Обжалование нормативного правового акта суде. Частые причины отказа в оспаривании

В соответствии с пунктом 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. №2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились правоотношения, предусмотренные актом.

С заявлением в суд об оспаривании нормативного правового акта (признании его недействующим, противоречащим закону полностью или в части) вправе обратиться гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным нормативным актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции.

С заявлением в суд об оспаривании нормативного правового акта может обратиться Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным актом нарушена их компетенция.

В соответствии с пунктом 3 статьи 251 ГПК не подлежат рассмотрению в суде в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

Компетенция Конституционного Суда РФ определена в статье 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 г. №1-ФКС «О Конституционном Суде Российской Федерации». В соответствии с этой компетенцией Конституционный Суд РФ:

• 1) Рассматривает дела о соответствии Конституции РФ: а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящихся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; в) договоров между органами государственной власти субъектов РФ; г) не вступивших в силу международных договоров РФ.
• 2) Проверяет по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.
• 3) Дает толкование Конституции РФ.

Заявления об оспаривании нормативных правовых актов подаются по подсудности в соответствии со статьями 24 ,26, 27 ГПК.

К компетенции районного суда относятся заявления, в которых оспариваются нормативные правовые акты, не указанные в статьях 26,27 ГПК. В районный суд заявление подается по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего нормативный акт.

Требования к заявлению установлены в статье 131 ГПК. Кроме того, заявление должно содержать дополнительные данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный акт, о его наименовании и дате принятия, указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом.

К заявлению приобщается копия оспариваемого нормативного акта с указанием, каким средством массовой информации и когда он был опубликован.

Подача заявления не приостанавливает действие оспариваемого акта.

Если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта по основаниям, указанным в заявлении, судья отказывает в принятии заявления.

Заявление рассматривается судом в течение месяца, а Верховным Судом - в течение трех месяцев со дня его подачи. Отказ заявителя от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу. Не является обязательным для суда и признание требования субъектом, принявшим нормативный акт.

Если суд признает, что нормативный акт не противоречит федеральному закону или иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. В противном случае суд признает нормативный акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного, указанного судом, времени.

Решение суда о признании нормативного акта недействительным влечет за собой утрату силы этого акта, а также других нормативных актов, которые основаны на признанном недействительном нормативном акте или воспроизводящим его содержание.

Решение суда публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. Повторным принятием такого же акта решение суда не может быть преодолено.

Если есть основания – они всегда могут начать процедуру оспаривания. Но для этого необходимо знать регламент и возможность изменения внесения или полное аннулирование действия того или иного документа.

Определение нормативно-правовых актов

До 2007 г четкое определение нормативных документов отсутствовало. Но в Постановлении Пленума ВР РФ №48 даны признаки нормативно-правовых актов. Фактически они являются продуктом правотворчества и принимаются по определенным правилам в зависимости от вида государственной структуры.

По силе акты можно разделить на следующие категории:

• Закон. Они обладают высшей юридической силой и принимаются органами государственной власти с соответствующими полномочиями. Отличают конституционные и обыкновенные. По сроку действия — постоянные, временные или чрезвычайного характера.
• Подзаконный акт. Основой для них служит принятый ранее закон. Этим видом документов могут уточнить некоторые трактовки или определить исключения из правил.

Для начала процедуры оспаривания нормативно-правовых актов необходимо изучить Кодекс административного судопроизводства №21-ФЗ.

Он был принят относительно недавно – в марте 2019 г. В нем дано четкое определение возможности признать тот или иной государственный документ недействительным, а также признаки нарушения прав. Эти правила описаны в IV разделе, главе №21 закона. Но для однозначного чтения тех или иных норм рекомендуется обратиться к профессиональным юристам, специализирующихся на подобных делах.

В каких случаях начинают процедуру обжалования

Основная задача суда – определить наличие тех или иных нарушений в содержании или принятии нормативно-правового акта. Для этого проводится ряд процедур, направленных на сравнение его положений с другими нормами законодательства. По умолчанию они должны иметь большую юридическую силу и относиться к разряду законов первого порядка.

На практике основанием для оспаривания нормативно-правового акта может быть следующее:

• Он нарушает действующие нормы законодательства. При этом юридически документ не имеет высшую силу, чем действующий закон.
• Его содержание не соответствует нормам международного права. Акт ущемляет права определенной категории граждан РФ предпринимателей или общественных деятелей (организаций).
• При принятии документа в регламенте были допущены серьезные нарушения. Чаще всего это происходит на местном уровне – в городских или поселковых советах. В таком случае любой субъект РФ, к которому могут быть применены нормы принятого акта вправе оспорить его.

Сложнее всего определить, где именно было допущено нарушение. Но для этого существуют конкретные полномочия суда, которые позволяют выполнять процессуальные действия – привлечение сторонних специалистов для анализа документа, создание специальной комиссии или другие методы определения законности акта.

Примечательно, для подобных дел не предусмотрен срок давности.

Разбирательство можно начать в любое время, пока документ имеет законную силу. Но в случае его отмены, если для истца действие правового акта стало причиной материальных или моральных убытков, срок давности не определен.

Инициаторы процесса

Законом определен четкий круг лиц, общественных и государственных организаций, которые вправе обжаловать тот или иной действующий документ. Главным условием является его влияние на профессиональную деятельность, возможное ущемление каких-либо прав или свобод. Точный перечень субъектов РФ и их возможность начать процедуру оспаривания прописаны в статье №208 раздела IV закона №21-ФЗ.

Подать административный иск вправе следующие категории граждан, организаций, управляющих и правительственных структур:

• субъекты РФ, на которых напрямую влияет действие потенциально ошибочного документа;
• оспаривание основополагающих законов может начать прокурор (если это входит в его компетенцию), Президент или Правительство РФ;
• общественное объединение, если акт частично или полностью нарушает права и свободы граждан определенной категории, независимо от статуса организации;
• Центральная избирательная комиссия, если содержание документа напрямую влияет на процесс проведения выборов или свободы волеизъявления субъектов РФ.

Если предварительная проверка не выявила нарушений в содержании или порядке принятия — обратиться в суд для оспаривания невозможно. Исключение – есть доказательства неправомочности проводимых исследований или экспериментов. Но подобные вопросы возникают редко, так как во время проверки придерживаются действующих норм. На практике оспорить уже проверенные нормативно-правовые акты весьма затруднительно.

Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов

Для начала процедуры оспаривания необходимо выполнить все вышеописанные условия. Обратиться в суд вправе только те лица или организации, деятельность которых незаконно ограничена документом. Затем выбирается подсудность рассматриваемого дела, подготавливается пакет документов и доказательная база.

