Органы бюджетного процесса. Территориальное сводное финансовое планирование

В России длительность финансового года установлена в двенадцать месяцев (с первого января по тридцать первое декабря). Таким образом, необходимость в принятии бюджетных актов появляется с периодичностью один раз в год, в связи с чем возникло понятие бюджетного процесса.

В России это явление представляет собой регламентируемую законом деятельность, которая осуществляется органами местной и государственной власти по формированию, рассмотрению, утверждению, а также реализации доходных и расходных статей соответствующих уровней.

В РФ включает в себя процедуру регулирования. В ее рамках осуществляется перераспределение финансовых ресурсов между расходно-доходными системами разных уровней.

Специалисты выделяют определенные этапы бюджетного процесса. К ним относят:

1. Формирование бюджета.
2. Рассмотрение, утверждение.
3. Реализацию статей, контроль над исполнением.
4. Формирование и утверждение отчетности по исполнению.

РФ включает бюджеты разных уровней. К ее ведению относят федеральную систему доходных и расходных статей и формирование общих принципов. Бюджетный процесс в РФ основывается на этих принципах. Детально регулирование процедуры осуществляется законодательством субъектов и уставами муниципальных формирований.

Бюджетный процесс в РФ начинается с составления доходно-расходных статей. Эту процедуру осуществляют исполнительные органы или органы администрации в муниципальном образовании. Процедура проводится на основании прогноза и в соответствии с программами по социально-экономическому развитию соответствующей территории. Программы и прогноз позволяют определить предполагаемый уровень доходов, а также основные направления, в соответствии с которыми осуществляется расходование средств.

В организуется работа по доведению до исполнительных и представительных органов инструктивного письма. В нем указаны особенности составления расчетов бюджетных проектов на предстоящий Инструктивное письмо содержит также сведения о централизованно установленных финансовых и социальных нормативах, которые следует учесть при составлении доходно-расходных статей. Работа по доведению информации осуществляется не позднее семи месяцев до начала следующего финансового года.

Исполнительные органы субъектов, в свою очередь, доводят полученные инструкции до органов муниципальной власти соответствующих указаний.

Если предусматриваемый объем по доходным статьям не соответствует нормативам минимальной обеспеченности бюджета, то соответствующими исполнительными органами предъявляются необходимые расчеты по обоснованию размеров отчислений, дотаций, субвенций, подлежащих передаче от вышестоящих бюджетных систем. Предъявление расчетов осуществляется в установленные законодательством сроки.

Таким образом, соответствующий исполнительный орган, начиная бюджетный процесс в РФ с составления доходно-расходных статей, собирает информацию о проектируемых процентах отчислений, размерах субвенций и дотаций, которые намечены к предоставлению, перечень доходов и обязательных расходов, которые закреплены в статьях, а также программы и прогнозы по развитию соответствующих областей, проекты смет и прочее.

Исполнительные органы имеют право вносить предложения по уточнению либо изменению проектируемых процентов отчислений, размеров выплат и прочего. Указанные предложения о внесении поправок сначала рассматриваются исполнительным органом вышестоящего уровня. При отрицательном ответе формируется В нем содержатся обоснования отказов и предложений, на паритетных началах формируется согласительная комиссия. Принятие окончательного решения осуществляется исполнительным вышестоящим органом.

В соответствии со ст. 6 БК РК бюджетный процесс представляет собой регламентируемую законодательством Республики Казахстан деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю над их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению,внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Можно выделить следующие черты бюджетного процесса.

Во-первых, бюджетный процесс - это важнейшее направление финансовой деятельности государства и местных образований. Аккумулирование, распределение и использование денежных фондов публичных образований производится только в процессуальной форме. Бюджетный процесс включает в себя правотворческую (законотворческую) деятельность по подготовке проектов (решений) о бюджете, их рассмотрению и утверждению, составлению, рассмотрению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов, организационно-распорядительную деятельность по исполнению бюджетов, деятельность по контролю над исполнением бюджетов. Таким образом, одной из черт бюджетного процесса является многоплановость деятельности, входящей в его содержание.

Во-вторых, бюджетный процесс осуществляется строго определенным кругом, которые получили название участников бюджетного процесса. Каждый из них наделен определенным кругом полномочий, которые реализуются на одной или нескольких стадиях бюджетного процесса. Правовое положение участников бюджетного процесса определяется нормами бюджетного законодательства (разд. V БК РК).

В-третьих, бюджетный процесс разделен на стадии, последовательно сменяющие друг друга и направленные на решение определенных задач..

Стадии бюджетного процесса:

• а) составление проектов бюджетов. На этой стадии производится сбор информации о социально-экономическом состоянии той или иной территории, ее потенциале, о потребностях публичного права в финансировании, о принятых расходных обязательствах государства и местных образований. На основе собранных сведений прогнозируются возможностей аккумулирования денежных средств, а также потребностей в их распределении и использовании;
• б) рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете. На данной стадии план аккумулирования, распределения и использования финансовых ресурсов государства и местных образований приобретает юридическую силу, становится обязательным для всех, кому он адресован. Если разработка проектов бюджетов - это прерогатива высших органов исполнительной власти, то рассмотрение и утверждение бюджетов находится в исключительной компетенции органов законодательной (представительной) власти всех уровней.

В сущности, право формировать денежные фонды публичных образований и определять основные направления их использования принадлежит народу в лице его представителей в законодательных (представительных) органах власти. При рассмотрении проектов бюджетов согласуются интересы различных политических групп, которые по-разному видят приоритеты государственного и развития и соответствующее этим приоритетам финансирование. Результатом согласования этих позиций и становится утвержденный закон (решение) о бюджете;

• в) исполнение законов (решений) о бюджете. На стадии исполнения закона (решения)о бюджете основные финансовые планы государства (местных образований)воплощаются в жизнь; формируются и расходуются доходы на цели, определенные в законе(решении) о бюджете;
• г) составление и утверждение бюджетной отчетности. Бюджетная отчетность отражает результаты исполнения законов (решений) о бюджете и необходима для контролирования правильности формирования, эффективностью и целевым характером использования бюджетных средств.

При этом приоритетное направление контроля над исполнением бюджета - определение результативности расходования бюджетных средств. В качестве такого результата выступает достижение получателями средств бюджетов общественно значимых целей, на которые были выделены средства. Для этого разрабатываются целевые показатели деятельности различных бюджетополучателей.

Утверждение бюджетной отчетности, так же как и утверждение законов (решений) о бюджете, - это прерогатива органов законодательной (представительной) власти.

Все стадии бюджетного процесса являются обязательными, время, круг участников, их полномочия и решаемые задачи строго согласованы.

В-четвертых, бюджетный процесс урегулирован нормами законодательства. Его правовую основу составляют нормы Конституции Республики Казахстан. Они, в первую очередь, определяют компетенцию органов государственной власти различных уровней и местных образований в бюджетном процессе.

К компетенции органов местного самоуправления, в свою очередь, отнесено самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов.

На основе конституционных норм разработано бюджетное законодательство Республики Казахстан, включающее большой массив законодательных актов. Несомненно, главенствующее место в регулировании бюджетных процессуальных правоотношений занимает Бюджетный кодекс Республики Казахстан.

Третья часть Бюджетного кодекса практически полностью посвящена регулированию бюджетного процесса на республиканском уровне и определению основ бюджетного процесса на местном уровне

Однако помимо законодательства принят объемный массив подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих различные стороны бюджетных процессуальных правоотношений. Подзаконное правотворчество в сфере бюджетного процесса является делегированным.

Законодатель прямо указывает те случаи, когда органы исполнительной власти и местные администрации местных образований вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам бюджетного процесса. Так, в соответствии со ст.179.1 БК РК Правительство Республики Казахстан в рамках подготовки проекта закона о республиканском бюджете наделено правомочием устанавливать порядок формирования и реализации федеральной целевой адресной программой.

Специфической чертой бюджетного процесса является его повторяемость, цикличность. Бюджетный процесс проходит последовательно все стадии, после чего начинается заново. Промежуток времени между началом первой стадии бюджетного процесса и завершением его последней стадии получил название бюджетного цикла.

Бюджетный цикл в Республики Казахстан довольно продолжителен. Он начинается за долгого очередного финансового года (более чем за три года) и завершается в году, следующем за отчетным финансовым годом. Таким образом, бюджетный цикл длится примерно пять лет.

Это обусловлено переходом к системе среднесрочного бюджетного планирования.. В его рамках бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода.

При этом среднесрочный финансовый план может являться прогнозно-аналитическим документом органов исполнительной власти либо утверждается законодательно, получая статус многолетнего (укрупненного) бюджета.

Впервые такой подход был реализован при подготовке проекта закона"О республиканском бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов". Таким образом, работа над "республиканском бюджете- 2010" велась уже в 2008 г., за три года до того, как он стал "очередным финансовым годом".

Бюджетный процесс в Республики Казахстан основан на определенных принципах:

• а) принцип единства системы бюджетного процесса, заключающийся в том, что бюджетный процесс регламентируется едиными нормативными правовыми актами, прежде всего Бюджетным кодексом РК, состоит из одинаковых стадий на всех уровнях бюджетной системы, означает единство системы органов власти, участвующих в нем;
• б) принцип самостоятельности публичных образований в осуществлении бюджетного процесса. Несмотря на единство бюджетного процесса, на каждом уровне бюджетной системы Республики Казахстан он осуществляется самостоятельно. бюджетный процесс осуществляется федеральными органами государственной власти, другими органами и организациями уровня. При этом бюджетно-процессуальные правоотношения уровня детально регулируются Бюджетным кодексом РК.

