыми коллективами и т. д. С другой стороны, депутат представляет и свой орган МСУ перед избирателями в рамках своего округа. Глава муниципального формирования имеет более широкие полномочия. В первую очередь он также представляет орган самоуправления, но уже в отношениях с другими муниципальными образованиями и органами власти. Он может без доверенности действовать от имени своего муниципалитета. Вместе с этим полномочия должностных лиц органов местного самоуправления, находящихся на местах глав, позволяют подписывать и обнародовать документы нормативные акты, которые были приняты центром муниципального образования. В определенных рамках он может издавать и свои акты. В случае необходимости глава самоуправления также имеет право созывать незапланированные заседания органа муниципалитета для решения внеочередных вопросов местного уровня. Полномочия глав самоуправления и депутатов прекращаются в момент избрания на эти должности других лиц.

Ответственность должностных лиц местного самоуправления

И управляющие структуры МСУ, и отдельные должностные лица при отклонении от установленных законом и уставами нормативов, могут нести ответственность разной степени. Что касается оснований, то они базируются на уставе конкретного образования, который регламентируется законом о субъектах РФ. В рамках уставных нормативов, к примеру, население муниципалитета может отозвать депутата или фракцию. По этой же схеме обеспечивается и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления по отношению к государственным структурам, только в этом случае также имеет значение качество исполнения прямых указаний от высших органов власти. Их нарушение может стать поводом для привлечения к ответственности в рамках закона. Если соответствующий суд установит, что представительный орган, например, принял акт, который противоречит законам РФ или местному уставу, то высший руководитель исполнительного аппарата может распустить данный орган. Это значит, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в немалой степени определяется качеством и добросовестностью при исполнении полномочий. Но следует учитывать и временные рамки, в которых принимаются решения о наступлении ответственности. Например, после выпуска правового акта, который противоречит законам, должностное лицо или орган самоуправления может избежать ответственности, если в течение 3 месяцев упразднит этот документ.

Какие вопросы решает местное самоуправление?

Уже не раз отмечалось, что должностные лица и органы МСУ занимаются решением задач местного масштаба. Однако их характер может отличаться в зависимости от множества факторов. К наиболее распространенным вопросам можно отнести рассмотрение бюджетов, их утверждение, исполнение и контроль расходования. К слову, существует ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, наступающая при фиксации нарушений в ведении бухгалтерской деятельности. Здесь же стоит отметить установление и коррекцию системы налоговых сборов, имеющей свои особенности в зависимости от региона.

Отдельные вопросы касаются распоряжения имуществом, которое находится в собственности конкретного образования. Органы местной администрации также занимаются проблемами организации инженерных и коммуникационных сетей - газо-, тепло-, водоснабжения и т. д. Дорожная деятельность тоже находится в рамках ведения местного самоуправления - по крайней мере, на прилегающих участках трасс. В зависимости от нанятого или выборного должностного лица, органа местного самоуправления или другой управляющей структуры, уполномоченные должны осуществлять контроль состояния и использования автомобильных дорог в границах управляемых населенных пунктов.

Сход граждан как инструмент самоуправления

Рядовые граждане также могут принимать активное участие в деятельности самоуправления, и не только с помощью выборов. В рамках закона предусмотрен формат гражданского схода, который может проводиться в нескольких случаях. Например, поводом такого сбора может стать вопрос о коррекции границ населенного пункта, в составе которого находится конкретный населенный пункт. Особенно это касается случаев, когда ставится вопрос о переходе поселения или района из одного образования в другое. Также в поселениях с численностью жителей не более 100 человек сходом может решаться и вопрос об упразднении поселения при условии последующего расселения граждан. Что еще важно, сход не обязательно должен иметь юридическую правовую силу. Волю собрания может проводить избранное должностное лицо местного самоуправления - это может быть тот же депутат, который отразит согласованное решение на очередном думском заседании. Если же планируется наделить правовым статусом именно решение, принятое сходом без участия посредников, то закон предписывает в качестве условия, что более половины участников схода должны иметь избирательное право как жители указанного населенного пункта. Кроме того, решение будет правомочным, если за него отдадут свои голоса более половины участников на сходе.

Стоит отметить и еще одну форму принятия решений - на местном уровне вполне может использоваться такой инструмент, как референдум. Для его реализации также необходимо присутствие достаточного количества местных жителей, которые при этом имеют статусы избирателей. Сами же решения не должны противоречить законам, а также текущему уставу муниципального формирования. И, опять же, не исключен вариант проведения инициативы через депутата.

Заключение

В законах достаточно четко прописаны нормативы и процедуры, по которым происходит осуществление самоуправления, а также формирование его структуры. Но также остается место для коррекции отдельных правил исходя из специфики местных условий и текущих обстоятельств. Специально на такие случаи и вводятся уставы, полностью составляемые местными органами самоуправления, конечно, с ориентацией на Конституцию и действующие законы. Возможности для индивидуального подхода к осуществлению административной деятельности, к примеру, могут выражаться в установке крайних сроков, на которые выбирается должностное лицо местного самоуправления - это вполне может быть и 2 года, и 5 лет. Выбор конкретного периода будет определяться состоянием хозяйственной части, кадровой политикой и т. д. Более того, для отдельных субъектов даже на законодательном уровне предписываются особые условия организации самоуправления. Подобные правила действуют, в частности, для наукоградов, закрытых административно-территориальных центров, приграничных территорий и др. Причем коррекция того же устава в подобных случаях определяет не только нормативный подход к самой организации формирования органов и должностных лиц в структуре муниципального образования, но и отдельные положения с точки зрения проведения стратегии хозяйственной деятельности. Впрочем, есть и общие обязательные стандарты муниципального управления, которые охватывают и особые регионы.

1. К органам местного самоуправления относятся:

выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований;
другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

2. Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами и законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления городов Москвы и Санкт-Петербурга.

3. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

4. Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

5. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

6. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Статья 15. Представительный орган местного самоуправления

1. Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

2. Численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования.

3. В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
4) установление местных налогов и сборов;
5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

4. Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.

5. Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке.

6. В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

Статья 16. Глава муниципального образования, иные выборные должностные лица местного самоуправления

1. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

2. Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

3. Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.

4. Наименование главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления и сроки их полномочий определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

5. Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования подотчетны населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления.

Статья 17. Иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления

1. В уставе муниципального образования помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, указанных в статьях 15 и 16 настоящего Федерального закона, могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.

2. Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

3. Образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются.

Статья 18. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления

1. Депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защита прав, чести и достоинства.

2. Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не может быть меньше двух лет. Установленный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий.

3. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава.

Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица.

4. Глава муниципального образования, депутат, член выборного органа местного самоуправления, другие выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе.

5. Уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

6. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и ограничения, связанные со статусом этих органов и лиц, устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации.

7. Депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления на территории муниципального образования не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Российской Федерации.

8. Депутатам и членам выборных органов местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, выборным должностным лицам местного самоуправления социальные гарантии, связанные с пребыванием на этих должностях, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

Статья 19. Правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

1. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

2. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Статья 20. Органы местного самоуправления - юридические лица

Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

Статья 21. Муниципальная служба

1. Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими.

2. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом.

3. Время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий, в соответствии с законодательством о государственной службе.