Нюансы оспаривания:

• составляется исковое заявление, в котором указывается истец, полный перечень претензии к действующему акту и прилагаются доказательства его неправомочности;
• максимальный срок рассмотрения дела составляет 2 месяца (статья 213);
• на время проведения процесса суд вправе приостановить действие документа (статья 211);
• существует возможность объединения нескольких дел в рамках одного процесса, если рассматриваются схожие по содержанию нормы (статья 212).

Эти тонкости необходимо учитывать не только во время проведения судебного процесса, но и до него. Так открывается возможность на предоставление дополнительных доказательств – заявлений, выписок или показаний свидетелей. Важно, чтобы их форма соответствовала требованиям главы 6 закона №21-ФЗ.

Определяем суд

После сбора всех доказательств и определившись с перечнем превенций, нужно правильно выбрать подсудность будущего дела. Для этого следует изучить содержание главы №2 закона №21-ФЗ. Если неправильно выбрать место рассмотрения — иск будет отклонен на законном основании.

Перечень судов, которые вправе изменять действие нормативно-правовых актов:

• Верховный Суд РФ, мировые судьи или общей юрисдикции. В их компетенции рассматривание всех административных дел, кроме тех, которые обсуждаются на заседаниях Конституционного суда РФ (статья 17).
• Военные суды. В их ведомстве установить правомерность акта, относящегося к действенности военных учреждений или подчиненных им организаций (статья 18).
• Районный суд. Дела в этой юридической инстанции обсуждаются редко и являются скорее исключением, чем правилом (статья 19).
• Суды республики, краевые, областные или городские. Иски в эти инстанции подаются, если действие административно-правового акта ограничено территориально (статья 20).

В арбитражном суде рассматривается оспаривание только в том случае, если дело не относится ни к одному из вышеперечисленных юридических инстанций. Для каждой из них есть определенная форма искового заявления. Ее образец можно взять в секретариате суда или воспользоваться услугами юристов. Последнее рекомендуется, если рассматриваемое дело сложное.

Участники

Во время разбирательства дела об оспаривании возможно привлечение сторонних лиц или представителей организаций. Сделать это могут ответчик, истец или суд. Подобная мера позволяет уточнить подробности принятия акта или толкование его содержания. Эти показания относятся к категории свидетельских, поэтому если лица (организации) не были указаны в доказательной базе – во время заседания необходимо подать ходатайство об их привлечении к процессу.

Для выявления всех обстоятельств принятия документа или для консультации могут быть привлечены следующие категории лиц:

• руководство или председатель собрания, которыми был принят административно-правовой акт;
• ответственные лица, обнародовавшие его или давшие согласие на вступление в законную силу;
• независимые или штатные эксперты.

Законом оговорена ответственность за уклонение в даче показаний для государственных служащих. Это может выражаться в наложении штрафа или административных мерах. Они описаны в статье №336 ГПК РФ.

Возможные причины отказа

В процессе заседания или даже до него суд имеет право отказать в рассмотрении иска. Основанием для этого могут быть нарушения в подаче документов, регламенте проведения дела или другие обстоятельства. К этому нужно быть готовым заранее, чтобы избежать подобных ошибок.

Частые причины отказа в оспаривании:

• Отсутствие объективных попираний прав и свобод истца действием акта. Пример – в суд подает иск ЧЛ, не являющееся предпринимателям, для оспаривания административно-правового акта, который касается коммерческой длительности.
• Истец не имеет право отстаивать интересы третьих лиц, организаций или групп. Исключение — эта возможность предусмотрена Федеральным законом.
• Рассматриваемый документ не относится к категории нормативно-правовых актов. Это может быть еще не принятый или отклоненный проект.
• Документ утратил свою законную силу. Это же относится не только к его полному содержанию, но и к какой-либо части. Подобная ситуация возникает, если истец не был осведомлен о последних изменениях в содержании.
• Законность акта проверена. Нюансы этой процедуры описаны выше.

Если эти признаки отсутствуют – суд обязан рассмотреть дело в положенные сроки. После вынесения решения содержание акта может быть изменено или его действие полностью приостановлено.

Последствия положительного решения суда

Истцу важно знать, когда и какими способами будет подтверждено положительное решение судебного заседания. Часто происходит частичное удовлетворение иска, что указывается в итоговом документе. Там же прописываются действия, которые необходимо совершить относительно нормативно-правового акта.

Они выражаются в следующем:

• признать недействительным с момента официального решения суда;
• законность документа аннулируется от даты его принятия, если его содержание противоречит акту, имеющему большую юридическую силу;
• аннулирование действия с момента его публикации в официальных источниках.

Если в процессе рассмотрения дела истец отказался от своих претензий – это не является причиной приостановления работы суда. Действия в рамках регламента обязательно для всех. Это же относится к решению суда. Исключением является его обжалование в юридической инстанции высшего порядка.

О.А. Еремина, помощник судьи Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда

АПР: Нередко предметом судебного спора становится проверка юридической силы (обязательности) правового акта. Сама по себе возможность судебного оспаривания нормативных документов — это существенный признак становления гражданского общества и правового государства. При подаче иска об оспаривании правового акта нужно выяснить, обладает ли он свойством нормативности или нет. Важным критерием различения нормативных актов от ненормативных является содержание их предписаний и способ регулирования соответствующих отношений. В статье анализируется сложившаяся арбитражная практика по делам об оспаривании нормативных правовых актов.

Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов установлен в гл. 23 АПК РФ, в ней определены условия для обращения в суд, обстоятельства, подлежащие установлению в судебном заседании, правила распределения бремени доказывания по делу и другие особенности рассмотрения анализируемой категории дел. Некоторые вопросы рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов разъяснены в Информационном письме Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" (далее — Информационное письмо Президиума ВАС РФ N 80). Однако, несмотря на такое детальное регулирование в судебной практике возникают вопросы об особенностях применения отдельных процессуальных институтов в процессе рассмотрения дела о признании недействующими нормативных правовых актов.

Установление свойства нормативности в оспариваемых правовых актах

При рассмотрении споров о законности нормативных правовых актов, выделенных в самостоятельную категорию судебных дел, арбитражные суды сталкиваются с целым рядом проблем. Анализ судебной практики показывает, что одним из самых сложных вопросов при рассмотрении таких дел является установление природы (характера) оспариваемого правового акта. Это связано с определением подведомственности дела арбитражному суду и с самим характером объекта судебного нормоконтроля, от которого зависит процедура рассмотрения данного дела. В главах 23 и 24 АПК РФ установлен различный порядок разбирательства дел об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов.