Бюджетный процесс на местном уровне осуществляется в порядке, который устанавливают органы государственной власти Республики Казахстан.

Бюджетный кодекс Республики Казахстан определяет лишь общие контуры регионального бюджетного процесса. Аналогично органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют местный бюджетный процесс.

Самостоятельность осуществления бюджетного процесса на не безусловна и абсолютна.

Ограничивающим условием этого принципа является требование единства бюджетного процесса, что наиболее ярко проявляется на стадии исполнения бюджетов.

Одним из важнейших принципов исполнения бюджетов всех уровней является принцип единства кассы. Начиная с 1 января 2010 г. все бюджеты бюджетной системы Республики Казахстан будут обслуживаться органами казначейства..

Исполнительные органы Республики Казахстан могут исполнять региональные и местные бюджеты только по соглашению с казначейством и лишь при наличии необходимых ресурсов. Верховный Суд Республики Казахстан указал, что единое казначейское исполнение региональных и местных бюджетов не отражается на самостоятельности осуществления ими бюджетного процесса.

Этот важнейший принцип был впервые отражен в Концепции реформирования бюджетного процесса в Республики Казахстан и закреплен в виде поправок в Бюджетный кодекс РК.

Суть среднесрочного бюджетного планирования состоит в регулярной разработке среднесрочного (трехлетнего) финансового плана, который может иметь статус законодательного акта или прогнозно-аналитического документа.

Следует отметить, что среднесрочное бюджетное планирование применялось в Казахстане при составлении проектов бюджетов и до внесения поправок в Бюджетный кодекс Республики Казахстан. При составлении проектов бюджетов использовался среднесрочный прогноз социально-экономического развития соответствующей территории.

В 90-х годах XX в. была сформирована законодательная база для среднесрочного финансового планирования. 20 июля 1995 г. был принят закон N 115 "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Казахстан"*(138). Прогнозы социально-экономического развития предусматривались в составе документации, подготавливаемой вместе с проектом закона о республиканском бюджете и первой редакцией Бюджетного кодекса РК(ст. 169).

Вместе с тем среднесрочное прогнозирование подверглось серьезной критике, поскольку на практике его роль в бюджетном процессе ограничена справочно-информационным сопровождением проекта бюджета на отдельно взятый год.

Во многом это связано с объективными условиями и ограничениями бюджетного процесса (недостаточная надежность макроэкономического прогнозирования, изменения налогового законодательства, наличие крупных "необеспеченных мандатов", зависимость бюджетных доходов от внешнеэкономических факторов, а расходов - от проводимых структурных реформ и т.д.). Кроме того, имелись внутренние недостатки складывавшейся практики разработки и реализации среднесрочных финансовых планов: отсутствие четкой методологии корректировки ранее одобренных проектировок, оценки устойчивости и рисков, увязки с целями и приоритетами среднесрочной государственной политики и условиями их реализации, формирования предельных объемов расходов для администраторов бюджетных средств на трехлетний период*(139).

Реформирование среднесрочного финансового планирования предусматривает, в первую очередь, придание финансовым планам силы закона. закон о республиканском бюджете включает финансовый план не только на очередной финансовый год, но и на плановый период в два года;

• а) принцип периодичности бюджет означает, что бюджетный процесс строго определен по времени. После завершения бюджетного цикла бюджетный процесс начинается заново;
• б) принцип преемственности бюджетов.

Данный принцип, основанный на среднесрочном бюджетном планировании, означает, что показатели бюджета очередного года находятся в зависимости от показателей бюджета предыдущего года.

Ежегодно происходит смещение очередного года и планового периода на один год посредством корректировки бюджетных показателей предыдущего периода и включения показателей второго года планового периода.

Бюджетный процесс основан, кроме специфических принципов, на общих принципах построения бюджетной системы: единства бюджетной системы Республики Казахстан; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Республики Казахстан; самостоятельности бюджетов;

равенства бюджетных прав Республики Казахстан, местных образований; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированности бюджета; результативности и эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; прозрачности(открытости); достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств; подведомственности расходов бюджетов; единства кассы (ст. 28 БК РК).

Наконец, вершину иерархии принципов бюджетного процесса составляют общеправовые идеи: конституционности, законности, самостоятельности ветвей власти и органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Бюджетный процесс представляет собой регламентируемую нормами права деятельность , органов местного самоуправления , других участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов , проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, по утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Содержание бюджетного процесса определяется государственным и бюджетным устройством страны, бюджетными правами соответствующих органов власти и органов местного самоуправления . Основными законодательными актами, регулирующими все стадии бюджетного процесса являются Конституция РФ , Бюджетный кодекс РФ, иные законодательные акты федерального уровня, регулирующие отдельные вопросы организации бюджетного процесса на разных уровнях бюджетной системы, законодательные акты органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, определяющие организацию бюджетного процесса в конкретных субъектах РФ и муниципальных образованиях . Помимо этого порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов соответствующих уровней регулируется Указами Президента РФ , а также нормативно-правовыми актами органов исполнительной власти соответствующего уровня и органов местного самоуправления.

Составление бюджета основывается на Бюджетном послании Президента РФ ; прогнозе социально-экономического развития; прогнозе сводного финансового баланса; плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на год. При этом исходными макроэкономическими показателями служат объем валового внутреннего продукта на год и темп его роста, уровень инфляции . На основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития формируется перспективный финансовый план - документ о прогнозных возможностях по мобилизации доходов, привлечению заимствований и финансированию основных расходов бюджета. В соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2004 году» одобренные Правительством Российской Федерации перспективный финансовый план и бюджет «расширенного правительства» должны быть основой для формирования основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год.

В настоящее время ставятся задачи повысить качество среднесрочного бюджетного планирования и предусмотреть возможность утверждения Правительством РФ структуры бюджетных расходов на три предстоящих года. Ежегодные бюджетные проектировки должны формироваться на основе, отражающей финансовые последствия принимаемых решений. Намечено создать систему планирования и мониторинга результативности бюджетных расходов с помощью бюджетирования, ориентированного на результаты.

Разработка проекта бюджета включает две стадии - подготовительную и конкретно-адресную.

На подготовительной стадии проводятся организационно-методические мероприятия; определяется ожидаемое исполнение бюджета за текущий год, планируются показатели бюджета очередного года. Финансовые органы на этой стадии разрабатывают методические указания по исчислению бюджетных показателей на очередной финансовый год, по применению действующих норм, индексов-дефляторов, по заполнению форм расчетов; устанавливают для своих подразделений контрольные цифры по доходам и расходам соответствующих бюджетов.

Конкретно-адресная стадия состоит в установлении объема доходов бюджета, конкретных направлений использования бюджетных средств по отраслям, ведомствам, территориям, программам, мероприятиям, источников покрытия дефицита бюджета.

Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ и начинается не позднее чем за 10 месяцев до очередного года. Решение о начале работы инициирует Президент РФ, а Правительство РФ организует поэтапное ее проведение. Оно принимает ежегодно постановление о разработке на очередной год прогноза социально-экономического развития РФ и проекта федерального закона о федеральном бюджете, параметров прогноза социально-экономического развития РФ и перспективного финансового плана. В постановлении даются предписания, указания, поручения министерствам, Центральному банку РФ , органам управления государственными внебюджетными фондами, главным распорядителям бюджетных средств, органам исполнительной власти субъектов РФ, закрытых административно-территориальных образований с указанием сроков представления необходимых материалов.

Первый этап формирования федерального бюджета - разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана - прогноза функционирования экономики страны на очередной год.

Министерство финансов РФ разрабатывает основные характеристики федерального бюджета, распределяет его расходы в соответствии с функциональной классификацией расходов и составляет расчет основных доходов и расходов на среднесрочную перспективу.

Принятые Правительством РФ основные характеристики федерального бюджета и распределение его расходов могут быть представлены в виде информации палатам Федерального Собрания РФ по их запросам. После этого Минфин РФ в двухнедельный срок:

• направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета;
• уведомляет органы исполнительной власти субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений на очередной год и на среднесрочную перспективу, определенной законодательством Российской Федерации.

Второй этап - распределение предельных объемов бюджетного финансирования в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов и по получателям бюджетных средств, а также разработка указанными органами предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов , исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном году, о приостановлении действия отдельных нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.

Одновременно Министерство экономического развития и торговли РФ формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из федерального бюджета в очередном году, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу. Несогласованные вопросы подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, возглавляемой министром финансов.

Разработка и согласование федеральными органами исполнительной власти показателей проекта федерального бюджета завершаются не позднее 15 июля текущего года. Правительство РФ рассматривает прогнозы, проект бюджета и другие документы для внесения их в Государственную Думу .

Реформирование бюджетного процесса требует:

• создать механизм подготовки проекта бюджета, обеспечивающего распределение бюджетных расходов по стратегическим целям, задачам и программам главных распорядителей бюджетных средств;
• разработать методологию составления бюджетных проектировок последних;
• обеспечить взаимосвязь среднесрочного и годового бюджетных циклов.

Рассмотрение и утверждение бюджета - стадия бюджетного процесса, которая относится к компетенции соответствующих законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления. На этой стадии реализуется их право бюджетной инициативы, дается оценка представленного исполнительными органами власти проекта бюджета на очередной финансовый год. Бюджетная инициатива представляет собой право законодательных органов и других субъектов права законодательной инициативы вносить изменения в проект бюджета, а также предлагать проекты законов, касающиеся бюджетной сферы.