Согласно ч. 3 ст. 191 АПК РФ рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов должно быть отнесено к компетенции арбитражных судов федеральным законом. Поэтому во многих судебных постановлениях содержится вывод о том, что основанием для отмены решений судов является отсутствие в них оценок характера оспариваемого правового акта (постановление Президиума ВАС РФ от 10.04.2007 N 1082/07; постановление ФАС СКО от 13.03.2006 N Ф08-455/2006 ).

Под правовым актом понимается письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, должностными лицами от имени указанных органов), направленный на регулирование общественных отношений и имеющий обязательный характер. Возникающие у судей сложности при установлении характера правового акта связаны с отсутствием ясного и четкого, законодательно закрепленного определения нормативного правового акта. Частично этот пробел был восполнен в постановлении Государственной Думы ФС РФ от 11.11.1996 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации". Согласно этому документу, нормативно-правовой акт — это "письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой понимается общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение". Таким образом, норма права характеризуется следующими признаками: является общеобязательным правилом поведения, которое устанавливается либо санкционируется государством; носит общий характер, неперсонифицирована и рассчитана на многократное применение; формально определена; обеспечивается государственным принуждением.

В своей практике суды также используют определение, изложенное в п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 N2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации". Здесь отмечено, что нормативно-правовой акт — это изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Но при этом следует учитывать дополнительные трудности, которые вызваны негативными особенностями современного законотворчества в нашей стране: нарушаются правила законодательной техники; отсутствует установленный унифицированный перечень видов и наименований нормативных правовых актов; в актах зачастую содержатся положения как нормативного, так и ненормативного характера, что особенно характерно для муниципального нормотворчества.

В юридической литературе встречаются противоречивые определения нормативного акта и критерии разграничения нормативных и ненормативных правовых актов. Так, нельзя согласиться с тем, что свойством нормативности того или иного акта является его принятие только уполномоченным органом власти или должностным лицом (). Признавая в принципе, что нормативный правовой акт должен издаваться уполномоченным субъектом, необходимо учесть и то, что это скорее признак законности нормативного акта, а не его существенный признак как правового акта. Судебная практика показывает, что вплоть до признания такого акта недействующим он может применяться для регулирования соответствующих отношений, а его неисполнение влечет установленную законом ответственность (решения арбитражных судов Республики Хакасия от 31.07.2006 N А74-2083/2006, Республики Саха (Якутия) от 29.07.2003 N А58-1198/2003, Кировской области от 21.11.2003 N А28-10000/03-289/13 ).

Нередко в качестве признака нормативного правового акта выделяют неоднократность его применения или периодичность действия закрепленной в нем нормы права (). Но если исходить из направленности нормативного правового акта на установление, изменение или отмену норм права, то неоднократность его применения в любом случае презюмируется. Полагаем, что отсутствие повторяемости действия документа не исключает общего характера юридических предписаний. Об этом свидетельствует и практика нормативного регулирования (федеральные законы от 04.11.2006 N 186-ФЗ "О создании Арбитражного суда Пермского края", от 04.10.2003 N 130-ФЗ "О создании Северного районного суда города Орла" и др.). Для пояснения нашей позиции остановимся подробнее на данном признаке нормативных актов.

Судебная практика показывает, что отсутствие неоднократности применения правового акта еще не говорит однозначно о его ненормативном характере. Так, при проверке законности и обоснованности решения Арбитражного суда Ростовской области от 21.03.2006 N А53-35044/2005-С5-5 кассационной инстанцией было установлено, что распоряжение главы администрации Красносулинского района от 20.09.2005 N 913 о создании контролирующей рабочей группы в местах организованной торговли в данном административном районе является по правовой природе нормативным актом (постановление ФАС СКО от 06.06.2006 N Ф08-2349/2006-967А ). Хотя представляется очевидным, что в данном случае неоднократность применения как признак нормативного правового акта отсутствовала. Ведь создание рабочей группы — это действие однократное.

По другому делу ФАС СКО в постановлении от 16.06.2005 N Ф08-2518/2005 прямо указал на отсутствие такого признака оспариваемого правового акта, как неоднократность его применения. Предметом спора являлся п. 4 постановления главы администрации г. Ростова-на-Дону от 30.06.1994 N 931 "О создании районных муниципальных учреждений с функциями заказчика в сфере ЖКХ города". В оспариваемой части этого акта было указано, что районные муниципальные учреждения в сфере жилищно-коммунального хозяйства города являются правопреемниками по бюджетным долгам третьих лиц; акты приемки-передачи бюджетных долгов утверждаются главой администрации соответствующего района. Суд сделал вывод о том, что п. 4 этого постановления носит индивидуальный характер. Он рассчитан на единовременное применение названными в нем лицами.

Следуя этой логике, документы, изданные в форме нормативных правовых актов, но рассчитанные на применение в одном случае (например, о создании или ликвидации какой-либо организации, учреждения и др.), являются нормативно-правовыми в формальном смысле. Следовательно, их можно оспаривать с помощью процедуры судебного нормоконтроля. Но исследуя содержание нормативных правовых актов, нельзя не заметить их высокую общественную значимость, которая не может быть присуща ненормативным актам, направленным на индивидуальных субъектов и затрагивающим только их интересы. Поэтому следует признать, что в судебной практике при рассмотрении дел об оспаривании правовых актов возникают сложности при установлении нормативного характера тех актов, которые адресованы конкретным лицам и (или) изданы в отношении конкретных объектов.

Так, в Арбитражном суде Удмуртской Республики было рассмотрено дело об оспаривании ООО СП "Эколог" постановления главы администрации г. Глазова от 30.12.2004 N 350/5 "О ценах на услуги ООО СП "Эколог", оказываемые организациям, финансируемым из бюджета". Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявленных требований было отказано в связи с пропуском срока обжалования. При рассмотрении кассационной жалобы ФАС Уральского округа установил, что оспариваемый акт содержит властные предписания в области ценообразования для ООО СП "Эколог" и пользующихся его услугами организаций, финансируемых из бюджета. В качестве характерной особенности этого оспариваемого акта была указана его направленность на неоднократное применение. Он продолжал действовать независимо от того, возникли или прекратились правоотношения между ООО СП "Эколог" и конкретным потребителем. Поэтому суд кассационной инстанции сделал вывод, что оспариваемый акт по своей природе является нормативным и подлежит рассмотрению по правилам гл. 23 АПК РФ (постановление ФАС УО от 10.10.2006 N Ф09-462/06-С4 ).

Аналогичные доводы были приведены ФАС Северо-Западного округа, который выявил признаки нормативности в оспариваемом постановлении Региональной энергетической комиссии Республики Карелия от 27.02.2004 N 13 "О плате за услуги по передаче ЗАО "Петрозаводскмаш" электрической энергии". Суд первой инстанции прекратил производство по делу, посчитав недоказанным факт нарушения оспариваемым постановлением прав и законных интересов заявителя, а также в связи с пропуском срока подачи заявления согласно ч. 4 ст. 198 АПК РФ. При рассмотрении кассационной жалобы ФАС Северо-Западного округа указал на неправомерное рассмотрение спора в порядке гл. 24 АПК РФ. Оспариваемым постановлением РЭК была установлена плата за услуги по передаче ЗАО "Петрозаводскмаш" электрической энергии для обеспечения надежной и бесперебойной работы подстанции N 18, исходя из чего осуществлялись расчеты с заявителем и другими суб-абонентами. Следовательно, в этом постановлении не был четко определен субъектный состав, а лишь указывалось наименование субъекта тарифного регулирования. Кроме того, в нем устанавливалась плата за передачу электрической энергии не-определенному кругу лиц, содержались предписания обязательного характера, рассчитанные на неоднократное применение. Все эти обстоятельства позволили суду кассационной инстанции отнести постановление РЭК от 27.02.2004 N 13 к числу нормативных правовых актов, а дело направить на новое рассмотрение (постановление ФАС СЗО от 01.02.2007 N?А26-4493/2006 ).

Следует выделить еще одну категорию нормативных правовых актов, действующих в отношении конкретных объектов. Речь идет об актах, устанавливающих публичные земельные сервитуты, дорожные знаки, определяющие границы красных линий, и проч. Подобные правовые акты влекут последствия для неопределенного числа лиц и обладают свойством обще-обязательности.

Так решением арбитражного суда первой инстанции был признан недействующим п. 1 постановления главы администрации г. Волгодонска Ростовской области N 101 от 23.01.2004. В оспариваемом пункте постановления был фактически отменен публичный сервитут, предоставляющий право проезда через земельный участок, арендованный ООО "Рынок Центр". Учитывая, что этот сервитут установлен в порядке, предусмотренном Земельным кодексом РФ для прохода и проезда через земельный участок и в интересах местного населения, решение о его отмене должно приниматься органом местного самоуправления с соблюдением п. 2 ст. 48 ЗК РФ. Но администрация г. Волгодонска Ростовской области не представила суду доказательства того, что публичный сервитут отменен в связи с отсутствием в нем общественной необходимости. Поэтому законность решения суда первой инстанции была подтверждена постановлением ФАС СКО от 03.05.2005 N Ф08-686/2005.

По другому судебному делу предметом оспаривания стали действия администрации МО "Город Арсеньев" и ОВД г. Арсеньева, связанных с установкой на привокзальной площади знака "Въезд запрещен, кроме транспорта, выполняющего муниципальный заказ", а также п. 2 постановления главы МО "Город Арсеньев" от 01.10.2004 N 314 "Об обеспечении безопасности на территории железнодорожного вокзала города Арсеньева". ВАС РФ при рассмотрении жалобы в порядке надзора прямо указал на нормативный характер оспариваемого постановления. В результате рассмотрение дела судом первой инстанции в порядке гл. 24 АПК РФ (оспаривание ненормативных правовых актов) было признано неправомерным и дело было направлено на новое рассмотрение (постановление Президиума ВАС РФ от 18.07.2006 N 2943/06 ).

При разбирательстве спора о признании недействующим решения городской думы МО "Город Краснодар" от 26.05.2005 N 68 "Об утверждении красных линий улицы имени Володи Головатого между улицей имени Кирова и улицей имени Фрунзе в г. Краснодаре" судом было установлено, что оспариваемый правовой акт является нормативным. Дело рассматривалось в порядке гл. 23 АПК РФ и в удовлетворении заявления было отказано. Решение суда поддержал ФАС СКО в постановлении от 11.04.2007 N Ф08-1460/2007 .

Приведенные примеры из судебной практики подтверждают вывод о том, что существенным признаком нормативного правового акта является содержание в нем норм права, а все иные выделяемые признаки являются формальными и не могут предопределять наличие или отсутствие свойства нормативности акта.

Важно заметить, что аналогичный вывод прозвучал в определении Конституционного Суда РФ от 20.10.2005 N 442-О , где было, в частности, указано, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативного правового акта арбитражные суды не вправе ограничиваться формальным установлением соблюдения порядка и формы принятия оспариваемого акта. Суды должны устанавливать факт нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц неопубликованным нормативным актом и в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав (). Таким образом, несоблюдение формы и порядка принятия акта не может являться основанием для признания его ненормативным. Определяющим признаком нормативного акта выступает наличие в нем норм права и, как следствие, возможности влиять на интересы неограниченного круга лиц, приводить к определенным правовым последствиям, что в конечном счете определяет высокую общественную значимость документа.

Если признать, что единственным существенным признаком нормативного акта является содержание в нем норм права, то такие критерии разграничения нормативных актов от ненормативных, как внутренняя структура, форма выражения, порядок принятия, вступление в силу и доведение до сведения правоприменителей не имеют принципиального значения. Само по себе соответствие правового акта по указанным критериям форме и процедуре принятия нормативных актов (например, наименование акта, государственная регистрация, опубликование в официальном издании и др.) еще не свидетельствует о наличии в нем правовых норм. Но само содержание предписаний и способ регулирования отношений действительно являются критериями различения нормативных актов от ненормативных, так как указывают на присутствие нормы права.

Именно такого подхода к определению нормативного характера правовых актов придерживается ВАС РФ, что можно проиллюстрировать на следующем примере. В своем решении от 06.03.2007 о признании частично не действующим письма Минфина России от 16.01.2006 N 03-04-15/01 он указал, что текст оспариваемого письма содержит следующие положения: "...Налоговая база определяется исходя из полной стоимости произведенных строительных работ, включая работы, выполненные собственными силами налогоплательщика, и работы, выполненные привлеченными подрядными организациями". Следовательно, это письмо устанавливает с учетом подп. 5 п. 1 ст. 32 НК РФ обязательные правила формирования налоговой базы при выполнении налогоплательщиками строительно-монтажных работ для собственного потребления. Кроме того, ФНС России сопроводительным письмом от 25.01.2006 N ММ-6-03/63@ направила оспариваемое письмо Минфина России N 03-04-15/01 всем нижестоящим налоговым органам для использования в работе и информирования о нем налогоплательщиков. Это предполагает в принципе многократное применение содержащегося в нем предписания, которое будет использоваться в работе налоговых органов при проведении мероприятий налогового контроля и следовательно порождать правовые последствия для неопределенного круга лиц.