Успешное рассмотрение и утверждение бюджета невозможно без соблюдения определенных требований, характеризующих взаимоотношения законодательных (представительных) органов власти и органов исполнительной власти в бюджетном процессе:

• учет временного фактора: отведение достаточного периода времени для обсуждения проекта бюджета в представительном органе; принятие бюджета до начала планируемого года с тем, чтобы у исполнительных органов власти не было возможности бесконтрольно использовать бюджетные средства в период до утверждения бюджета; введение временного управления бюджетом в том случае, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года (ст. 190 БК РФ), что ограничивает возможности бюджетополучателей, поскольку финансирование расходов осуществляется исходя из показателей, сложившихся в предшествующем году;
• представление в законодательный орган власти проекта бюджета, тщательно разработанного, прозрачного, с необходимыми сведениями: отчетом правительства; заключением органа внешнего финансового контроля (Счетной палаты РФ, контрольно-счетных палат субъектов РФ и муниципальных образований); докладами и заключениями независимых экспертов о финансовом положении; компетентное и беспристрастное отображение бюджетного процесса в средствах массовой информации; возможность подробного изучения предложений правительства о тех или иных расходах, эффективности намечаемых программ;
• творческое сотрудничество парламента и правительства, создание согласительных комиссий для преодоления возникших разногласий по предметам чтений. Исполнительные органы власти должны давать объективную оценку в своих заключениях на предложения законодательных органов власти об увеличении объема расходов с точки зрения полезности и финансовой возможности их осуществления. Необходимо неукоснительно соблюдать правила принятия новых расходов только при условии указания источника их покрытия или перераспределения существующих расходов. Кроме того, право вето органов исполнительной власти всех уровней на принятый представительными органами власти закон о бюджете консолидирует их действия на выработку оптимального бюджета;
• ясная определенность с исполнением бюджета текущего года. Законодательные органы власти не должны вмешиваться в исполнение бюджета без достаточных на то оснований;
• своевременность разработки и утверждения отдельных законов и норм, которые имеют последствия для бюджета (законы о налогах, о выплатах населению и т.п.), одновременное принятие их с утверждением бюджета. Целесообразно рассмотрение и принятие взаимосвязанных правовых документов пакетом. При этом разработчики законопроектов должны четко обосновать необходимость принятия закона, его концепцию, а также предоставить финансово-экономическое обоснование;
• наличие регламентированной законом процедуры парламентского контроля с определением форм контроля, полномочий законодательных (представительных) органов власти, в том числе возможностью создания собственного контрольного органа для проведения внешнего аудита бюджета.

Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной год не позднее 26 августа текущего года одновременно с документами и материалами, характеризующими предварительные итоги и прогноз социально-экономического развития, основные направления бюджетной и налоговой политики, прогноз сводного финансового баланса, прогноз консолидированного бюджета РФ, расчеты по доходам и расходам федерального бюджета в разрезе основных подразделений бюджетной классификации РФ.

Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам, ответственный за рассмотрение бюджета, готовит заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям ст. 192 Бюджетного кодекса РФ . Совет Думы выносит решение о принятии законопроекта к рассмотрению нижней палатой либо его возвращении в Правительство РФ на доработку.

Проект указанного закона в течение трех дней направляется в Совет Федерации , комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ) для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.

Государственная Дума рассматривает проект закона о федеральном бюджете в четырех чтениях, на которые отводится соответственно 30,15, 25 и 15 дней со дня его внесения или принятия в предыдущем чтении.

Субъекты права законодательной, бюджетной инициативы направляют свои поправки по предметам чтений в Комитет по бюджету и налогам, который проводит экспертизу представленных поправок, готовит сводные таблицы и направляет в соответствующие профильные комитеты Государственной Думы.

В первом чтении обсуждаются концепция проекта федерального бюджета, прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета (доходы по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов; распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ; дефицит бюджета в процентах к расходам и источники его покрытия; общий объем расходов бюджета).

При утверждении в первом чтении основных характеристик Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства РФ.

В случае отклонения в первом чтении проекта закона палата может:

• передать его в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета (далее - согласительная комиссия), состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета в соответствии с предложениями и рекомендациями комитетов, ответственных за рассмотрение предмета первого чтения;
• вернуть указанный законопроект в Правительство РФ на доработку;
• поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

Во время второго чтения утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов в пределах общего объема расходов, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Если Государственная Дума отклоняет во втором чтении проект закона о федеральном бюджете, то он передается в согласительную комиссию.

В третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов и главным распорядителям бюджетных средств по всем четырем уровням функциональной классификации расходов, распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки по субъектам РФ, расходы на финансирование федеральных целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной программы, программы предоставления гарантий Правительства РФ, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, Программа государственных внешних заимствований РФ и другие показатели и программы. Общая сумма ассигнований по каждому разделу функциональной классификации расходов с учетом принятых поправок не должна превышать сумму расходов по соответствующему разделу, утвержденному во втором чтении.

В четвертом чтении проект закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается.

После принятия Государственной Думой закона о федеральном бюджете он в течение пяти дней передается в Совет Федерации, так как согласно Конституции РФ подлежит обязательному рассмотрению верхней палатой. В течение 14 дней со дня представления Совет Федерации рассматривает закон о федеральном бюджете и голосует за его одобрение в целом. Затем закон в течение пяти дней со дня одобрения Советом Федерации направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

В случае непринятия проекта закона о федеральном бюджете или невступления в силу соответствующего закона до 1 января очередного года Государственная Дума может принять закон о порядке финансирования расходов из федерального бюджета в I квартале финансового года.

На региональном и местном уровнях рассмотрение и утверждение бюджетов происходит в аналогичном порядке с учетом некоторых особенностей, связанных с однопалатной структурой законодательных (представительных) органов; меньшим числом чтений; подписанием закона (решения) о бюджете высшим должностным лицом субъекта РФ (главой муниципального образования) и др.

При составлении проектов бюджетов субъектов РФ, их рассмотрении и утверждении органы государственной власти субъектов РФ руководствуются положениями Бюджетного кодекса РФ, другими федеральными нормативными актами, а также собственным законодательством, в частности законом о бюджетном устройстве и бюджетном процессе на соответствующей территории, ежегодно принимаемым законом о региональном бюджете на очередной финансовый год и другими актами.

В состав операций, составляющих содержание исполнения бюджета, включаются также операции по учету исполнения бюджета, представляющему собой систему сбора, регистрации и обобщения информации о ходе исполнения бюджета и охватывающему все финансово-хозяйственные операции, связанные с процессом его исполнения. Учет исполнения федерального бюджета осуществляется органами федерального казначейства, учет исполнения региональных и местных бюджетов - финансовыми органами или региональными (муниципальными) казначействами либо органами федерального казначейства (при условии подписания соглашения органам федерального казначейства с органами власти субъекта РФ или местного самоуправления об исполнении соответствующих региональных и местных бюджетов).

В Российской Федерации учет исполнения бюджетов всех уровней ведется по единой системе, регламентируемой нормативными документами Правительства РФ и Министерства финансов РФ. Последнее устанавливает формы бухгалтерских документов и регистров учета, разрабатывает инструкции и другие нормативно-правовые акты по ведению учета исполнения бюджета. Данные учета исполнения доходов и расходов бюджета являются основой для принятия органами исполнительной власти адекватных управленческих решений. На основании данных учета составляется отчет об исполнении бюджета.

Отчет об исполнении бюджета - документ, содержащий установленную нормативно-правовыми актами совокупность плановых и фактических показателей, характеризующих исполнение бюджета за определенный период времени.

Формы отчетов об исполнении бюджетов всех уровней, порядок их составления и представления определяются Министерством финансов РФ в нормативно-правовых актах, издаваемых ежегодно. Отчет об исполнении бюджета готовит орган, исполняющий бюджет (финансовый или казначейский орган), на основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Отчет представляется в соответствующий исполнительный орган власти или орган местного самоуправления. Одобренный исполнительным органом власти отчет направляется в представительный орган в форме проекта закона, до начала рассмотрения которого проводится внешняя проверка отчета контрольным органом (Счетной палатой РФ, контрольно-счетными палатами субъектов РФ, муниципальных образований).

Органы, исполняющие бюджет, составляют также отчет об исполнении соответствующего консолидированного бюджета, который не утверждается представительным органом власти либо представительным органом местного самоуправления.

Исполнение бюджета, завершая бюджетный процесс, позволяет оценить эффективность работы по обоснованности расчета бюджетных показателей, произведенного на стадиях составления, рассмотрения и утверждения бюджета, применения норм и нормативов, действенности различных методик планирования расходов; установить факторы, обусловившие отклонения фактических данных от запланированных; принять адекватные управленческие решения.

В Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. Правительством РФ предусмотрено: перейти преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, которые обеспечили бы прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования согласно установленным приоритетам государственной политики; упорядочить составление и утверждение федерального бюджета (сократить процедуру рассмотрения проекта бюджета; рассматривать его в трех чтениях; одновременно проводить рассмотрение Государственной Думой проекта закона об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год и др.). Конечной целью намечаемых изменений является повышение результативности бюджетных расходов для успешного решения задач повышения благосостояния населения и обеспечения устойчивого роста экономики страны.

Контрольные вопросы

1. Дайте определение бюджетного процесса, охарактеризуйте его стадии и состав участников.
2. Какими законодательными и нормативно-правовыми актами регулируются отдельные стадии бюджетного процесса?
3. Как разграничиваются функции участников бюджетного процесса?
4. Охарактеризуйте основные этапы составления федерального бюджета.
5. Каково содержание основных этапов рассмотрения федерального бюджета и его утверждения?
6. На каких принципах исполняется бюджет и какие этапы и процедуры необходимо соблюдать при этом?
7. Чем отличаются понятия «исполнение бюджета» и «кассовое исполнение бюджета»?
8. Как влияет система исполнения бюджета на содержание этапов исполнения бюджета?
9. В каком порядке составляется и утверждается отчет об исполнении бюджета?
10. Назовите основные направления реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации.