Кроме того, ВАС РФ при рассмотрении данного дела установил, что оспариваемое письмо Минфина России нарушает права и законные интересы заявителя по делу ОАО "Чепецкий механический завод": "Как следует из описательной части решения Межрайонной инспекции ФНС по крупнейшим налогоплательщикам по Удмуртской Республике от 26.09.2006 N 12-46/68, оспариваемое обществом положение письма Минфина России от 16.01.2006 N 03-04-15/01 фактически было применено в отношении общества при проведении камеральной налоговой проверки декларации по налогу на добавленную стоимость за июнь 2006 года". При таких обстоятельствах суд пришел к выводу, что письмом Минфина России установлена правовая норма (правило поведения), обязательная для неопределенного круга лиц, что является признаком нормативного правового акта. Поэтому оспариваемое положение этого письма должно быть "квалифицировано в качестве нормативного правового предписания, изданного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов".

ВАС РФ не ограничился констатацией того, что предмет оспаривания — письмо, а издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается (п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009). Судом были установлены обстоятельства, свидетельствующие о применении оспариваемого письма для нормативного регулирования общественных отношений (решение ВАС РФ от 06.03.2007 N 15182/06 ).

Аналогично был рассмотрен ВАС РФ вопрос о правовом характере письма ФНС России от 26.10.2004 N 09-0-10/4223 "К вопросу о внесении изменений в сведения о юридическом лице, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц". Этим письмом юридическое лицо обязывалось представлять в регистрирующий орган заявление по форме NР14001, подписанное прежним руководителем юридического лица. В своем решении ВАС РФ указал, что оспариваемое письмо ФНС России устанавливает правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение. Несоблюдение указанного требования может повлечь последствия в виде отказа в регистрации на основании представления в регистрирующий орган заявления, подписанного неуполномоченным лицом. Это является нарушением прав и законных интересов хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности и возлагает на них дополнительные обязанности (решение ВАС РФ от 29.05.2006 N 2817/06 ).

Однако, такой подход выдерживается не всегда и встречаются случаи противоположной судебной практики. Так, в ВАС РФ поступило заявление ООО "Винный мир" о признании недействующим абз. 12 п. 18 приказа ФТС России от 11.06.2004 N 663 "Об утверждении порядка организации и проведения таможенной ревизии". Оспариваемым положением предусмотрено, что при проведении специальной таможенной ревизии члены ревизионной комиссии имеют право брать пробы и образцы товаров, необходимые для исследования (ст. 383 ТК РФ), порядок взятия проб и образцов определяется ТК РФ и нормативными правовыми актами ГТК России. При рассмотрении дела ВАС РФ установил, что письмом Минюста России от 06.07.2004 N 07/6472-ЮД приказ ФТС России от 11.06.2004 N 663 был признан не нуждающимся в государственной регистрации, поскольку он имеет организационный характер и не содержит правовых норм. В решении ВАС РФ от 08.11.2006 N 12146/06 указано, что оспариваемый акт как не прошедший государственную регистрацию не влечет установления обязательных для заявителя предписаний и правил поведения и, следовательно, не может нарушать права и законные интересы заявителя. В связи с этим был сделан вывод об отказе в удовлетворении требования заявителя о признании недействующим данного приказа ФТС России.

Из приведенного примера видно, что ВАС РФ решил вопрос о правовом характере оспариваемого акта без исследования фактических обстоятельств дела о нарушении оспариваемым приказом прав и законных интересов заявителя и не провел анализа содержания оспариваемых положений.

В данном аспекте интерес представляет недавно высказанная позиция самого Минфина России по поводу его разъяснений и того, стоит ли ими руководствоваться на практике как нормативными актами. В письме от 07.08.2007 N 03-02-07/2-138 "О разъяснении положений статьи 34.2 НК РФ" было отмечено, что письменные разъяснения Минфина России по вопросам применения законодательства РФ о налогах и сборах не содержат правовых норм, не направлены на установление, изменение или отмену правовых норм и не являются нормативными правовыми актами. Разъяснения Минфина России не подлежат обязательной публикации. Публикуются такие разъяснения в неофициальном порядке. Также пояснялось, что письменные разъяснения Минфина России и Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина России, предоставленные по запросам конкретных налогоплательщиков, имеют информационно-разъяснительный характер. Они должны восприниматься наряду с другими публикациями специалистов в этой области и не препятствуют заинтересованным лицам руководствоваться нормами налогового законодательства в иной трактовке, отличной от изложенной Минфином России.

В целом полагаем, что грань между нормативными и ненормативными правовыми актами весьма подвижна, не всегда выражена четко и определенно. Трудности в их разграничении заключаются в специфике ряда правовых актов, где нормативные предписания переплетаются с ненормативными, в отсутствии исчерпывающего перечня вопросов, регулируемых нормативными и ненормативными актами соответственно, а также во многих сходных чертах обеих разновидностей правовых актов. Решение вопроса о нормативности оспариваемого акта в каждом спорном случае должно осуществляться судьями, исходя из подробного анализа фактических обстоятельств дела, содержания самого акта, способа регулирования им соответствующих отношений и характера производимых на его основе действий.

Применение обеспечительных мер по делам об оспаривании правовых актов

Дела о нормоконтроле носят исключительно публично-правовой характер. Предметом судебного разбирательства является правовой конфликт в сфере нормотворчества. При этом отсутствует спор о субъективных правах и обязанностях, что предопределяет специфику процесса по делу об оспаривании нормативных правовых актов. Данная часть статьи посвящена рассмотрению некоторых процессуальных особенностей рассмотрения дел этой категории.

Согласно ч. 3 ст. 193 АПК РФ подача заявления о признании недействующим нормативного правового акта не приостанавливает действие оспариваемого акта. В комментариях к этой статье отмечалось, что данная норма не влечет за собой автоматического приостановления действия оспариваемого акта (). Исходя из такого толкования, арбитражные суды признавали, что по ходатайству участвующих в деле лиц приостановление действия оспариваемого акта возможно (постановления ФАС МО от 21.02.2005 N КА-А41/358-05, ФАС ПО от 22.03.2006 N А06-2626У/3-23К/05 ). Также суды признавали возможность принятия иных видов обеспечительных мер, например, запрета на исполнение оспариваемого акта (постановления ФАС ЗСО от 12.11.2003 N Ф04/5718-1087/А70-2003, от 12.11.2003 N Ф04/5717-1086/А70-2003 ).

В то же время в п. 5 Информационного письма Президиума ВАС РФ N 80 разъяснено, что на основании данной статьи по делам об оспаривании нормативных правовых актов не может быть применена такая обеспечительная мера, как приостановление действия оспариваемого акта. ВАС РФ однозначно признал, что такое приостановление невозможно ни автоматически, ни по ходатайству лиц, участвующих в деле. Но правомерность такого толкования ч. 3 ст. 193 АПК РФ ставится под сомнение в научной литературе (), в связи с чем рассмотрим этот вопрос подробнее.

Существенными признаками нормативного акта являются его общеобязательность и неперсонифицированность. В случае применения арбитражным судом обеспечительной меры в виде приостановления действия оспариваемого акта суд лишает нормативный акт указанных признаков. На основании определения суда о принятии обеспечительной меры из сферы регулирования нормативного акта (причем пока не признанного судом недействующим, т.е. еще обладающего юридической силой) исключается лицо, оспаривающее нормативный акт. Для иных же участников регулируемых общественных отношений оспоренный акт обязателен и подлежит исполнению.

Аналогичная ситуация возникает и в случае принятия судом иных видов обеспечительных мер, например, приостановления исполнения требования об уплате обязательных платежей и санкций, основанного на оспариваемом нормативном акте. В итоге происходит исключение конкретного лица из сферы правового регулирования нормативного акта, еще не признанного судом незаконным.

Исходя из этих рассуждений, следует признать, что в отношении нормативных правовых актов действует презумпция законности, в связи с этим применение обеспечительных мер в процессе дела об оспаривании нормативного акта невозможно.

Отказ от заявленных требований и их признание органом (лицом), принявшим оспариваемый акт

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов имеются особенности в применении таких процессуальных институтов, как отказ от заявленных требований и признание требований. Заявление подобных ходатайств не препятствует рассмотрению арбитражным судом дела по существу (постановления ФАС УО от 18.06.2003 N Ф09-1723/03-АК; ФАС ВВО от 19.07.2007 N А79-1092/2007 ).

Так, при рассмотрении дела о признании частично недействующим решения Совета муниципального образования "Город Сыктывкар" от 28. 12.2004 N 17/12-235 одним из заявителей по делу был заявлен отказ от требований (дело А29-13595/05А). Суд со ссылкой на п. 8 ст. 194 АПК РФ рассмотрел дело по существу и принял решение о признании оспариваемого нормативного акта недействующим.

В практике арбитражных судов заявители редко прибегают к возможности отказаться от заявленных требований по делу о признании недействующим нормативного правового акта. Имеющиеся единичные случаи отказа от требования касаются в основном уже утративших силу нормативных правовых актов, т.е. отмененных органами или должностными лицами их принявшими (постановления ФАС ДО от 27.09.2006 N Ф03-А24/06-2/2009; ФАС СКО от 14.12.2006 N Ф08-6250/2006 ).

Оспаривание утративших силу нормативных правовых актов

Согласно п. 6 Информационного письма Президиума ВАС РФ N 80, если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании нормативного правового акта он в установленном порядке отменен или действие его прекратилось, производство по делу также подлежит прекращению. Основанием для прекращения является п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, так как предмет спора в данном случае перестал существовать.

Правомерность прекращения производства по делу по данному основанию была предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации. В определении КС РФ от 12.07.2006 N 182-О указано, что если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, суд не может прекратить производство по делу, когда данный нормативный правовой акт признан утратившим силу решением принявшего его органа или должностного лица, либо в случае, когда истек срок действия этого нормативного правового акта (). Право на судебную защиту, гарантированное в ст. 46 Конституции РФ, предполагает полное, своевременное и эффективное восстановление в правах посредством правосудия, а также недопустимость подмены судебной защиты другой процедурой и произвольного прекращения начатого судопроизводства.

Следовательно, утрата силы оспариваемым в арбитражном суде нормативным правовым актом сама по себе не является основанием для прекращения производства по делу.

Основываясь на данной позиции КС РФ, суды выносят решения, согласно которым прекращение производства по делу о признании недействующим нормативного правового акта на основании лишь факта утраты им юридической силы приводит к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод. Это не отвечает имеющей место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной потребности в разрешении спора о законности оспариваемого нормативного правового акта по существу. Поэтому дальнейшее движения дела не может быть связано с фактом утраты силы оспариваемого нормативного правового акта (постановление Десятого Арбитражного апелляционного суда от 26.10.2006 N А41-К2-10633/06 ).

Пределы компетенции суда по делам об оспаривании нормативных правовых актов

Согласно ч. 5 ст. 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов суд не связан доводами заявителя и проверяет оспариваемое положение в полном объеме. В данной норме установлено право суда, не ограничиваясь основаниями, приведенными заявителем для признания нормативного правового акта недействующим, самостоятельно устанавливать обстоятельства, свидетельствующие о его незаконности.

Однако это не означает, что при рассмотрении дела об оспаривании какой-либо части нормативного правового акта, установив обстоятельства, указывающие на незаконность всего нормативного акта или иных его положений, суд вправе выйти за предмет рассмотрения, признавая все незаконные положения недействующими. Указанная норма определяет объем правовой проверки предмета судебного рассмотрения, а не сам предмет судебного рассмотрения.

Так, при проверке законности и обоснованности решения суд кассационной инстанции указал на нарушение судом первой инстанции норм процессуального права. Предметом спора по делу являлись пункты 1.1 и 2.2 постановления мэра г. Краснодара от 29.04.1999 N 707 "Об утверждении ставок арендной платы за землю в г. Краснодаре на 1999 год и типовой формы договора аренды земельного участка" и приложение N 1 к этому постановлению мэра. При рассмотрении заявления о признании недействующими указанных положений судом первой инстанции было установлено, что постановление издано не-уполномоченным лицом — мэром города, тогда как установление порядка владения, пользования и распоряжения городской собственностью и земельными участками в границах города относится к полномочиям городской думы. Решением суда первой инстанции указанное положение мэра города признано недействующим в полном объеме.

ФАС Северо-Кавказского округа изменил это решение суда, признав недействующими пункты 1.1 и 2.2 оспариваемого постановления и приложение N 1 к нему, т.е. решение было приведено в соответствие с объемом заявленных требований по делу (постановление ФАС СКО от 26.09.2006 N Ф08-4698/2006 ).