Задания для самостоятельной работы

1. Проанализируйте и сравните бюджетные полномочия участников бюджетного процесса в РФ.
2. Составьте схему, отражающую процесс рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
3. Охарактеризуйте содержание каждого из этапов исполнения бюджета по расходам, покажите их отличительные особенности. Сделайте выводы об особенностях каждого этапа исполнения бюджетов на разных уровнях бюджетной системы РФ.

Бюджетный процесс – это регламентированная и регулируемая процессуальными нормами бюджетного права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и всех участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, внебюджетных фондов, их утверждению, исполнению, а также утверждению отчетов об их исполнении.

Бюджетный процесс – это единый цикл в рамках бюджетного года, состоящий из взаимосвязанных этапов: бюджетное планирование, исполнение, учет и отчетность, контроль и аудит. В России, как и во многих странах континентальной Европы, бюджетный год длится с 1 января по 31 декабря, но в других странах существуют иные рамки: в США – с 1 октября по 30 сентября, в Канаде и Великобритании – с 1 апреля по 31 марта, в Австралии и Новой Зеландии – с 1 июля по 30 июня.

Задачами бюджетного процесса являются:

• определение доходов бюджета, в том числе по отдельным видам в соответствии с прогнозами и Концепциями социально- экономического развития;
• установление расходов бюджета, в том числе по целевому назначению для бесперебойного финансирования общегосударственного нужд;
• согласование бюджета с общей программой выхода из кризиса и финансовой стабилизации;
• осуществление бюджетного регулирования в целях сбалансированности бюджетов разного уровня путем перераспределения доходов между ними, а также между сферами хозяйства, экономическими регионами;
• повышение роли перспективного бюджетного планирования в целях обеспечения пропорциональности и сбалансированности крупномасштабных социально-экономических программ;
• максимальное выявление финансовых резервов.

Организация бюджетного процесса базируется на определенных принципах. Ведущий из них – принцип единства. Национальная бюджетная система представляет собой единство бюджетов всех уровней бюджетной системы. Принцип единства заключается в единой правовой базе, единой бюджетной классификации, единстве форм бюджетной документации при составлении консолидированного бюджета РФ и территорий.

Следующий принцип – самостоятельность бюджетного процесса каждого органа законодательной власти. Он обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования. Важен также принцип установления правильного соотношения между доходами и расходами всех бюджетов, а также между натуральными и финансовыми показателями. Наконец, финансовую устойчивость обеспечивает следование принципу соответствия расходов бюджета его доходам, создания финансовых резервов.

В бюджетном процессе участвует несколько групп субъектов (рис. 4.12).

Рис. 4.12.

Хронологически бюджетный процесс включает следующие стадии.

• 1. Составление проекта бюджета Министерством финансов, таможенными органами.
• 2. Рассмотрение и утверждение бюджета в органах законодательной власти.
• 3. Исполнение бюджетов.
• 4. Составление отчета об исполнении бюджета и утверждение его в законодательных органах власти.

Схематично первые две стадии представлены на рис. 4.13.

Рис. 4.13.

В процессе составления бюджета используется колоссальный объем информации, сведенной в ряд документов. Политической основой является бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию . В нем определены приоритеты и основные направления бюджетной и налоговой политики страны на предстоящий период. В частности, в Послании Президента РФ "О бюджетной политике в 2014–2016 годах" в качестве приоритетов актуализируются государственные программы и их ресурсное обеспечение, повышение качества государственных и муниципальных услуг для населения, сбалансированность пенсионной системы и другие задачи.

Министерство финансов в тесном взаимодействии с Министерством экономического развития, Центральным банком, министерствами использует при подготовке основных параметров бюджета бюджетную стратегию до 2023 г., материалы среднесрочного макроэкономического прогноза, Концепции долгосрочного развития РФ, сценарные условия социально-экономического развития Российской Федерации на ближайшие три года, среднесрочные финансовые планы, сводный финансовый баланс (баланс финансовых ресурсов), основные направления налоговой политики, основные направления денежно-кредитной политики, федеральные, отраслевые программы, инвестиционные программы естественных монополий, планы развития территорий и прочие материалы.

До 2007 г. проекты бюджета составлялись на один финансовый год. Сейчас проекты составляются и утверждаются сроком на три года – очередной финансовый год и плановый период – два года. В настоящее время обсуждается вопрос расширения горизонтов долгосрочного бюджетного планирования и составления федерального бюджета и бюджетов регионов до 12 лет. Бюджетные стратегии муниципалитетов ограничиваются сроком 6 лет.

Правительство РФ вносит подготовленный законопроект на рассмотрение Государственной Думы РФ, которая принимает законопроект после обсуждения в трех чтениях. В первом чтении утверждаются основные характеристики бюджета, во втором – приложения и текстовые статьи, в третьем – ведомственная структура расходов и бюджет в целом.

Совет Федерации РФ рассматривает законопроект и одобряет в целом. Президент РФ подписывает Федеральный закон о бюджете, и он обнародуется в печати. Законом также предусмотрено преодоление разногласий между сторонами бюджетного процесса, внесение бюджета на повторное утверждение.

• Самостоятельный институт бюджетных посланий, существующий с 1995 г., ликвидируется. Предполагается сделать бюджетное послание составной частью президентского послания к Федеральному Собранию.

Бюджетный проце сс- это элемент бюджетного планирования представляющий собой регламентированную законодательством деятельность властных органов по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению региональных и местных бюджетов.

Бюджетное право РФ – это совокупность финансово-правовых норм, которые закрепляют структуру бюджетного устройства и бюджетной системы России, порядок формирования бюджетных доходов и перечень расходов, регламентируют бюджетный процесс, определяют порядок формирования и использования государственных бюджетных и внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социального и экономического развития страны и укрепления обороноспособности государства.

Бюджетный процесс в Российской Федерации регламентируется: (1) Бюджетным кодексом РФ; (2) соответствующим законом субъекта Федерации (например, Закон Санкт-Петербурга от 27 декабря 1995 г. № 155-26 «Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге»); (3) соответствующими правовыми иктами органа местного самоуправления.

Бюджетный процесс регулируется Законом РФ “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ”, решениями государственных представительных органов власти субъектов Федерации, Правилами о порядке составления и исполнения бюджета, издаваемыми Министерством финансов РФ на основе бюджетного законодательства

Бюджетный кодекс РФ, являющийся базовым документом, регулирующим бюджетную деятельность, выделяет следующие стадии бюджетного процесса:

Стадии бюджетного процесса

Составление проекта бюджета

Рассмотрение и утверждение бюджета

Исполнение бюджета

Составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение

Каждая стадия имеет свое назначение, все они должны быть соблюдены и выполнены в обозначенные законодательством сроки. Открытие бюджетных ассигнований осуществляется финансовыми органами только после утверждения соответствующего бюджета, что создает основу для исполнения бюджета. На всех стадиях бюджетного процесса осуществляются финансовый контроль и аудит и оценка эффективности использования бюджетных средств.

Помимо стадий бюджетного процесса Бюджетный кодекс РФ определяет поря­док осуществления государственного и муниципального контроля за исполнением бюджета, а также прописывает меры и порядок ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Деятельность государственных органов от начала составления бюджета до утверждения отчета о его исполнении длится около 3,5 лет.Этот период называется бюджетным циклом.

В основе организации бюджетного процесса лежат общие принципы организации бюджетной системы.

Бюджетный процесс подразумевает определенный порядок и последовательность вступления в бюджетные отношения различных субъектов, являющихся участниками этих отношений, согласно их функциональному назначению, задачам и закрепленным за ними бюджетным полномочиям. В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного (муниципального) финансового контроля. Органом денежно-кредитного регулирования является Банк России.

Органами государственного или муниципального финансового контроля являются: Счетная палата РФ, контрольные и финансовые органы исполнитель­ной власти, контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления.

Субъекты РФ в целях осуществления бюджетной политики создают финан­совые органы и органы финансового контроля в соответствии с собственным законодательством. Муниципальные образования в целях обслуживания мест­ного бюджета и управления его средствами создают муниципальные казначей­ства и (или) иные финансовые органы (должности) в соответствии со своим уставом и законодательством РФ.

Участниками бюджетного процесса являются : (а) Президент РФ; (б) органызаконодательной (представительной) власти; (в) органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления,финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы; (г) органы денежно-кредитного регулирования; (д) ор­ганы государственного и муниципального финансового контроля; (е) главные распорядители и распорядители бюджетных средств; (ж) иные органы, на кото­рые законодательством Российской Федерации и ее субъектов возложены бюд­жетные, налоговые и иные полномочия.

Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.

Особыми бюджетными полномочиями наделено Министерство финансов РФ, которое:

составляет проект федерального бюджета и представляет его в Правительство РФ, а также принимает участие в разработке проектов бюджетов го­сударственных внебюджетных фондов;

осуществляет методическое руководство в области составления проекта федерального бюджета и его исполнения;

разрабатывает по поручению Правительства РФ Программу государственных внутренних заимствований Российской Федерации, условия выпускаи размещения государственных займов, выступает в качестве эмитента государственных ценных бумаг, проводит регистрацию эмиссии государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг;

*■ осуществляет по поручению Правительства РФ сотрудничество с между­народными финансовыми организациями;

разрабатывает по поручению Правительства РФ Программу государствен­ ных внешних заимствований Российской Федерации, организует работу по привлечению иностранных кредитных ресурсов, разрабатывает про­грамму предоставления гарантий Правительства РФ на привлечение ино­ странных кредитов третьими сторонами и определяет порядок предостав­ ления таких гарантий;

* предоставляет по поручению Правительства РФ от имени РоссийскойФедерации государственные гарантии се субъектам, муниципальным обра­зованиям и юридическим лицам;

проводит проверки финансового состояния получателей бюджетных средств, в том числе получателей бюджетных ссуд, бюджетных кредитов и государственных гарантий, бюджетных инвестиций;

регистрирует эмиссии займов субъектов РФ, муниципальных образований, государственных унитарных предприятий и федеральных казенных пред­приятий;

ведет государственные книги (реестры) внутреннего и внешнего долга РФ;

осуществляет управление государственным долгом РФ;

организует исполнение федерального бюджета, а также бюджетов субъек­тов РФ и местных бюджетов в случае заключения соответствующих бюд­жетных соглашений;

исполняет федеральный бюджет;

осуществляет предварительный и текущий контроль за исполнением фе­дерального бюджета, а также бюджетов субъектов РФ и местных бюдже­тов в случае заключения соответствующих бюджетных соглашений;

составляет отчет об исполнении упомянутых бюджетов в случае заключе­ния соответствующих бюджетных соглашений;

составляет отчет об исполнении консолидированного бюджета РФ;

представляет отчет об исполнении федерального бюджета в Правительст­во РФ;

устанавливает порядок ведения учета и составления отчетности об испол­нении бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, смет расходовбюджетных учреждений, устанавливает формы учета и отчетности по ис­полнению бюджетов всех уровней;

открывает лицевые счета главных распорядителей, распорядителей бюд­жетных средств, бюджетных учреждений, а также бюджетные счета полу­чателей бюджетных средств;

обладает правом требовать от главных распорядителей, распорядителей и по­лучателей бюджетных средств представления отчетов об использованиисредств федерального бюджета и иных сведений, связанных с получением, пе­речислением, зачислением и использованием средств федерального бюджета;

получаст от кредитных организаций сведения об операциях с бюджетны­ми средствами и средствами государственных внебюджетных фондов;

приостанавливает операции по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета.

Особая ответственность за организацию и непосредственное исполнение бюджетного процесса возложена на Федеральное казначейство. Оно несет ответственность за: (а) правильность исполнения федерального бюджета, ведение счетов и управление бюджетными средствами; (б) финансирование расходов, связанных с предоставлением бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных гарантий с нарушением порядка, установленного Бюджетным кодексом РФ; (в) полноту и своевременность перечисления бюджетных средств получателям; (г) своевременность зачисления бюджетных средств на счета получателей; (д) своевременность представления отчетов и других све­дений, связанных с исполнением бюджета; (е) финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; (ж) финансирование расходов сверх утвержденных лимитов обязательств бюджета; (з) осуществление контроля за соблюдением бюджетного законодательства РФ главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, кредитными организа­циями; (и) исполнение предписаний Счетной палаты РФ и решений актов су­дебных органов о компенсации ущерба, нанесенного финансовыми органами получателям бюджетных средств.

Разработка бюджетов любого уровня представляет собой чрезвычайно сложную процедуру, включающую его составление, рассмотрение, утверждение, собственно исполнение, а также контроль за исполнением, что получило название бюджетного процесса.

Бюджетный процесс – регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. 1

Первым этапом бюджетного процесса является его составление исполнительными органами власти.

Составлению бюджета предшествует разработка планов-прогнозов развития территорий и целевых программ, на основе которых создается сводный финансовый баланс государства по территории России (СФБ). В денежной форме он выражает социально-экономическое развитие страны, позволяет полнее анализировать движение стоимости общественного продукта и национального дохода, учитывать объем и направления использования финансовых ресурсов. СФБ выражает финансовую программу в общем виде, задача же бюджета - ее конкретное, развернутое выражение. СФБ помогает органам исполнительной власти определять доходы бюджета и постатейно разрабатывать его расходы. Непосредственная работа по составлению проекта бюджета проводится Министерством финансов РФ, а также налоговыми и таможенными органами. При этом используются различные методы: метод экономического анализа, позволяющий, на основе анализа выполнения бюджета за прошлый год установить причины отклонений и соответствующем образом откорректировать проектируемый бюджет; нормативный метод, определяющий нормы всех статей расхода в общей сумме бюджета; экстраполяционный метод, определяющий бюджетные показатели исходя из их динамики за предыдущие годы. Полученные данные сообщаются вышестоящими органами исполнительной власти непосредственно нижестоящим или исполнительным органам власти в установленные сроки, обеспечивающие утверждение бюджета до начала финансового года.

Составленный и согласованный проект федерального бюджета РФ Правительство РФ до 1 сентября вносит на рассмотрение в Государственную Думу. Вместе с ним направляется ряд документов, отражающих прогнозы социально-экономического развития страны на предстоящий период, направления бюджетной и налоговой политики, федеральные целевые программы и т. п. Одновременно в Государственную Думу вносятся проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов.

Следующая стадия бюджетного процесса - его рассмотрение и утверждение в законодательных органах: Федеральном Собрании (Парламенте) РФ, представительных органах субъектов Федерации и местных органов самоуправления. Проект Федерального бюджета и сопутствующие документы направляются в Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам Государственной Думы для принятия бюджета к рассмотрению Государственной Думой. Все материалы передаются Президенту РФ, Совету Федерации, комитетам Думы и в Счетную палату. Получив заключения от комитетов, Государственная Дума начинает рассмотрение бюджета в нескольких чтениях. Принятый Госдумой бюджет по Конституции в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. В случае его отклонения Федеральным Собранием бюджет передается в Госдуму для повторного голосования и считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов (ст. 105 Конституции РФ). Принятый Федеральный закон о бюджете в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания. После этого начинается непосредственное исполнение бюджета, организуемое Кабинетом министров РФ по согласованию с нижестоящими исполнительными органами.

Ниже формирование федерального бюджета изложено в соответствии с положением Бюджетного кодекса РФ.

По результатам работы по формированию консолидированного федерального бюджета Министерство финансов РФ и Министерство экономики РФ с привлечением других министерств и ведомств готовят Бюджетное послание Президента РФ. В случае необходимости Президент РФ вносит в этот документ отдельные коррективы. С Бюд­жетным посланием на очередной финансовый год Президент РФ выступает в Федеральном Собрании РФ и направляет его для опуб­ликования в печати. Бюджетное послание включает:

Основные показатели социально-экономического развития РФ на планируемый год и среднесрочную перспективу;

Сводный финансовый баланс в целом по территории РФ;

Основные направления бюджетной и налоговой политики;

Проект консолидированного бюджета РФ;

Проект федерального бюджета;

Оценку результатов исполнения федерального и консолиди­рованного бюджетов РФ за предыдущий год и истекший период года, предшествующего планируемому;

Другие показатели, положения, характеризующие стратегию и объемы федерального бюджета на очередной год.

Указанный этап прохождения федерального бюджета носит да­леко не формальный, “представительский” характер, как может показаться на первый взгляд. Важнейший финансовый документ страны – бюджет – вносится на рассмотрение депутатов Федерального Собрания РФ первым лицом государства. Это придает содержанию Бюджетного послания особую значимость, свидетель­ствует о том, что провозглашаемая концепция экономического развития страны одобряется Президентом и гарантируется им.

Рассмотрим основные этапы формирования, рассмотрения, утверждения и исполнения федерального бюджета.

Процесс формирования федерального бюджета начинается с Указа Президента РФ “О формировании федерального бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации на... год”, в котором регламентируются принципиальные положения финансово-бюджетной политики; особенности структуры бюдже­та на очередной год; организация взаимоотношений с террито­риями и другие позиции. Следующий документ – постановление Правительства РФ “О разработке прогноза социально-экономи­ческого развития РФ и проекта федерального бюджета на... год”.

Формирование федерального бюджета организуется и осуществ­ляется Правительством РФ, которое своим постановлением по­ручает Министерству экономики РФ организовать разработку про­гноза социально-экономического развития РФ на планируемый год и уточнение прогноза социально-экономического развития РФ.

Министерство финансов РФ по поручению Правительства РФ организует разработку федерального бюджета на планируемый год и проектировок основных расходов федерального бюджета.

Министерство экономики РФ с участием Министерства финан­сов РФ, других министерств. Государственного комитета по ста­тистике, Центрального банка РФ в десятидневный срок после по­становления Правительства РФ представляет в Правительство основные параметры функционирования экономики страны в планируемом году:

Макроэкономические показатели, характеризующие состоя­ние экономики;

Мероприятия по финансовой и экономической стабилиза­ции;

Другие показатели и материалы, позволяющие уточнить про­гноз социально-экономического развития РФ.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год вместе указанными в ст. 192 БК РФ документами вносится на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации не позднее 15 августа текущего года (До 1 октября Правительство и Банк России представляют в ГД дополнительные материалы, указанные в ст. 193 БК РФ). Совет ГД (в период парламентских каникул - ее Председатель) направляет проект в Комитет ГД по бюджету для подготовки заключения о формальном соответствии представленных документов требованиям закона, после получения которого проект направляется в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам законодательной инициативы для замечаний и предложений и в Счетную палату РФ на заключение. Государственная Дума рассматривает проект бюджета в четырех чтениях.