Из смысла положений ч. 4 ст. 194 АПК РФ следует, что арбитражные суды не вправе определять соответствие оспариваемого нормативного акта Конституции РФ, на что неоднократно обращалось внимание арбитражных судов (постановления ФАС ВСО от 05.05.2004 N А19-14896/03-36-Ф02-1282/04-С1; ФАС ДО от 17.03.2006 N Ф03-А51/06-2/230 ). В постановлениях арбитражных судов кассационной инстанции указывается, что ссылка на несоответствие Конституции РФ нормативного правового акта при решении вопроса о его законности (а не конституционности) неправомерна, поскольку проверка нормативных актов на соответствие Конституции РФ не отнесена к компетенции арбитражных судов. Впрочем указание в решении арбитражного суда на проверку оспариваемого акта Конституции РФ нарушением норм процессуального права, влекущего принятие неправильного решения, не признается.

Рассмотренное ограничение полномочий арбитражного суда следует признать правомерным.

Вопрос о праве арбитражного суда давать оценку конституционности нормативных правовых актов, инициирован теоретической дискуссией о тождественности содержания понятий "конституционность" и "законность" (). Если исходить из признания различия этих терминов, то конституционность нормативного правового акта — это установленное соответствие его содержания Конституции РФ. Законность же представляет собой явление более частного порядка, предполагая проверку нормативного правового акта на соответствие закону. Эта позиция была отражена в постановлениях КС РФ от 16.06.1998 N 19-П, от 11.04.2000 N 6-П и от 27.01.2004 N 1-П . Согласно правовым позициям КС РФ, компетенция судов общей юрисдикции в делах о нормоконтроле ограничивается установлением законности нормативных правовых актов. КС РФ подчеркнул недопустимость "вторжения" судов общей юрисдикции в оценку конституционности нормативных актов при осуществлении нормоконтроля. Хотя в указанных постановлениях КС РФ не рассматривал вопросы полномочий арбитражных судов в делах о нормоконтроле, но из ч. 4 ст. 194 АПК РФ следует, что данная позиция нашла отражение в процессуальном законодательстве.

Предмет доказывания по делам об оспаривании нормативных актов

В предмет доказывания по данной категории дел входят обстоятельства, указанные в ч. 4 ст. 194 и ч. 1 ст. 192 АПК РФ. Так, согласно ч. 4 ст. 194 АПК РФ, при рассмотрении этих дел суд осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. В этой норме определено содержание проверки нормативного правового акта судом.

При применении данной нормы следует учитывать, что суд проверяет содержание нормативного акта или его части на соответствие действующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. При этом суд не касается вопроса соответствия нормативного акта законодательству в момент его принятия. Следовательно, соответствие оспариваемого акта законодательству при его принятии не свидетельствует о его законности в момент рассмотрения дела судом.

Например, при подаче заявления о признании недействующим решения думы Черемховского муниципального образования от 20.09.2001 N 18/4-ДГ "О коэффициентах расчета арендной платы за землю на 2001-2002 годы" в части установления договорного коэффициента при расчете арендной платы за земельные участки для размещения рынков, заявитель указал на несоответствие указанного нормативного акта ст. 21 Закона РФ от 11.10.1991 N 1738-1 "О плате за землю" (далее — Закон о плате за землю), а также ст. 22 и 65 ЗК РФ.

Решением арбитражного суда первой инстанции в удовлетворении заявления было отказано на том основании, что установление размера арендной платы по видам использования земель и категориям арендаторов было произведено в соответствии с Законом о плате за землю. Ссылки на несоответствие решения думы ст. 22 и 65 ЗК РФ не приняты судом в связи с тем, что оспариваемый акт принят до вступления ЗК РФ в действие (). Следовательно, ЗК РФ не может быть применим к спорным правоотношениям.

В постановлении кассационного суда было указано, что поскольку оспариваемый нормативный акт подлежит применению к правоотношениям, возникшим после 30.10.2001 — даты вступления в действие ЗК РФ, гл. 23 АПК РФ не содержит препятствий к проверке акта на соответствие нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу и действующему во времени одновременно с проверяемым актом. Таким образом, суд первой инстанции неправомерно уклонился от проверки решения думы Черемховского муниципального образования на соответствие ст. 22 и 65 ЗК РФ. Решение суда было отменено, а оспариваемый нормативный акт признан недействующим как несоответствующий ст. 21 Закона о плате за землю, п. 4 ст. 22 и п. 3 ст. 65 ЗК РФ (постановление ФАС ВСО от 04.12.2003 N А19-15849/02-28-Ф02-4173/03-С1 ).

Установление соответствия оспариваемого акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, включает в себя проверку соблюдения порядка принятия нормативного правового акта, установленного в законодательстве.

Например, специальный порядок для принятия нормативных правовых актов предусмотрен в ч. 7 ст. 28 Градостроительного кодекса РФ, п. 2 ст. 64 Бюджетного кодекса РФ, на что обращают внимание арбитражные суды (решение Арбитражного суда Пермского края от 14.09.2004 N А50-24720/2004-А11; постановления ФАС ВВО от 31.10.2006 N А29-13595/2005А; ФАС ЦО от 17.06.2005 N А36-243/2005 ).

В соответствии с ч. 1 ст. 192 АПК РФ основанием для обращения в суд является нарушение прав и законных интересов гражданина или организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Отсутствие обстоятельств, свидетельствующих о нарушении прав и законных интересов заявителя или о незаконном возложении на заявителя каких-либо обязанностей, либо создающих препятствия для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности, либо их недоказанность является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований. Указанные обстоятельства должны быть подтверждены документально, а конкретный перечень документов формируется, исходя из предмета спора (финансовые документы об увеличении затрат, договоры аренды муниципального имущества, налоговые декларации и проч.).

Например, государственное предприятие "Зерноградмежрайводоканал" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующими п. 2 и 4 решения собрания депутатов Зерноградского городского поселения от 21.02.2006 N 2, которым были изменены тарифы на оказываемые заявителем услуги. В соответствии с оспариваемым решением предприятие было обязано произвести перерасчет тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения для населения с 1 января 2006 года в сторону их уменьшения. Однако, при рассмотрении дела судом установлено, что по договору с администрацией городского поселения заявителю по делу возмещается разница в тарифах и на момент рассмотрения дела заявителю перечислена часть суммы. На основании указанного, судом был сделан вывод о том, что оспариваемыми пунктами решения собрания депутатов городского поселения права и законные интересы заявителя в виде незаконного возложения дополнительных финансовых затрат не нарушаются. Решением суда в удовлетворении заявленных требований было отказано (решение Арбитражного суда Ростовской области от 12.09.2006 N?А53-3669/2006-С5-5 ).

В случае обращения прокурора с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов государственных и муниципальных органов, заявитель должен подтверждать факты нарушения прав и законных интересов организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 52 АПК РФ). Если с заявлением о признании нормативного акта недействующим обратились государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и должностные лица, то в данном случае подлежит доказыванию нарушение публичных интересов (ст. 53 АПК РФ). Отсутствие таких доказательств также является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Отсутствие полномочий у органа или должностного лица на принятие оспариваемого нормативного акта является безусловным основанием для признания его недействующим.

Объем правового регулирования, осуществляемый отдельным органом или должностным лицом — это есть полномочия, составляющие его компетенцию на осуществление какой-либо деятельности, в частности, нормотворческой. Предел нормативного регулирования и полномочия правотворческого органа неотделимы друг от друга, и нарушение объема правового регулирования одновременно означает нарушение компетенции правотворческого органа.

Так, при рассмотрении дела о признании недействующим п. 7.2 Правил приема сточных вод в систему коммунальной канализации г. Верещагино и п. 2 приложения N 1 к Правилам приема сточных вод, утв. решением земского собрания г. Верещагино от 20.11.2003 N 31/261, судом было установлено, что оспариваемые положения нормативного акта приняты с нарушением компетенции (постановление ФАС УО от 26.07.2005 N Ф09-3176/05-С7 ). Согласно п. 7.2 вышеназванных Правил, общая сумма платы в месяц за превышение норм предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в сточных водах не может превышать суммы основной платы абонентов в месяц за прием сточных вод в систему коммунальной канализации (кроме концентрированных стоков, сбрасываемых непосредственно на очистные сооружения автотранспортом). Однако, постановлениями Правительства РФ от 12.02.1999 N 167, от 31.12.1995 N 1310 и указом губернатора Пермского края от 29.08.2003 N 167, регулирующими порядок взимания платы за пользование системами коммунального водоснабжения и канализации, не предусмотрено полномочий органов местного самоуправления устанавливать либо изменять порядок взимания, расчета и размер платежей за превышение нормативов сброса сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов муниципальных образований.

При определении полномочий того или иного органа или должностного лица необходимо иметь в виду положения законодательства, устанавливающие исключительную компетенцию органов власти или должностных лиц. Например, в ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определена исключительная компетенция представительного органа местного самоуправления. Однако, нередко данная норма Закона нарушается.

Так арбитражным судом признан недействующим п. 3.1 распоряжения администрации Верхнекамского района от 14.03.2003 N 184 "Об индексации ставок земельного налога в 2003 году". Указанным распоряжением были введены единые ставки земельного налога, подлежащие применению в 2003 г. Согласно п. 3.1 распоряжения, налоги на земли, расположенные вне населенных пунктов (промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения и т.д.), взимаются по ставке 4147 руб./га. В решении суда указано, что оспариваемый п. 3.1 распоряжения администрации Верхнекамского района принят исполнительным органом местного самоуправления в противоречие действующему законодательству, т.к. у исполнительного органа местного самоуправления отсутствуют полномочия вводить на территории муниципального образования ставки земельного налога (решение Арбитражного суда Кировской области от 21.11.2003 N А28-1001/03-290/13 ).

Таким образом, в предмет доказывания по анализируемой категории дел входят следующие обстоятельства:

1. проверка нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
2. определение характера оспариваемого правового акта;
3. установление соблюдения порядка принятия нормативного правового акта;
4. проверка полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица на принятие оспариваемого нормативного правового акта;
5. определение соответствия оспариваемого нормативного правового акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В резолютивную часть решения суда об оспаривании нормативного правового акта должно входить указание на признание данного акта соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в связи с чем отказывается в удовлетворении заявления, либо на признание оспариваемого акта не соответствующим нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части (ст. 195 АПК РФ). В случае, если в резолютивной части решения о признании нормативного акта недействующим отсутствует указание на закон или иной нормативный правовой акт, имеющий большую юридическую силу, нарушается принцип исполнимости судебных решений (по-становления ФАС ВСО от 07.09.2004 N А69-435/04-12-5-Ф02-3601/04-С1; ФАС СКО от 02.10.2006 N Ф08-3849/2006 ). Орган или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт, не могут исполнить предусмотренную ч. 5 ст. 195 АПК РФ обязанность о приведении признанных недействующими положений оспариваемого акта в соответствие с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу.

Согласно положениям ч. 5 ст. 195 АПК РФ, в случае признания нормативного правового акта недействующим, он не применяется с момента вступления решения суда в законную силу. В соответствии со ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Таким образом, гражданским и арбитражным процессуальным законодательством предусмотрены различные последствия признания нормативного акта недействующим в зависимости от характера спора и подведомственности дела. Такие различия не имеют каких-либо оснований, в связи с чем необходимо установление унифицированных правил рассмотрения анализируемой категории дел в арбитражных судах и в судах общей юрисдикции.

Решение суда затрагивает права не только участвующих в деле лиц, но и интересы неопределенного числа субъектов, поэтому обладает некоторыми признаками нормативности, имеет юридическую силу того нормативного акта, который признан недействующим. Это показывает высокую общественную значимость анализируемой категории дел. Следовательно, требует дальнейшей разработки вопрос о единообразных подходах к оценке обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел о признании недействующим нормативного правового акта.

*1) См., например: Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. М., 1999. С. 17.

*2) Шугрина Е.С. Техника юридического письма. М., 2000. С. 12; Керимов Д.А. Культура и техника законотворчества. М., 1991. С. 32-33.

*3) См. определение КС РФ от 20.10.2005 N 442-О "По жалобе ЗАО "СЕБ Русский лизинг" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 1 статьи 29, пунктом 1 части 1 статьи 150, частью 2 статьи 181, статьями 273 и 290 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".

*4) Комментарий к АПК РФ / Под ред. В.Ф. Яковлева, М.К. Юкова. М., 2003. С. 523.

*5) См.: Абушенко А.В. Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: Практика арбитражных судов. М., 2006.

*6) Определение КС РФ от 12.07.2006 N 182-С "По жалобам гражданина Каплина А.Е., ОАО "Кузбассэнерго", ООО "Деловой центр "Гагаринский" и ЗАО "Инновационно-финансовый центр "Гагаринский" на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 1 части 1 статьи 150, статьи 192 и части 5 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".

*7) См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991 — 2001 гг.): Очерки теории и практики. М., 2001. С. 58; Кравец И.А. Конституционность нормативных правовых актов: доктрина и практика в России // Право и политика. 2006. N 8; Конституция и закон: стабильность и динамизм. М., 1998. С. 155.

*8) Согласно ст. 1 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", ЗК РФ вводится в действие со дня его официального опубликования. Текст этого закона был опубликован в "Российской газете" от 30 октября 2001 г. N 211-212.