В первом чтении : ГД обсуждает концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ, проект программы внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования покрытия дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики бюджета. ГД заслушивает доклад Правительства РФ, Комитета по бюджету и профильного комитета, ответственного за рассмотрение проекта бюджета, доклад Председателя Счетной палаты и принимает решение о принятии или отклонении проекта. В случае отклонения проекта ГД может передать проект в согласительную комиссию (состоящую и представителей ГЛ, СФ и Правительства РФ), вернуть проект Правительству на доработку или поставить вопрос о доверии Правительству РФ (в последнем случае новый проект бюджета готовит и вносит в ГД новый состав Правительства РФ). При передаче проекта в согласительную комиссию она разрабатывает согласованный вариант основных характеристик бюджета, после чего проект вновь вносится на рассмотрение в первом чтении в ГД. По итогам рассмотрения проекта в первом чтении принимается постановление ГД о принятии проекта закона о федеральном бюджете в первом чтении.

Во втором чтении ГД утверждает расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фона финансовой поддержки субъектов РФ. Если ГД отклоняет проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении, она передает указанный законопроект в согласительную комиссию.

В третьем чтении ГД рассматривает расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации, распределение средств Фонда федеральной поддержки субъектов РФ по субъектам РФ, расходов по федеральным целевым программам, Федеральной адресной инвестиционной программе в пределах расходов, утвержденных во втором чтении; перечень защищенных статей федерального бюджета, Программу государственных внешних заимствований РФ, программы предоставления гарантий Правительства РФ, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, программу государственных внешних заимствований РФ.

В четвертом чтении Государственная Дума рассматривает проект федерального закона “О федеральном бюджете на... год” в течение 10 дней со дня принятия законопроекта в третьем чте­нии. В четвертом чтении текст законопроекта рассматривается в целом.

Принятый Государственной Думой Федеральный закон “О феде­ральном бюджете на... год” в соответствии со ст. 105 Конституции РФ в течение 5 дней со дня его принятияпередается Совету Феде­рации, где рассматривается в порядке, предусмотренном Консти­туцией РФ.

Рассмотрение Федерального закона “О федеральном бюджете на... год” Президентом РФ осуществляется в соответствии со ст. 107 Конституции РФ. Закон вступает в силу после его подписания Президентом РФ и со дня его официального опубликования в средствах массовой информации.

Как правило, первой же статьей закона утверждается общий объем расходов и доходов федерального бюджета. Устанавливается предельный размер дефицита федерального бюджета на очеред­ной год: в общей сумме; в процентах к валовому внутреннему продукту; в процентах к расходам федерального бюджета; внут­ренние и внешние источники финансирования дефицита.

Целый ряд статей закона регламентирует Доходы и расходы ка­ждого избюджетных целевых фондов.

Устанавливается верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации на 1 января года, следую­щего за планируемым. Утверждаетсяперечень защищенных статей Расходов федерального бюджета, подлежащих обязательному финансированию в полном объеме. Может быть установлен порядок секвестра расходной части федерального бюджета, условия и за­конодательная основа его введения.

Регламентируются функции Счетной палаты Российской Феде­рации при исполнении федерального бюджета.

Устанавливаются цели, источники формирования и порядок расходования средств Бюджета развития, санкцииза их нецеле­вое использование.

Устанавливается целый ряд других положений, регламенти­рующих исполнение федерального бюджета в планируемом году.

В случае, если Федеральный закон “О федеральном бюджете на... год”не вступил в силу до 1 января планируемого года, Правитель­ство РФ имеет право производить расходование бюджетных средств по соответствующим разделам, подразделам, видам и предметным статьям функциональной и ведомственной класси­фикации расходов федерального бюджета ежемесячно в размере одной двенадцатой от сумм фактически произведенных текущих расходов за предшествующий год. Оказание финансовой помощи субъектам РФ из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ производится в долях, утвержденных соответствую­щей статьей Федерального закона “О федеральном бюджете” на год, предшествующий планируемому.

Исполнение бюджета начинается после его утверждения зако­нодательными (представительными) органами власти. Эта стадия бюджетного процесса имеет своей целью выполнение доходной и расходной частей бюджетов: федерального, территориальных, ме­стных (органов местного самоуправления). В процессе исполне­ния бюджета органы исполнительной власти могут вносить изме­нения в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации по каждому направ­лению расходования средств.

Важнейшие задачи исполнения бюджета – обеспечение пол­ного и своевременного поступления налогов и других платежей, а также доходов в целом и по каждому источнику, финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм в тече­ние того финансового года, на который утвержден бюджет. При исполнении бюджета важное место принадлежит правильному и экономически обоснованному распределению всех видов плате­жей и ассигнований утвержденного бюджета, осуществляемому по бюджетной росписи доходов и расходов – основному опера­тивному плану распределения доходов и расходов по подразделе­ниям бюджетной классификации в форме поквартальной разбив­ки и в разрезе распорядителей бюджетных ассигнований.

Сумма превышения доходов над расходами при исполнении бюджета, образующаяся в результате получения дополнительных доходов или экономии в расходах, зачисляется в соответствую­щий бюджет и изъятию не подлежит. Такие суммы называются свободными бюджетными средствами. Решение об их использова­нии принимает соответствующий законодательный (представи­тельный) орган власти по предложению соответствующего испол­нительного органа власти. Свободные бюджетные средства могут быть израсходованы только при условии обеспечения финансиро­вания плановых расходов и зачисления средств, полученных от использования свободных бюджетных средств, в свой бюджет.

Свободные бюджетные средства по решению законодательно­го (представительного) органа власти могут быть:

Направлены на осуществление различных социально-экономических программ;

Вложены в акции и другие ценные бумаги; предоставлены в виде процентных и беспроцентных бюджетных ссуд.

Потери в доходах и излишние расходы не компенсируются из вышестоящего бюджета, за исключением случаев, когда потери вызваны изменением действующего законодательства.

Одновременно с утверждением бюджета на очередной финан­совый год устанавливается размер оборотной кассовой наличности на начало следующего бюджетного года. Сумма оборотной кассо­вой наличности – своего рода резерв, предназначенный для фи­нансирования временных кассовых разрывов. В течение года обо­ротная кассовая наличность может быть израсходована на финансирование временных кассовых разрывов, однако она долж­на быть обязательно восстановлена к началунового года в утвер­жденной сумме.

Основной принцип исполнения бюджета – принцип единства кассы. Он предусматривает зачисление всех поступающих доходов и средств заимствования на единый бюджетный счет и осуществление всех предусмотренных расходов и платежей с единого бюд­жетного счета. Кассовое исполнение бюджета осуществляется уч­реждениями банков, в которых открыты счета соответствующего бюджета.

В целях проведения государственной бюджетной политики, эф­фективного управления доходами и расходами в процессе испол­нения федерального бюджета РФ, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием госу­дарственных средств в соответствии с Указом Президента РФ от 08.12.92 г. № 1556 был в принципиальном, а Постановлением Пра­вительства России от 27.08.93 г. № 864 в организационном плане решен вопрос о создании федерального казначейства в составе Министерства финансов РФ.

Казначейская система исполнения бюджетов субъектов Рос­сийской Федерации и местных бюджетов – одно из важных на­правлений совершенствования бюджетного процесса. Переход от банковской к казначейской системе исполнения бюджета обуслов­лен развитием рыночных процессов в российской экономике, со­провождавшихся образованием разрозненной массы коммерче­ских банков. Центральный банк РФ, сосредоточив усилия на вопросах денежно-кредитного обращения, значительно снизил приоритетность вопросов исполнения бюджета. Был серьезно ос­лаблен банковский учет бюджетных средств, а коммерческие бан­ки на местах устранились от контроля за использованием бюджет­ных средств.

Наряду с этим законодательное закрепление самостоятельно­сти бюджетов в рамках единой бюджетной системы России осво­бодило местные финансовые органы от обязательного контроля за правильностью и целевым характером использования средств федерального бюджета. В области исполнения федерального бюд­жета по доходам существовавший порядок характеризовался не только низкой оперативностью зачисления доходов на счета фе­дерального бюджета, длительным запаздыванием, неполнотой и расхождениями в предоставляемой Центральным банком инфор­мации, но также разночтениями в порядке распределения посту­пающих доходов между федеральным бюджетом и бюджетами других уровней.

В сфере расходов федерального бюджета до настоящего време­ни действующая система носила отпечаток предельно централи­зованной директивной экономики, поскольку допускала их фиксирование лишь на стадии платежа, т.е. когда возможность манев­рирования государственными финансовыми ресурсами уже прак­тически упущена. Постановка учета бюджетных средств в банках не позволяла оперативно получать информацию о кассовых рас­ходах и перечислении этих средств по назначению, а значит, эф­фективно контролировать данные операции. Вследствие раздель­ного учета рублевых и валютных позиций нарушался принцип кассового единства бюджета.

Важнейший элемент бюджетного процесса - экономический анализ бюджетных показателей: их обоснованности, структуры, динамики, других параметров. Анализ проводится на всех этапах бюджетного процесса - при формировании, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета. Его осуществляют финансо­вые и налоговые органы; ведомства; органы федерального казна­чейства; контролирующие органы; депутатский корпус; финансо­вые службы хозяйствующих структур и др.

8.3. Рассмотрение и утверждение бюджета

Правительство РФ, органы «власти субъектов РФ и местного самоуправле­ния выносят уточненны проект бюджета в соответствующий представительный орган. По всем финансовым вопросам и для работы с бюджетом в частности органы представительной власти разных уровней образуют специальные коми­теты и комиссии.

Рассмотрение и утверждение федерального закона о федеральном бюджете. В Государственной Думе создан Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам; в Совете Федерации - Комитет Совета Федерации по бюджету, налого­вой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банков­ской деятельности. Эти комитеты рассматривают предложения по бюджету других комитетов и комиссий палат Федерального Собрания. Комиссии и палаты прово­дят постатейное рассмотрение представленного бюджета, выносят по нему сводное заключение и представляют его на рассмотрение Государственной Думы.

Центральный банк РФ представляет Государственной Думе согласованный с Правительством РФ проект основных направлений денежно-кредитной полити­ки на следующий год.

Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект за­кона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 15 авгу­ста текущего года. В случае возникновения разногласий по проекту бюджета ор­ганы власти разных уровней образуют согласительную комиссию. Результаты ее работы должны быть доведены до сведения соответствующих представительных органов власти в установленные сроки. Окончательное решение принимается со­ответствующим вышестоящим органом представительной власти.

Государственная Дума рассматривает проект закона о федеральном бюджете в нескольких чтениях. Это традиционный подход для всех демократических го­сударств. До рассмотрения проекта федерального закона о бюджете в первом чтении комитеты и комиссии Думы представляют в Комитет Думы по бюджету и налогам свои заключения по данному законопроекту, на основании которых указанный Комитет готовит заключение по проекту бюджета и представляет его на рассмотрение Думы.

В первом чтении депутаты обсуждают его концепцию и прогноз социаль­но-экономического развития РФ на следующий год, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоот­ношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект програм­мы государственных внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, а также основные характери­ стики федерального бюджета, к которым относятся: доходы федерального бюд­жета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ; распределение федеральных налогов и сборов между бюджетами субъектов РФ; дефицит федерального бюджета и источники его покрытия; общий объем рас­ходов. Комитеты Государственной Думы готовят и направляют в Комитет по бюджету заключения по указанному законопроекту и предложения о принятии или об отклонении указанного законопроекта.

В случае отклонения проекта федерального закона о бюджете в первом чте­нии Государственная Дума может либо передать законопроект в согласитель-

ную комиссию, состоящую из представителей Думы, Совета Федерации и Пра­вительства РФ, по уточнению основных характеристик федерального бюджета, -ибо вернуть его в Правительство РФ на доработку, либо поставить вопрос о доверии Правительству РФ. В случае передачи проекта федерального бюджета в согласительную комиссию она разрабатывает согласованный вариант основ­ных характеристик федерального бюджета на следующий год и представляет проект закона о федеральном бюджете на рассмотрение Государственной Думы повторно в первом чтении.

Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием ее членов от Государственной Думы, Совета Федерации, Правительства РФ. Реше­ние считается принятым стороной, если за него проголосовало большинство при-сутствующих на заседании согласительной комиссии представителей данной сто­роны. Результаты голосования каждой стороны принимаются за один голос. Реше­ние считается согласованным, если его поддержали три стороны. Решение, против которого возражает хотя бы одна сторона, считается несогласованным.

По итогам рассмотрения в первом чтении проекта закона о федеральном бюджете принимается постановление Государственной Думы о принятии в пер­вом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете.

Если Государственная Дума не принимает решение по итогам работы согла­сительной комиссии, проект закона о федеральном бюджете считается повторно отклоненным. Повторное отклонение проекта федерального бюджета возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о доверии Прави­тельству РФ. Если федеральный бюджет на очередной финансовый год возвра­щают на доработку в Правительство РФ, то он дорабатывается в течение 20 дней с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в заключениях коми­тетов по бюджету и экономической политике, вносится доработанный законо-:роект на повторное рассмотрение Думы в нервом чтении. При повторном вне­сении указанного законопроекта Государственная Дума рассматривает его в первом чтении в течение 10 дней со дня повторного внесения.

В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта закона о федеральном бюджете вновь сформированное Правительство РФ представля­ет новый вариант проекта закона о федеральном бюджете на очередной финан­совый год не позднее 30 дней после его сформирования.

При рассмотрении Государственной Думой проекта закона о федеральном бюджете во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и раз­мер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Госдума рас­сматривает во втором чтении закон о бюджете в течение 15 дней со дня при­нятия его в первом чтении.

Именно во втором чтении Дума направляет в органы исполнительной и пред­ставительной власти субъектов Федерации сведения о распределении доходов от федеральных налогов и сборов между бюджетами РФ, утвержденном при первом чтении, а также о размере Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и распределении его средств, утвержденных во втором чтении. Если бюджет отклоняется во втором чтении, он передается в согласительную комиссию.

При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год в третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уров­ням функциональной классификации расходов бюджетов РФ. Рассматривается распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки для всех

субъектов РФ, расходы на финансирование федеральных целевых программ и т. д. Субъекты права законодательной инициативы направляют свои поправ­ки по третьему чтению в думский Комитет по бюджету. Государственная Дума рассматривает проект закона о бюджете в третьем чтении в течение 25 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.

Поправки по распределению средств Федерального фонда финансовой под­держки субъектов Федерации предварительно должны быть рассмотрены Коми­тетом по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенно­му регулированию банковской деятельности Совета Федерации.

Затем Государственная Дума рассматривает проект закона о федеральном бюд­жете в четвертом чтении в течение 15 дней со дня принятия указанного законо­проекта в третьем чтении. На этом этапе рассмотрения проекта бюджета законопро­ект голосуется в целом и внесение в него поправок не допускается. Принятый Ду­мой закон о федеральном бюджете на очередной год передается на рассмотрение Совету Федерации в течение пяти дней после его принятия.

Рассмотрение федерального закона о федеральном бюджете в Совете Фе­ дерации. Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение 14 дней со дня представле­ния его Государственной Думой; при этом закон на предмет его одобрения го­лосуется в целом. Одобренный Советом Федерации закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для его подписания и обнародования.

В случае отклонения федерального закона Советом Федерации он посылает­ся в согласительную комиссию. Согласительная комиссия выносит на повтор-нос рассмотрение Думой закон о федеральном бюджете в течение 10 дней. Го­сударственная Дума повторно рассматривает закон о бюджете в одном чтении.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации закон о федеральном бюджете считается принятым, если при повторном голо­совании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Думы.

Секретные статьи федерального бюджета рассматриваются на закрытом за­седании палат Федерального Собрания. Порядок расходования средств специ­альных секретных программ устанавливается Президентом РФ.

В случае отклонения Президентом РФ закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год указанный закон передается в согласительную ко­миссию. В этом случае в согласительную комиссию включается представитель Президента РФ.

Если федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год не вступает в силу до начала года (в случае непринятия Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год до 1 декабря текущего года, а также в случае невступления в силу закона о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год по другим причинам до 1 ян­варя очередного года), Дума может принять закон о финансировании расходов из федерального бюджета в первом квартале очередного финансового года. В этом случае федеральные органы исполнительной власти производят расхо­дование средств федерального бюджета в соответствии с указанным федераль­ным законом.

В Бюджетном кодексе РФ также урегулированы случаи внесения измене­ний и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете. В случае из­менения финансирования по сравнению с утвержденным федеральным бюдже­том более чем на 10% орган исполнительной власти вносит проект федерально­го закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете, который рассматривается в Государственной Думе снова в трех чтениях в течение 15 дней.

Если проект закона о внесении изменений и дополнений не принимается в указанный срок, Правительство РФ имеет право на пропорциональное сокра­щение расходов бюджета, если в законе о бюджете не предусмотрено иное.

На территории каждого субъекта Федерации и муниципального образования порядок и условия рассмотрения и утверждения бюджета устанавливаются пред­ставительными органами власти, которые принимают самостоятельные положе­ния о бюджетном процессе на соответствующей территории. Тем не менее каж­дый из этих актов должен соответствовать общим принципам бюджетного про­цесса и правилам составления, рассмотрения и утверждения федерального бюджета.

8.4. Исполнение бюджета

Исполнить бюджет значит обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и обеспечить финансированием все запланированные по бюджету расходы.

Порядок исполнения бюджета устанавливает Правительство РФ по согласо­ванию с органами власти субъекта РФ и органами самоуправления. Исполне­ние бюджета обеспечивает Министерство финансов РФ, вся система органов управления финансами РФ. В процессе исполнения бюджета органы исполни­тельной и представительной власти осуществляют корректировку бюджетных назначений с учетом макроэкономических факторов, динамики цен и поступле­ний доходов в федеральный бюджет, осуществляют контроль за исполнением федерального бюджета и целевым использованием средств, выделяемых из фе­дерального бюджета.

В Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюдже­тов. На органы казначейства возлагаются организация исполнения и исполне­ние бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. По существу, они являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ исполняются на основе принципа единства кассы, который предусматривает зачисление всех поступаю­щих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета.

До 1998 г. исполнение бюджета происходило через уполномоченные банки, где открывались специальные бюджетные счета. Но эта система себя не оправ­дала, так как бюджетные средства часто использовались коммерческими банка­ми в собственных интересах.

В процессе исполнения федерального бюджета запрещается осуществление операций минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства. Право открытия и закрытия счетов федерального бюджета, определения их режима принадлежит Федеральному казначейству, Единый счет федерального бюджета (единый счет Федерального казначейства) находится в Банке России.

Счета Федерального казначейства в Банке России и кредитных организаци­ях ведутся на основании договоров. Открытие и закрытие счетов федерального бюджета, изменение их режима без соответствующего решения Федерального казначейства не допускаются.

Исполнение бюджета по доходам предусматривает: (а) перечисление и зачисле­ние бюджетных доходов на единый счет федерального бюджета; (б) распределение в соответствии с утвержденным бюджетом федеральных регулирующих налогов;

(в) возврат излишне уплаченных сумм доходов; (г) учет доходов федерального бюд­жета и составление отчетности в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

По расходам бюджет исполняется специальными субъектами - участниками бюджетных правоотношений, называемыми главным распорядителем бюджет­ных средств, распорядителями бюджетных средств, получателями бюджетных средств.

Главный распорядитель средств федерального бюджета - это орган государст­венной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюдже­та по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, оп­ределенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета. Главный распорядитель средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюдже­та - это орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправ­ления, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средст­ва по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъ­екта РФ, средств местного бюджета. Распорядитель бюджетных средств - это орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюд­жетных средств. Получателем бюджетных средств является бюджетное учрежде­ние или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.

Исполнение бюджетов всех уровней осуществляется уполномоченными ис­полнительными органами на основе бюджетной росписи. Бюджетная роспись со­ставляется главным распорядителем бюджетных средств по их распорядителям и получателям на основе утвержденного бюджета в соответствии с функциональ­ной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ с поквартальной разбивкой и представляется в орган исполнительной власти, ответственный за составление бюджета, в течение 10 дней со дня его утверждения.

На основании бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств составляется сводная бюджетная роспись федерального бюджета. Она составляется министром финансов РФ в течение 15 дней со дня принятия федерального закона о федеральном бюджете и предусматривает поступление и расходование бюджетных средств поквартально таким образом, чтобы посту­пающие в определенные временные промежутки доходы смогли покрыть пред­стоящие в данные промежутки времени расходы. Утвержденная сводная бюд­жетная роспись федерального бюджета передается на исполнение Федерально­му казначейству и направляется для сведения в Федеральное Собрание и Счетную палату РФ.

Бюджетная роспись является обязательным документом для практического исполнения бюджета как для субъектов Федерации, так и для органов местного самоуправления (муниципальных органов).

Федеральное казначейство ведет сводный реестр получателей средств феде­рального бюджета и Главную книгу казначейства, где регистрируются все опе­рации, связанные с поступлением в федеральный бюджет доходов и поступле­ний из источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также с санкционированием и финансированием расходов федерального бюджета.

В целях полного перехода на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней в Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О фи­нансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», а затем и в Бюджетном кодексе РФ закреплено право представительного органа местного самоуправления создавать муниципальное казначейство за счет средств местного бюджета, что позволит более эффективно управлять средствами местной казны и обслуживанием местного бюджета.

Работа по исполнению бюджетов всех уровней, т. е. бюджетный (финансо­вый) год, завершается в Российской Федерации 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря. Принятие бюджетных обяза­тельств после 25 декабря не допускается. Подтверждение бюджетных обяза­тельств должно быть завершено Федеральным казначейством 28 декабря. До 31 декабря включительно Федеральное казначейство обязано оплатить принятые и подтвержденные бюджетные обязательства. Счета, используемые для исполнения федерального бюджета, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.

Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской деятельности и не использованные но состоянию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь открываемые соответствующими бюджетными учрежде­ниями лицевые счета. После завершения операций по принятым бюджетным обязательствам завершившегося года остаток средств на едином счете феде­рального бюджета подлежит учету в доходах федерального бюджета наступив­шего финансового года в качестве остатка средств.

Отчетность об исполнении бюджета может быть оперативной, ежекварталь­ной, полугодовой и годовой. Сбор, свод, составление и представление отчетности об исполнении бюджета осуществляются уполномоченным исполнительным орга­ном. Единая методология отчетности об исполнении бюджета устанавливается Правительством РФ.

В установленном порядке уполномоченный исполнительный орган представ­ляет ежеквартальные, полугодовой и годовой отчеты об исполнении бюджета в представительный орган и соответствующий контрольный орган, а также в Фе­деральное казначейство.

Годовой отчет об исполнении бюджета подлежит утверждению представитель­ным органом. Порядок представления информации представительным органам по оперативным, ежеквартальным и полугодовым отчетам об исполнении бюджета определяется правовыми актами соответствующих представительных органов. Му­ниципальные образования представляют в установленном порядке сведения об ис­полнении местных бюджетов в Государственный комитет по статистике.

8.5. Государственный и муниципальный финансовый контроль

Государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется за­конодательными (представительными) органами власти и органами исполнитель­ной власти, органами местного самоуправления.

Предусмотрены следующие формы финансового контроля:

предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам:

текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законода­тельных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатски­ми запросами;

последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Для осуществления контрольных функций законодательные (представитель­ные) органы имеют право на получение от органов исполнительной власти и органов местного самоуправления необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета, оперативной информации об исполнении бюджетов, а также право на утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета.

Органы исполнительной власти, органы местного самоуправления обязаны пред­ставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского кон­троля, законодательным (представительным) органам, представительным органам местного самоуправления в пределах их компетенции по бюджетным вопросам.

Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, производят Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципаль­ных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

Формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполни­тельной власти, органами местного самоуправления устанавливаются Бюджет­ным кодексом РФ, иными актами бюджетного законодательства и нормативны­ми правовыми актами Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления.

При самостоятельном исполнении бюджетов финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядите­лей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участ­ников бюджетного процесса.

В случае передачи исполнения бюджета органам Федерального казначейства финансовые органы осуществляют финансовый контроль за соблюдением глав­ными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств условий выделения, распределения, получения, целевого использования и воз­врата бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государ­ственных и муниципальных гарантий.

Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий кон­троль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядите­лей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организа­ций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления ука­занного контроля и координирует их работу.

Министерство финансов РФ осуществляет внутренний контроль за исполь­зованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. В отдельных случаях министерство осущест­вляет финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов РФ и мест­ных бюджетов. Министерство финансов РФ организует финансовый контроль, проверки и ревизии юридических лиц - получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.

Главные распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевремен­ного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесе­ния платы за пользование бюджетными средствами. Главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений.

8.6. Отчет об исполнении бюджета

Бюджетный процесс завершается составлением и утверждением отчета об ис­полнении бюджета, что является важной формой контроля за его исполнением. От­четы об исполнении федерального и консолидированного бюджета за истекший год составляет Министерство финансов РФ и представляет их в Правительство РФ.

зультаты проведенных проверок и ревизий и готовит заключение по отчету. Го­сударственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяца после получения заключения Счетной палаты РФ.

При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государст­венная Дума заслушивает: доклад руководителя Федерального казначейства и министра финансов об исполнении федерального бюджета, а также доклад Гене­рального прокурора РФ о соблюдении законности в области бюджетного законо­дательства и заключение Председателя Счетной палаты РФ.

С анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, свя­занных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства, могут выступить или представить доклады Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель Вер­ховного Суда РФ.

По итогам рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета и за­ключения Счетной палаты РФ Государственная Дума принимает одно из сле­дующих решений: (а) об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета; (б) об отклонении отчета об исполнении федерального бюджета.

В случае установления фактов недостоверности и неполноты сведений, содер­жащихся в заключениях руководители и аудиторы Счетной палаты РФ освобож­даются от занимаемых должностей в соответствии с решением Государственной Думы или Совета Федерации, назначивших конкретное должностное лицо.

Иные должностные лица, указанные в Бюджетном кодексе РФ, несут ответ­ственность за недостоверность и неполноту сведений, содержащихся в заключе­ниях и документах, представляемых в Государственную Думу для принятия ре­шения по отчету об исполнении федерального бюджета, в соответствии с зако­нодательством РФ.

К нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следую­щие меры: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных организациях, наложение штрафа, начисление пени, иные меры в соответствии с Бюджетном кодексом и федеральными законами.

Материалы для самостоятельной работы

Дайте определение следующим ключевым понятиям: бюджетный процесс, участники бюджетного процесса, стадии бюджетного процесса, государствен­ный и муниципальный финансовый контроль, исполнение бюджета, бюджет­ная роспись.

Вопросы и задания для обсуждения

Что представляет собой бюджетный процесс?

Назовите основные стадии бюджетного процесса.

Назовите основных участников бюджетного процесса и их бюджетные полномочия.

Какими законодательными актами регламентируется бюджетный процесс?

Охарактеризуйте этапы составления проектов бюджетов.

Каков порядок рассмотрения и утверждения бюджетов?

Что представляет собой исполнение бюджета?

Что представляет собой отчет об исполнении бюджета? Какова процедура его утвер­ждения?

10. Назовите меры ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

1 1 Экономическая теория / Под ред. А.И. Добрынина, Л.С. Тарасевича: Учебник для вузов. 3-е издание. – СПб: Изд. СПбГУЭФ, Изд. “Питер”, 1999. – С402-403

1 Закон РСФСР от 10.10.91 № 1734-1 “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР”

2 Основы теории финансов / Под ред. Л.А. Дробозиной. М.: Банки и биржы: ЮНИТИ, 1995. С. 32

3 Финаннсы и кредит / Под ред. А.Ю.Казака. Екатеринбург, 1994, С. 170

4 Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / М.В. Романовский и др.; Под. ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. –М.: Юрайт, 2000. С.12.

2 2 «Бюджетная система Российской Федерации», П.И. Вахрин, А.С. Нешитой (учебник)

1 1 Толстопятенко Г.П. Европейское налоговое право (проблемы теории и практики). - М.: Норма, 2001.

1 1 Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. - С. 278; Советское финан­совое право. - М., 1987. - С. 124, 125.

1 1 Аристотель. Метафизика. - М.- Л., 1934. - С. VI.

1 1 Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации/Под ред. А.Н. Козырина.

1 1 Хурсевич С.Н. Бюджетный федерализм и бюджетный дефицит//Финансы. - 1996. - № 4. - С. 8.

1 1 Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации. Одоб­рена Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584.

1 1 Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации/Под ред. А.Н. Козырина.

1 1 Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации